Sự tham gia của người dân trong các chương trình, dự án giảm nghèo: Trường hợp dự án giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc – giai đoạn 2 2010 – 2015 tại xã Do Nhân, huyện Tân Lạc, tỉnh Hòa Bình

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1: Tình hình phát triển kinh tế xã Do Nhân, giai đoạn 2013 - 2015 7

Bảng 2.2: Kết quả thực hiện dự án 11

Bảng 4.1: Cách thức chọn mẫu 24

Bảng 4.2: Người dân tham gia xác định nhu cầu 28

Bảng 4.3: Người dân tham gia lập kế hoạch 32

Bảng 4.4: Tỉ lệ đóng góp nguồn lực của người dân năm 2013, 2014 36

DANH MỤC HÌNH, HỘP

Hình 3.1: Khung phân tích sự tham gia của người dân trong dự án giảm nghèo 17

Hình 4.1: Quy trình nghiên cứu 23

Hình 4.2: Tuổi của người được phỏng vấn 26

Hình 4.3: Giới tính của người được phỏng vấn 26

Hình 4.4: Trình độ văn hóa của người được phỏng vấn 26

Hình 4.5: Tình trạng hôn nhân của người được phỏng vấn 27

Hình 4.6: Nghề nghiệp chính của người được phỏng vấn 27

Hình 4.7: Tình trạng nghèo của hộ 27

Hình 4.8: Người dân phản ánh nhu cầu về các tiểu hợp phần 29

Hình 4.9: Lý do không tham gia xác định nhu cầu 29

Hộp 4.1: Người dân tham gia ra quyết định về các vấn đề cần giải quyết 29

Hình 4.10: Lý do người dân không tham gia xếp hạng các nhu cầu ưu tiên 30

Hộp 4.2: Lý do người dân thờ ơ với cuộc họp xác định nhu cầu 30

Hộp 4.3: Công tác lập kế hoạch tại xã 31

Hình 4.11: Người dân đóng góp ý kiến cho kế hoạch của các tiểu dự án 33

Hình 4.12: Người dân tham gia đóng góp nguồn lực 34

Hình 4.13: Mức đóng góp nguồn lực của người dân 35

Hình 4.14: Mức độ tham gia giám sát, đánh giá của người dân 37

Hình 4.15: Lý do người dân không tham gia giám sát, đánh giá 38

Hộp 4.5: Hiệu quả của công tác giám sát, đánh giá 38

Hộp 4.6: Ý kiến đóng góp của người dân không được ghi nhận 39

CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU‌

1.1 Bối cảnh chính sách

Xóa đói giảm nghèo là một trong tám Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ và là nhiệm vụ trọng tâm của các nước đang phát triển nhằm đạt đến sự phát triển bền vững. Trong hơn 20 năm qua, Việt Nam được cộng đồng quốc tế đánh giá là có thành tựu nổi bật trong công tác giảm nghèo. Cụ thể là tỷ lệ hộ nghèo cả nước đã giảm từ 58% năm 1993 xuống còn 4,5% vào cuối năm 2015. Bên cạnh đó, công tác giảm nghèo ở Việt Nam còn đối mặt với nhiều thách thức như tỷ lệ nghèo ở miền núi phía Bắc còn cao, khoảng cách giàu nghèo ngày càng có xu hướng gia tăng (Bộ Lao động–Thương binh và Xã hội, 2016). Trong đó, Tây Bắc là vùng nghèo nhất, tính đến cuối năm 2014 tỉ lệ nghèo vùng Tây Bắc là 18,26% cao gấp 2,7 lần so với tỉ lệ nghèo chung của cả nước (Chu Thanh Vân, 2015). Trong những năm qua, Nhà nước đã có nhiều chính sách xóa đói giảm nghèo ưu tiên cho vùng này như Chương trình 135, Chương trình 30a…. Dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc - giai đoạn 2 (GNMNPB-2) là sự phối hợp giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ngân hàng Thế giới (NHTG), được triển khai ở 6 tỉnh Tây Bắc bao gồm: Hòa Bình, Yên Bái, Điện Biên, Lai Châu, Lào Cai, Sơn La. Đây là dự án áp dụng phương pháp tiếp cận có sự tham gia của người dân.

Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, sự tham gia của người dân trong công tác giảm nghèo sẽ mang lại những kết quả tích cực. Theo Oakley (1995), các chương trình giảm nghèo sẽ thành công hơn nếu có sự tham gia của người dân bởi họ có cơ hội tìm kiếm sự ảnh hưởng và các nguồn lực hỗ trợ để cải thiện cuộc sống của chính mình. Bên cạnh đó, người dân sẽ được nâng cao năng lực, quyền lực và tính tự chủ nếu tham gia vào các dự án (Parfitt, 2004). Hơn nữa, sự tham gia giám sát, đánh giá của người dân trong các dự án phát triển còn đảm bảo cho việc sử dụng các nguồn lực khan hiếm một cách phù hợp, phát hiện sớm sự kém hiệu quả, lãng phí (Deshler, 1997). Vì vậy, đối với các chương trình đầu tư công trong giảm nghèo, sự tham gia giúp người dân tăng tính độc lập, giảm phụ thuộc vào sự hỗ trợ của nhà nước đồng thời kiểm soát tham nhũng và tăng tính hiệu quả của chương trình. Mặc dù vậy, các chính sách giảm nghèo vùng Tây Bắc chủ yếu được thực hiện theo chỉ đạo từ trên xuống, việc huy động nguồn lực của người dân đặc biệt là người nghèo còn hạn chế (Nguyễn Đức Thắng, 2016). Báo cáo giám sát dự án GNMNPB-2 cho thấy, dự án tuy có tỉ lệ người dân tham gia cao nhưng chất lượng và mức độ tham gia còn nhiều thách thức (Dự án GNMNPB-2, 2014).

Tại xã Do Nhân, người dân tham gia lập kế hoạch và đóng góp nguồn lực cho dự án GNMNPB-2. Tuy nhiên, công tác giám sát, đánh giá do Ban giám sát xã và Tổ hội đồng các thôn thực hiện (Ban Phát triển xã Do Nhân, 2015). Bên cạnh đó, chưa có một nghiên cứu nào đánh giá một cách toàn diện sự tham gia của người dân trong công tác giảm nghèo.

Xuất phát từ thực tế trên, tiếp cận dưới góc độ của các nhà quản lý, nghiên cứu nhằm nhận diện các hình thức và mức độ tham gia của người dân trong dự án GNMNPB-2. Theo Arnstein (1969), ở khía cạnh thể chế - chính sách, sự tham gia của người dân được đánh giá gồm ba mức độ với tám hình thức tham gia từ thấp đến cao bao gồm: 1) Không tham gia có hai hình thức: Bị điều khiển và Liệu pháp; 2) Tham gia mang tính hình thức bao gồm: Được thông tin, Tham vấn và Xoa dịu; 3) Người dân được trao quyền với các hình thức: Đối tác, Phân quyền và Người dân điều khiển.

1.2 Mục tiêu nghiên cứu

Nghiên cứu nhằm phản ánh toàn diện sự tham gia của người dân, các nguyên nhân gây cản trở sự tham gia của người dân trong dự án GNMNPB-2. Từ đó, đề xuất các khuyến nghị chính sách nhằm phát huy sự tham gia tích cực của người dân trong giai đoạn tiếp theo của dự án GNMNPB-2 và các dự án giảm nghèo khác tại xã Do Nhân nói riêng và vùng Tây Bắc nói chung.

1.3 Câu hỏi chính sách

1) Dưới góc nhìn của các nhà quản lý, theo thang đo của Arnstein (1969), người dân tham gia dưới những hình thức và mức độ nào trong dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc – giai đoạn 2?

2) Những nguyên nhân nào cản trở sự tham gia của người dân trong dự án Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc – giai đoạn 2?

3) Nhà nước cần làm gì nhằm phát huy sự tham gia của người dân trong các dự án giảm nghèo?

1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

1.4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là sự tham gia của người dân xã Do Nhân trong dự án GNMNPB-2.

Chủ thể nghiên cứu là người dân sống tại xã Do Nhân, huyện Tân Lạc, tỉnh Hòa Bình.

1.4.2 Phạm vi nghiên cứu

1.4.2.1 Phạm vi về nội dung

Nội dung nghiên cứu của đề tài là các hình thức và mức độ tham gia của người dân trong các giai đoạn của dự án GNMNPB-2, những cản trở đối với sự tham gia của người dân.

1.4.2.2 Phạm vi không gian

Đề tài chọn xã Do Nhân làm điểm nghiên cứu bởi xã mang những đặc trưng của vùng núi Tây Bắc như: đồng bào dân tộc thiểu số chiếm tỉ lệ cao (gần 100% người dân thuộc dân tộc Mường và Thái), địa hình núi dốc nên giao thông không thuận lợi. Hơn nữa, Do Nhân có tỉ lệ hộ nghèo còn cao. Theo Ủy ban nhân dân (UBND) xã Do Nhân (2015a), năm 2015 tỉ lệ hộ nghèo của xã là 22,06% trong khi đó tỉ lệ nghèo chung của vùng Tây Bắc năm 2014 là 18,26%. Những đặc điểm trên có ảnh hưởng tới sự tham gia của người dân trong các chương trình, dự án giảm nghèo (Phạm Bảo Dương, 2011)

1.4.2.3 Phạm vi về thời gian

Số liệu phục vụ cho nghiên cứu được lấy từ các nguồn thông tin thứ cấp và điều tra sự tham gia của người dân trong suốt giai đoạn 2 của dự án từ năm 2010 đến năm 2015

1.5 Cấu trúc luận văn

Luận văn được kết cấu thành 5 chương bao gồm:

Chương 1: Giới thiệu bối cảnh chính sách, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu.

Chương 2: Nêu khái quát những đặc điểm tự nhiên, kinh tế của xã Do Nhân; giới thiệu dự án GNMNPB-2 và tình hình triển khai tại xã Do Nhân.

Chương 3: Trình bày khung phân tích sự tham gia của người dân trong các dự án giảm nghèo và kinh nghiệm các nước về thu hút sự tham gia của người dân trong giảm nghèo.

Chương 4: Trình bày cách thức triển khai nghiên cứu, những phát hiện về sự tham gia của người dân xã Do Nhân trong dự án GNMNPB-2.

Chương 5: Tóm tắt những phát hiện chính và đề xuất những thay đổi chính sách thúc đẩy sự tham gia của người dân trong các dự án giảm nghèo ở vùng Tây Bắc.

CHƯƠNG 2. ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU VÀ DỰ ÁN GIẢM NGHÈO CÁC TỈNH MIỀN NÚI PHÍA BẮC - GIAI ĐOẠN 2 TẠI XÃ DO NHÂN‌

2.1 Đặc điểm địa bàn nghiên cứu

2.1.1 Điều kiện tự nhiên

Do Nhân có những điều kiện tự nhiên bất lợi cho phát triển kinh tế (UBND xã Do Nhân, 2015b). Cụ thể:

2.1.1.1 Vị trí địa lý

Là một trong những xã vùng sâu của huyện Tân Lạc, Do Nhân nằm cách trung tâm huyện khoảng 15 km về phía Tây Nam. Địa phận xã có tiếp giáp với bốn xã khác trong huyện bao gồm: Mãn Đức, Quyết Chiến, Lỗ Sơn và Quy Mỹ. Như vậy, Do Nhân cách xa trung tâm huyện và tiếp giáp với những xã cũng có điều kiện khó khăn tương tự nên không có nhiều tiềm năng để phát triển kinh tế.

2.1.1.2 Địa hình

Do Nhân thuộc xã miền núi nên địa hình tương đối phức tạp, không bằng phẳng, thấp dần từ Đông sang Tây. Phía Đông Bắc là vùng núi nhấp nhô, phía Tây Nam là núi đá cao. Với đặc điểm địa hình như vậy, sản xuất nông nghiệp của xã không thuận lợi do không chủ động được nước tưới. Việc đi lại, vận chuyển hàng hóa và giao lưu phát triển kinh tế cũng gặp nhiều khó khăn. Vì vậy, thu nhập của người dân thấp, khó phát triển các nghề phi nông nghiệp để giảm nghèo.

2.1.1.3 Thời tiết, khí hậu

Khí hậu Do Nhân thuộc vùng tiểu khí hậu Tây Bắc. Một năm được chia làm hai mùa:

Mùa hè bắt đầu từ tháng 5 đến tháng 10. Với đặc điểm mưa nhiều, tập trung vào tháng 7, 8 dễ gây ngập úng do hệ thống sông ngòi ít. Hơn nữa, địa hình đất dốc nên không giữ được nước dẫn đến hạn hán kéo dài từ cuối tháng 10 năm trước đến tháng 6 năm sau, ảnh hưởng đến sản xuất nông nghiệp.

Mùa đông kéo dài từ tháng 11 đến tháng 4 năm sau. Gió mùa Đông Bắc thường xuất hiện trong mùa đông và kéo dài thành từng đợt từ 3 – 7 ngày, gây rét đậm và rét hại.

2.1.2 Điều kiện kinh tế và công tác giảm nghèo

Kinh tế của xã có sự tăng trưởng chậm chạp qua ba năm 2013 – 2015 với tốc độ tăng bình quân giá trị sản xuất (GTSX) đạt 2,24%/năm . Về cơ cấu, do đặc thù là xã vùng sâu, vùng xa, giao thông khó khăn nên ngành tiểu thủ công nghiệp và thương mại dịch vụ chưa phát triển. Tốc độ tăng hai ngành này không ổn định. Nông nghiệp là ngành sản xuất chính chiếm trên 70% GTSX của xã và có xu hướng tăng lên. Trong những năm qua, có nhiều chương trình/dự án phát triển kinh tế của nhà nước và các tổ chức phi chính phủ (NGO) được thực hiện trên địa bàn xã nên thu nhập của người dân có sự cải thiện. Tuy nhiên, mức tăng không đáng kể và nhìn chung, thu nhập bình quân đầu người của xã vẫn ở mức thấp chưa bằng 1/3 thu nhập bình quân đầu người của cả nước. Sản lượng lương thực bình quân đầu người có xu hướng giảm do xã thực hiện chuyển đổi cơ cấu cây trồng sang cây công nghiệp.

Công tác giảm nghèo của xã được lồng ghép vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm giai đoạn 2011-2015, Chương trình xây dựng nông thôn mới, Chương trình 135, dự án GNMNPB-2, các dự án của một số tổ chức NGO khác. UBND xã đã tích cực thực hiện các giải pháp như mở các lớp đào tạo nghề nông nghiệp; thúc đẩy đầu tư cho các hoạt động sản xuất bằng cách bảo lãnh cho các hộ gia đình được vay vốn. Nhờ đó, tỉ lệ hộ nghèo giảm một nửa sau hai năm từ 55,09% (năm 2013) xuống còn 22,6% (năm 2015).

-7-

Bảng 2.1: Tình hình phát triển kinh tế xã Do Nhân, giai đoạn 2013 - 2015

Chỉ tiêu

Năm 2013		Năm 2014		Năm 2015		Tốc độ phát triển
Số lượng (tỷđồng)	Cơ cấu (%)	Số lượng (tỷ đồng)	Cơ cấu (%)	Số lượng (tỷ đồng)	Cơ cấu (%)	2014/2013	2015/2014	Bình quân
I. Tổng GTSX	22	100	22,5	100	23	100	102,27	102,22	102,24
1. Nông nghiệp	15,4	70	15,75	70	17,25	75	102,27	109,52	105,83
2. Tiểu thủ công nghiệp	3,52	16	3,825	17	2,3	10	108,66	60,13	80,83
3. Thương mại – dịch vụ	3,08	14	2,925	13	3,45	15	94,97	117,95	105,84
II. Một số chỉ tiêu
1. Thu nhập bình quân/khẩu (triệu đồng/người/năm)	13		14		14,2		107,69	101,43	104,51
2. Sản lượng lương thực bình quân/khẩu (kg/người/năm)	466		379		367		81,33	96,83	88,74
3. Tỉ lệ hộ nghèo	55,09%		42,8%		22,6%