Hoàn Thiện Pháp Luật Về Chất Lượng Công Trình Xây Dựng Đô Thị

định quản lí dự án mang tính tổng hợp là phù hợp vì mỗi dự án đầu tư xây dựng đô thị là một đơn vị cơ sở (tế bào), theo đó hoạt động xây dựng đô thị được tiến hành. Ngược lại, quản lí nhà nước là sự quản lí vĩ mô, không mang tính trực tiếp với phạm vi rộng, trải ra nhiều lĩnh vực, liên quan đến nhiều loại chủ thể, ở các phạm vi chuyên môn khác nhau. Do vậy, nội dung quản lí nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng đô thị cần được tách ra ở một số lĩnh vực cụ thể thành những nhóm độc lập tương đối, như quản lí nhà nước về chất lượng công trình xây dựng đô thị; quản lí nhà nước về an toàn, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu trong xây dựng đô thị. Điều này cũng phù hợp, thống nhất với xu hướng phân nhánh, chuyên môn hoá trong quản lí nhà nước, chẳng hạn như quản lí nhà nước về kiến trúc và quản lí nhà nước về quy hoạch được tách thành những nội dung độc lập trong quản lí nhà nước về xây dựng nói chung và xây dựng đô thị nói riêng. Đã đến lúc sự thể hiện các quy định của pháp luật về nội dung quản lí nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng đô thị cũng phải được rõ ràng, minh bạch và dễ tiếp cận hơn theo xu hướng đó. Quy định như hiện nay có thể dẫn đến tình trạng một mặt vừa dễ bị nhầm lẫn giữa quản lí nhà nước với quản lí của chủ đầu tư, mặt khác vừa khó tiếp cận đầy đủ, toàn diện và sâu sắc các nội dung quản lí nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng đô thị. Trong thực tiễn xây dựng, ban hành pháp luật, dựa trên cơ sở quy định tại Điều 66 Luật Xây dựng năm 2014, Chính phủ ban hành Nghị định số 59/2015/NĐ- CP(137) về quản lí dự án đầu tư xây dựng đã triển khai quy định chi tiết các nội dung quản lí chủ yếu từ khía cạnh thực hiện vai trò của các chủ thể trực tiếp quản lí dự án như chủ đầu tư, nhà thầu, tư vấn, ban quản lí dự án. Đồng thời trong đó còn những quy định khác về quản lí chất lượng công trình xây

(137). Đã được sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số điều bởi Nghị định số 42/2017/NĐ-CP và Nghị định số 100/2018/NĐ-CP (theo Văn bản hợp nhất số 02/VBHN-BXD, ngày 20 tháng 7 năm 2018). Đến nay, Nghị định này đã được thay thế bởi Nghị định số 15/2021/NĐ-CP ngày 3 tháng 3 năm 2021.

dựng,(138) quản lí an toàn lao động, bảo vệ môi trường, phòng chống cháy nổ trong thi công xây dựng công trình, quản lí chi phí đầu tư xây dựng, quản lí hợp đồng trong hoạt động xây dựng. Mặt khác, các nghị định sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số điều đối với Nghị định số 59/2015/NĐ-CP nêu trên được ban hành trong điều kiện căn cứ ban hành nghị định đã có những thay đổi về mặt tổ chức và nội dung quản lí nhà nước ở các lĩnh vực có liên quan như Luật Tổ chức Chính phủ mới (năm 2015), Luật Đầu tư (sửa đổi, bổ sung).

Định hướng hoàn thiện pháp luật ở lĩnh vực này liên quan đến 3 phương diện nội dung quản lí nhà nước về dự án đầu tư xây dựng đô thị: (i) Quản lí nhà nước về dự án đầu tư xây dựng đô thị (tên gọi như cũ) với các nội dung chủ yếu là quản lí những hoạt động gắn chặt với mỗi dự án đầu tư xây dựng đô thị như lập, thẩm định, phê duyệt, quyết định chủ trương đầu tư xây dựng, triển khai thực hiện dự án, kết thúc dự án, đưa công trình xây dựng vào sử dụng, khai thác; quản lí việc sử dụng hiệu quả vốn đầu tư, đất đai và các nguồn lực khác liên quan đến dự án, phòng ngừa và chống tham nhũng, thất thoát lãng phí trong quá trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng đô thị; (ii) Quản lí nhà nước về chất lượng công trình xây dựng đô thị. Nội dung này tuy cũng liên quan đến tất cả các khâu, công đoạn trong quá trình hình thành và thực hiện một dự án đầu tư xây dựng đô thị nhất định nhưng do ý nghĩa to lớn và yêu cầu đặc biệt về chất lượng đối với công trình xây dựng đô thị nên phải được tách ra thành một nội dung quản lí độc lập; (iii) Quản lí nhà nước về an toàn, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu trong xây dựng đô thị. Nội dung này tuy liên quan đến tất cả các khâu, các công đoạn của quản lí một dự án đầu tư xây dựng nhưng tương tự như nội dung thứ hai, do tính chất quan trọng, rộng lớn và phức tạp của các vấn đề an toàn (gồm quốc phòng, an ninh, an toàn xã hội, an toàn lao

(138). Việc quản lí chất lượng công trình xây dựng tuân theo quy định tại Nghị định số 59/2015/NĐ-CP và Nghị định số 46/2015/NĐ-CP về quản lí chất lượng công trình xây dựng và các văn bản hướng dẫn thực hiện.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 192 trang tài liệu này.

động), bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu nên được tách ra thành một nội dung độc lập trong quản lí nhà nước về xây dựng đô thị. Trên thực tế hoạt động xây dựng, ban hành pháp luật, bên cạnh các nghị định về quản lí dự án đầu tư xây dựng nêu trên, Chính phủ còn ra các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật liên quan đến hoạt động xây dựng từ phương diện quản lí chất lượng công trình xây dựng; quản lí an toàn, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu trong hoạt động xây dựng nói chung. Điều đó cho thấy đã có sự đan xen, lồng ghép rất phức tạp các nội dung, phạm vi quản lí từ trong các văn bản luật đến các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật. Nghị định số 15/2021/NĐ-CP ngày 3 tháng 3 năm 2021 vừa mới được ban hành đã khắc phục tình trạng ôm đồm nhiều vấn đề điều chỉnh trong một nghị định, tuy vậy vẫn còn một số vấn đề nên được quy định trong văn bản độc lập với nghị định về quản lí dự án đầu tư xây dựng, chẳng hạn như bảo đảm trật tự trong thi công công trình xây dựng, điều kiện năng lực hoạt động xây dựng...

Trong điều kiện đã có Luật Đấu thầu năm 2013, Luật Đầu tư năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2020, Luật Đầu tư công năm 2014 (được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019), Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020, việc hoàn thiện các quy định pháp luật tạo cơ sở pháp lí cho hoạt động quản lí nhà nước về dự án đầu tư xây dựng đô thị cần được tiến hành theo hướng bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, phù hợp giữa Luật Xây dựng với các luật đó. Luật Xây dựng với tính cách là luật chung sẽ quy định khái quát những nguyên tắc chung của quản lí nhà nước về dự án đầu tư xây dựng. Các quy định về quản lí nhà nước đối với quá trình hình thành chủ trương đầu tư, lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư, sử dụng vốn từ các nguồn khác nhau để thực hiện dự án xây dựng đô thị có liên quan đến pháp luật về đấu thầu, về đầu tư và đầu tư công, đầu tư theo phương thức đối tác công tư... là các quy định pháp luật chuyên ngành trong quản lí nhà nước về dự án đầu tư xây dựng đô thị.

Thứ nhất, đối với dự án đầu tư xây dựng có sử dụng vốn nhà nước trong lĩnh vực đầu tư công thì việc quản lí đối với quá trình triển khai bố trí, phân bổ vốn và sử dụng vốn thực hiện dự án có liên quan trực tiếp tới kế hoạch đầu tư trung hạn, hằng năm được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quản lí đối với các hoạt động xây dựng trong các giai đoạn chuẩn bị dự án, thực hiện đầu tư xây dựng, kết thúc đầu tư đưa dự án vào khai thác sử dụng, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng đều phải tuân theo các quy định chi tiết của Luật Xây dựng. Quá trình lựa chọn nhà thầu để thực hiện các hoạt động xây dựng bao gồm từ khâu kế hoạch lựa chọn nhà thầu đến tổ chức lựa chọn nhà thầu, kí kết hợp đồng phải tuân thủ theo các quy định của Luật Đấu thầu và các quy định có liên quan của Luật Xây dựng. Việc quản lí các dự án đầu tư xây dựng của doanh nghiệp nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập vì mục đích đầu tư phát triển có sử dụng các nguồn vốn nhà nước nhưng không trùng với nguồn vốn đầu tư công như vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước, giá trị quyền sử dụng đất thì không theo Luật Đầu tư công nhưng phải tuân thủ các quy định của Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu. Đồng thời, việc quản lí các dự án đầu tư xây dựng đối với các doanh nghiệp tư nhân hoặc liên doanh đầu tư giữa doanh nghiệp nhà nước với doanh nghiệp tư nhân… vì mục đích sản xuất kinh doanh có sử dụng vốn nhà nước, vốn của doanh nghiệp nhà nước ở mức độ nhất định thì quá trình quản lí và thực hiện dự án phải tuân thủ theo Luật Đấu thầu và Luật Xây dựng. Đối với việc quản lí các dự án đầu tư xây dựng thực hiện theo phương thức đối tác công tư, dự án đầu tư có sử dụng đất của nhà đầu tư thì phải theo quy định tại Luật Đấu thầu, theo đó doanh nghiệp dự án có trách nhiệm ban hành riêng các quy định về lựa chọn nhà thầu để thực hiện trên cơ sở đảm bảo mục tiêu công bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế.

Thứ hai, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần xây dựng, ban hành các quy định cụ thể nhằm tăng cường trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát của các cơ quan chuyên môn về xây dựng đô thị và các cơ quan quản lí dự án thuộc các bộ quản lí công trình chuyên ngành trong quá trình thẩm định dự án đầu tư xây dựng, thiết kế, dự toán đầu tư xây dựng từ các nguồn vốn khác nhau.

Thứ ba, cần ban hành quy định phân định rõ hơn thẩm quyền của người quyết định đầu tư và chủ đầu tư trong quản lí dự án đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước, tạo cơ chế pháp lí nhằm kiểm soát chặt chẽ hơn quá trình sử dụng nguồn vốn, tránh sự lãng phí, ngăn ngừa tham nhũng.

Thứ tư, cần hoàn thiện các quy định pháp luật, đơn giản hoá thủ tục hành chính với sự tích hợp thẩm định thiết kế kĩ thuật và cấp phép xây dựng, đơn giản hoá hồ sơ cấp phép xây dựng, rút ngắn thời gian cấp phép xây dựng; mở rộng đối tượng được cấp phép theo giai đoạn và phân cấp việc cấp phép cho chính quyền địa phương, mở rộng diện được miễn giấy phép xây dựng đối với một số loại công trình xây dựng.(139) Tiếp tục sửa đổi, bổ sung quy định về hình thức tổ chức quản lí dự án theo hướng tăng quyền chủ động cho người quyết định đầu tư, giảm đối tượng dự án bắt buộc phải quản lí dự án theo hình thức ban quản lí chuyên ngành, khu vực… Đặc biệt, sửa đổi một số quy định nhằm tháo gỡ các vướng mắc, bất cập thực tế trong quá trình triển khai thực hiện dự án đầu tư xây dựng đô thị. Các quy định về phân chia dự án đầu tư xây dựng thành những dự án thành phần cũng nên cụ thể chặt chẽ, tránh tình trạng tuỳ tiện, chỉ nên chia những dự án nhóm A, dự án quan trọng của quốc gia. Quy định về hình thức tổ chức quản lí dự án đầu tư (trực tiếp đối với mỗi dự án) trong Luật Xây dựng cũng nên được sửa đổi theo hướng giao trách nhiệm quản lí dự án đầu tư xây dựng cho chủ đầu tư. Từ góc độ quản lí nhà nước, Luật cũng

(139). Đã được sửa đổi, bổ sung tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng năm 2014, được Quốc hội thông qua ngày 17 tháng 6 năm 2020.

phải có những quy định mới tăng cường hơn các chế tài, cơ chế thích hợp để xử lí các hành vi vi phạm trong quản lí nhà nước về trật tự, kỉ cương đối với hoạt động xây dựng đô thị.

Thứ năm, đối với các quy định pháp luật liên quan đến quản lí nhà nước nhằm bảo đảm trật tự, kỉ cương trong xây dựng đô thị, không cần thiết phải quy định riêng về vấn đề này(140) hay quy định riêng về bộ máy quản lí nhà nước về trật tự xây dựng đô thị, chẳng hạn như thiết lập mô hình đội quản lí trật tự xây dựng (hiện đang thí điểm ở Hà Nội) mà cần sửa đổi, bổ sung các luật có liên quan như Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Thanh tra, tạo cơ sở pháp lí để củng cố, tăng cường chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của thanh tra chuyên ngành xây dựng hiện có, hình thành tổ chức thanh tra chuyên ngành xây dựng ở cấp chính quyền đô thị ở các quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh hoặc thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, trước mắt đối với 2 đô thị loại đặc biệt là thủ đô Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh.(141)

Thứ sáu, cần sửa đổi các quy định về chế tài xử phạt vi phạm hành chính trong quá trình thực hiện dự án xây dựng đô thị (như xây dựng không phép, sai phép…) theo hướng nghiêm khắc hơn, tăng cường tính răn đe, phòng ngừa vi phạm.(142) Thực tiễn ban hành và thực thi Nghị định số 100/2019/NĐ-CP (về xử phạt vi phạm hành chính trong giao thông đường bộ và đường sắt) đối với người vi phạm quy định về nồng độ cồn điều khiển phương tiện cơ giới khi tham gia giao thông vừa qua cho thấy quy định mức phạt cao, việc thực hiện

(140). Hiện nay, Luật Sửa đổi một số điều của Luật Xây dựng năm 2014, Nghị định số 15/2021/NĐ-CP (thay thế Nghị định số 59/2015/NĐ-CP) vẫn quy định về quản lí trật tự xây dựng với nội dung chủ yếu là quản lí trật tự thi công công trình xây dựng. Tuy nhiên, có lẽ cách nói “quản lí trật tự xây dựng” chưa chính xác về mặt thuật ngữ, chưa thể hiện rõ đối tượng của quản lí. Trật tự xây dựng cần được quan niệm trên tất cả các

công đoạn, các khâu của hoạt động xây dựng nói chung và liên quan đến cả 4 nội dung của quản lí nhà nước về xây dựng, phát triển đô thị.

(141).Xem thêm: Trần Thị Thanh Mai (2020), “Bảo đảm trật tự xây dựng trong quản lí nhà nước về xây dựng

ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Từ điển học và Bách khoa thư, số 5 (67), 9-2020, tr.67.

(142). Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Xử lí vi phạm hành chính được Quốc hội khóa XIV thông qua ngày 13 tháng 11 năm 2020 (sẽ có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2022) đã quy định tăng mức phạt tối đa đối với chủ thể vi phạm hành chính trên các lĩnh vực khác nhau, trong đó có hoạt động xây dựng nói chung.

nghiêm túc, thường xuyên, liên tục đã đem lại tác dụng giảm thiểu vi phạm, ý thức tuân thủ pháp luật giao thông được nâng cao rõ rệt. Đối với quản lí nhà nước về xây dựng nói chung, xây dựng đô thị nói riêng, việc ban hành, tổ chức thi hành pháp luật, xử lí vi phạm một cách nghiêm khắc các vi phạm pháp luật cũng không phải là một ngoại lệ.

4.2.1.3. Hoàn thiện pháp luật về chất lượng công trình xây dựng đô thị

Thứ nhất, cần thực hiện một cách nghiêm túc, minh bạch cơ chế uỷ quyền lập pháp, lập quy trên lĩnh vực này. Cụ thể, cần sớm khắc phục những hạn chế trong việc thực hiện uỷ quyền lập pháp, lập quy khi ban hành các văn bản quy định chi tiết hay các biện pháp thi hành luật hoặc văn bản của cấp trên. Cần hạn chế và đi đến loại bỏ tình trạng thiếu tính thống nhất, đồng bộ, tính minh bạch giữa các văn bản quy định chi tiết với văn bản giao quy định chi tiết, chẳng hạn như cách quy định trong Nghị định số 46/2015/NĐ-CP về quản lí chất lượng và bảo trì công trình xây dựng. Cần thực hiện đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, theo đó, nghị định có trách nhiệm quy định chi tiết những điều, khoản, điểm cụ thể được ghi rõ trong luật chứ không thể đưa ra các quy định hướng dẫn thi hành luật. Mặt khác, cũng cần khắc phục tình trạng Luật Xây dựng năm 2014 giao quy định chi tiết quá nhiều vấn đề quan trọng, vượt ra ngoài nguyên tắc chỉ được giao quy định chi tiết những vấn đề về quy trình, quy chuẩn kĩ thuật và những vấn đề khác theo tinh thần Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Đồng thời cũng phải tiếp tục khắc phục tình trạng như Nghị định số 46/2015/NĐ-CP đã giao cho Bộ Xây dựng hoặc các bộ quản lí công trình xây dựng chuyên ngành quy định chi tiết hoặc hướng dẫn chi tiết, cụ thể không ít vấn đề vượt ra ngoài phạm vi những vấn đề về quy trình, tiêu chuẩn kĩ thuật về chất lượng công trình xây dựng. Về mặt kĩ thuật lập pháp, lập quy, việc thực hiện uỷ quyền trong các văn bản quy

phạm pháp luật cũng cần được thể hiện một cách minh bạch: quy định chi tiết

điều, khoản, điểm nào theo sự uỷ quyền của luật hoặc văn bản cấp trên.

Thứ hai, cần xây dựng, ban hành quy định sửa đổi, bổ sung một số quy định của pháp luật bảo đảm tính thống nhất, đầy đủ, toàn diện về cơ sở pháp lí cho quản lí nhà nước về chất lượng công trình xây dựng đô thị. Pháp luật cần có những quy định bảo đảm quản lí chất lượng xây dựng đô thị một cách năng động, linh hoạt theo hướng tăng cường phương thức quản lí theo chiều ngang, tránh tình trạng phân tán, dàn trải; nêu cao vai trò, trách nhiệm của các cơ quan quản lí nhà nước, các tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư về quản lí, giám sát chất lượng công trình xây dựng trong quá trình công trình được đưa vào sử dụng. Tiếp tục hoàn thiện quy định của pháp luật nhằm xác định rõ ràng hơn nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lí chất lượng công trình xây dựng đô thị giữa cơ quan quản lí nhà nước với các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng, đề cao vai trò, trách nhiệm của các tổ chức, đơn vị chuyên môn, nghiệp vụ trong lĩnh vực này.

Để có cơ sở pháp lí vững chắc cho việc phân định, thực hiện trách nhiệm trong quản lí nhà nước đối với phòng ngừa, giải quyết, khắc phục sự cố công trình xây dựng, pháp luật cần được bổ sung một số quy định về sự cố công trình xây dựng như quy định về khái niệm, phân loại sự cố công trình, các chế tài pháp lí đối với hành vi vi phạm quy định về sự cố công trình xây dựng đô thị.

Thứ ba, các cơ quan có thẩm quyền cần tiếp tục xây dựng, ban hành các quy định sửa đổi, bổ sung hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn, định mức chất lượng công trình xây dựng đô thị cho phù hợp với những tiến bộ về khoa học, công nghệ và bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay. Đặc biệt, các tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức chất lượng đối với các loại công trình xanh, ứng phó với tình trạng biến đổi khí hậu trong xây dựng đô thị cần được kịp thời bổ sung, cập nhật theo định kì, bảo đảm sự hài hoà giữa tiêu chuẩn quốc gia với các quy định quốc tế.