Bồi Thường, Hỗ Trợ Và Tái Định Cư Khi Nhà Nước Thu Hồi Đất

Chương 1

CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ

KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

1.1. Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

1.1.1. Một số khái niệm

* Khái niệm nhà nước thu hồi đất

Cho đến nay, về cơ bản, mọi thửa đất có thể sử dụng vào phát triển kinh tế đều đã có chủ. Theo cách hiểu truyền thống, người chủ đất có mọi quyền đối với đất thuộc sở hữu của mình, đặc biệt là quyền sử dụng, thu lợi và trao đổi. Trong xã hội hiện đại, do đất vừa là tài sản, vừa là môi trường sống chung nên chủ sở hữu đất đã bị Nhà nước hạn chế một số quyền sử dụng đất đối với người sử dụng đất; ví dụ như quyền lựa chọn hình thức sử dụng đã bị ràng buộc theo quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất mà Nhà nước đã định hướng hoặc trong các quy định về bảo vệ môi trường. Tuy bị thu bớt một số quyền như thế, người nắm giữ quyền sở hữu đất vẫn có nhiều đặc quyền, trong đó các quyền cơ bản là: Sử dụng phục vụ nhu cầu của mình, thu lợi trên đất, trao đổi, chuyển nhượng với người khác với tư cách hàng hóa độc lập.

Ở các nước duy trì sở hữu tư nhân đất đai, người chủ đất nắm toàn bộ các quyền về đất. Khi đó, nếu Nhà nước hoặc cá nhân khác muốn sử dụng đất đó phải mua hoặc thuê lại. Ở các nước này không có khái niệm Nhà nước thu hồi đất mà Nhà nước có quyền trưng dụng đất.

Như vậy, thu hồi đất là quyền lực của Nhà nước được quy định trong luật căn cứ vào vị thế đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Thu hồi đất là việc cơ quan Nhà nước thu hồi quyền sử dụng đất của những cá nhân và tổ chức nào đó đã được Nhà nước giao đất để giao cho cá nhân hoặc tổ chức khác sử dụng hiệu quả hơn hoặc Nhà nước sử dụng vào mục đích chung.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 110 trang tài liệu này.

Thu hồi đất hiểu theo nghĩa này, khác với thu hồi đất của chủ cho thuê đất khi hết kỳ hạn thuê. Thu hồi đất ở đây là hành vi lấy lại quyền sử dụng đất đã giao của Nhà nước để sử dụng vào mục đích khác. Người bị thu hồi đất không có vị thế giao kết hợp đồng của người thuê, không có quyền từ chối chuyển giao quyền sử dụng đất cho Nhà nước, thậm chí không có quyền thỏa thuận giá cả

đền bù. Do đó đi đôi với thu hồi đất, Nhà nước phải có chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người bị thu hồi đất.

* Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

Trong đời sống hàng ngày, “bồi thường” là thuật ngữ được sử dụng trong trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Theo từ điển tiếng Việt thông dụng: “Bồi thường hay đền bù có nghĩa là trả lại tương xứng giá trị hoặc công lao cho một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì một hành vi của chủ thể khác”.

- Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất.

* Đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

- Bồi thường là trách nhiệm của Nhà nước nhằm bù đắp tổn thất về quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra.

- Bồi thường là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Điều này có nghĩa là chỉ phát sinh sau khi có quyết định hành chính về thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

- Bồi thường được thực hiện trong mối quan hệ song phương giữa một bên là Nhà nước (chủ thể có hành vi thu hồi đất) với bên kia là người chịu tổn hại về quyền và lợi ích hợp pháp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra.

- Căn cứ để xác định bồi thường là diện tích thực tế bị thu hồi; thiệt hại thực tế về tài sản, cây cối, hoa màu trên đất và khung giá đất do Nhà nước quy định tại thời điểm thu hồi đất.

- Người sử dụng đất khi bị Nhà nước thu hồi đất muốn được bồi thường về đất phải thỏa mãn các điều kiện do pháp luật quy định.

- Người bị Nhà nước thu hồi đất không chỉ được bồi thường về đất mà còn được bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất và được hưởng các chính sách hỗ trợ, tái định cư của Nhà nước nhằm nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất.

Như vậy, có thể hiểu: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, hoặc phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (tức các chủ đầu tư) phải bù

đắp những tổn hại về đất và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất theo những quy định của pháp luật đất đai.

* Khái niệm hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất

“Hỗ trợ là giúp đỡ nhau, giúp thêm vào”. Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất ngoài việc được bồi thường theo quy định còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển. Việc hỗ trợ phải bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật.

Các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm:

- Hỗ trợ đời sống và sản xuất;

- Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở;

Hỗ trợ tái định cư với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở;

- Hỗ trợ khác.

*Khái niệm tái định cư khi nhà nước thu hồi đất

Theo quy định tại khoản 3, Điều 42 Luật Đất đai năm 2003: Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương lập và thực hiện các dự án tái định cư trước khi thu hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở. Khu tái định cư được quy hoạch chung cho nhiều dự án trên cùng một địa bàn và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ. Trường hợp không có khu tái định cư thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền và được ưu tiên mua hoặc thuê nhà ở thuộc sở hữu của Nhà nước đối với khu vực đô thị; bồi thường bằng đất ở đối với khu nông thôn, trường hợp giá trị quyền sử dụng đất ở bị thu hồi lớn hơn đất ở được bồi thường thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền đối với phần chênh lệch đó.

1.1.2. Đặc điểm, nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

1.1.2.1. Đặc điểm

Thứ nhất, cơ sở của việc quy định pháp luật về bồi thường hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, đó là việc Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào

mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hay vì mục tiêu phát triển kinh tế. Có thể nói, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Điều này có nghĩa là chỉ phát sinh sau khi có quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để sử dụng vào mục đích chung của xã hội, được thực hiện trong mối quan hệ song phương giữa một bên là Nhà nước (chủ thể có hành vi thu hồi đất) với bên kia là người chịu tổn hại về quyền và lợi ích hợp pháp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra.

Thứ hai, đối tượng được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là người sử dụng đất hợp pháp bao gồm: hộ gia đình, cá nhân, tổ chức trong nước, tổ chức nước ngoài, tổ chức kinh tế, cộng đồng dân cư, cơ sở tôngiáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hoặc có các giấy tờ mang tính hợp lệ về quyền sử dụng đất, hoặc có các giấy tờ mang tính hợp lệ về quyền sử dụng đất hoặc có đủ điều kiện để được cấp GCNQSDĐ thì mới được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Thứ ba, về phạm vi bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, người bị Nhà nước thu hồi đất không những được bồi thường các thiệt hại vật chất về đất và tài sản mà còn được Nhà nước xem xét, giải quyết các vấn đề mang tính xã hội như được hỗ trợ ổn định đời sống, ổn định sản xuất, chuyển đổi việc làm thông qua đào tạo nghề mới...Đối với người sử dụng đất đất đai không chỉ đơn thuần là vấn đề giá trị vật chất mà nó còn là nguồn lực để họ duy trì sự sống. Chính vì vậy, khi thu hồi đất, Nhà nước không chỉ chú trọng tới việc bù đắp những tổn thất về vật chất, mà cần chú trọng bù đắp những tổn thất về mặt tinh thần cho người bị thu hồi đất.

Thứ tư, căn cứ để xác định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là diện tích thực tế bị thu hồi; thiệt hại thực tế về tài sản, cây cối, hoa màu trên đất, giá đất do Nhà nước quy định tại thời điểm thu hồi đất.

1.1.2.2. Nguyên tắc bồi thường

Để thực hiện công tác thu hồi đất, tránh gây mất an ninh trật tự xã hội, đảm bảo kế hoạch và tiến độ giải phóng mặt bằng, đảm bảo được quyền lợi của người dân có đất bị thu hồi, trong quá trình thực hiện, Đảng và Nhà nước ta cần có sự cân nhắc, có cơ chế, chính sách phù hợp. Trên thực tế những năm qua, việc

thu hồi đất một số nơi ở nước ta còn gặp nhiều bất cập, tình trạng khiếu kiện của người dân ngày càng gia tăng. Để khắc phục vấn đề này, chúng ta cần đảm bảo những nguyên tắc nhất định khi thực hiện thu hồi đất, cụ thể như sau:

Người có đất bị thu hồi cần được bù đắp lại khoản lợi ích vật chất: Thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng; nếu không có đất, bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có Quyết định thu hồi.

- Người có đất bị thu hồi cần được đảm bảo có đất để sinh sống, ổn định sản xuất: Đối với có người bị thu hồi đất nông nghiệp mà không còn đất trực tiếp sản xuất thì ngoài việc bồi thường bằng tiền, người bị thu hồi đất còn được Nhà nước hỗ trợ để ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp, bố trí việc làm mới.

- Tạo cơ sở pháp lý cho người bị thu hồi đất được Nhà nước bảo vệ khi quyền lợi của họ có thể bị xâm phạm một cách trái pháp luật của các chủ thể khác trong xã hội.

- Thực hiện việc thu hồi đất phải công tâm, khách quan, nghe ý kiến và nguyện vọng của người dân, tuân thủ chặt chẽ các quy định của pháp luật.

- Phải tuân thủ nguyên tắc sòng phẳng và công bằng: Khi Nhà nước thu hồi đất, chuyển dịch quyền sử dụng đất giữa Nhà nước với dân vì những lợi ích công cộng, sử dụng cơ chế trưng mua có tính bắt buộc thì giá trưng mua tuy do Nhà nước quy định, không phải là giá thỏa thuận, nhưng cũng phải sát giá thị trường để bảo đảm cuộc sống bình thường của những người có đất bị thu hồi. Bảo đảm lợi ích công cộng nhưng phải tôn trọng lợi ích riêng.

Như vậy, theo quy định nêu trên, có thể nhận thấy, các nguyên tắc bồi thường trong thu hồi đất có thể khái quát thành:

- Nguyên tắc về đối tượng được bồi thường.

- Nguyễn tắc về phương thức bồi thường.

- Nguyên tắc về thực hiện bồi thường.

1.1.2.3. Nguyên tắc hỗ trợ

Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất ngoài việc được bồi thường theo quy định còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển. Việc hỗ trợ phải bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật.

Các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm:

- Hỗ trợ đời sống và sản xuất;

- Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở;

- Hỗ trợ tái định cư với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở;

- Hỗ trợ khác.

1.1.2.4. Nguyên tắc tái định cư

Giống như nguyên tắc bồi thường, nguyên tắc hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất cũng phải đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai minh bạch, dân chủ, đúng pháp luật. Đây là một đòi hỏi khách quan trong quá trình thực thi các quy định của pháp luật về bồi thường hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, vừa là cơ chế để kiểm soát hoạt động này. Bởi tất cả nội dung, phạm vi, giới hạn, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đều do pháp luật quy định.

Thứ nhất, việc tái định cư phải được thực hiện thông qua việc lập một dự án và thực hiện một dự án tái định cư. Việc lập và thực hiện dự án tái định cư phải được thực hiện trước khi thu hồi đất. Việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng nhà ở hoặc cở sở hạ tầng của khu tái định cư.

Có thể nói đây là một trong những chính sách rất minh bạch của Nhà nước, thể hiện một khía cạnh của nguyên tắc công khai trong việc thu hồi đất, đồng thời cũng thể hiện rõ các nguyên tắc về hỗ trợ trong thu hồi đất là công khai, kịp thời.

Thứ hai, ưu tiên tái định cư tại chỗ cho người sử dụng đất bị thu hồi, theo nguyên tắc này người có đất bị thu hồi được bố trí tái định cư tại chỗ nếu tại khu vực thu hồi đất có dự án tái định cư hoặc có điều kiện bố trí tái định cư. Tính ưu tiên còn thể hiện ở khía cạnh sự hợp tác với Nhà nước trong thu hồi đất và sự ưu tiên về đối tượng và theo đó, ưu tiên về vị trí thuận lợi cho người có đất bị thu hồi sớm bàn giao mặt bằng, người có đất thu hồi là người có công với cách mạng.

Thứ ba, bảo đảm sự hỗ trợ trong tái định cư. Theo nguyên tắc này trường hợp người có đất thu hồi được bố trí tái định cư mà tiền bồi thường, hỗ trợ không đủ để mua một suất đất tối thiểu thì được Nhà nước hỗ trợ tiền đủ để mua một suất đất tối thiểu.

Thư tư, bảo đảm tuân thủ các cam kết quốc tế trong tổ chức thực hiện tái định cư. Theo nguyên tắc này, đối với dự án sử dụng vốn vay của các tổ chức quốc tế, nước ngoài mà Việt Nam có cam kết về khung chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư thì thực hiện theo khung chính sách đó.

Thứ năm, bảo đảm sự đồng bộ với những chủ trương, chính sách kinh tế xã hội lớn của đất nước. Theo đó đối với dự án đầu tư do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư , Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư mà phải di chuyển cả cộng đồng dân cư, làm ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống kinh tế, xã hội, truyền thống văn hóa cộng đồng, các dự án thu hồi đất liên quan đến nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì Thủ tướng Chính phủ quyết định khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

1.2. Quản lý nhà nước đối với bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

1.2.1. Khái niệm

Quản lý nhà nước là là hoạt động thực thì quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định và phát triển xã hội theo những mục tiêu mà tầng lớp cầm quyền theo đuổi.

Bao gồm toàn bộ hoạt động của cả bộ máy nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp vận hành như một thực thể thống nhất. Chấp hành, điều hành, quản lý hành chính do cơ quan hành pháp thực hiện đảm bảo bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước.

Từ nội hàm của các khái niệm trên đây và từ cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn có thể hiểu một cách khái quát: Quản lý nhà nước về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc thực hiện công tác bồi thường mà người sử dụng đất phải gánh chịu những thiệt hại khi Nhà nước tiến hành thu hồi đất theo quy định của pháp luật, giúp cho người có đất bị thu hồi ổn định đời sống, sản xuất và phát triển kinh tế.

Bồi thường, giải phóng mặt bằng là một hoạt động đa dạng và phức tạp, đặc biệt nó càng trở nên phức tạp và khó khăn khi giá trị đất ngày càng tăng cao cùng với quá trình đô thị hóa, bồi thường và giải phóng mặt bằng có một số đặc điểm sau:

- Tính “nhạy cảm” của quản lý nhà nước về bồi thường, giải phóng mặt bằng:

Có thể nói đất đai là tài sản hữu hạn không có gì bằng của quốc gia, có vai trò quan trọng đối với cuộc sống của mọi người dân; đối với khu vực nông thôn, đất đai ngoài mục đích để ở còn là tư liệu sản xuất quan trọng. Với quan niệm truyền thống của người Việt Nam “có an cư mới lạc nghiệp” thì việc bị mất đất đai, nhà cửa thực sự là một “cú sốc” đối với người bị thu hồi đất. Do vậy, họ phản ứng rất gay gắt, quyết liệt thông qua việc khiếu kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp, kéo dài nếu không được bồi thường, hỗ trợ thỏa đáng. Các khiếu kiện về đất đai nói chung và khiếu kiện về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định chính trị, dễ trở thành các “điểm nóng”, ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế của đất nước.

- Tính phức tạp của quản lý nhà nước về bồi thường, giải phóng mặt bằng:

Về nguyên tắc, giá đất để tính tiền bồi thường là giá đất cụ thể, được xác định theo quy định của pháp luật và bảo đảm phù hợp với giá đất trên thị trường. Song việc thu thập thông tin để tính đúng giá đất trên thị trường là không hề đơn giản. Mặt khác, khi chuyển nhượng quyền sử dụng đất, người chuyển nhượng