Cơ Sở Lý Luận Và Thực Tiễn Của Quản Lý Nhà Nước Về Du Lịch

Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ DU LỊCH

1.1. Cơ sở lý luận của quản lý nhà nước về du lịch

1.1.1. Một số khái niệm cơ bản

1.1.1.1. Du lịch

Theo Tổ chức Du lịch thế giới của Liên Hiệp Quốc, “Du lịch là một hiện tượng xã hội, văn hóa và kinh tế phát sinh do sự di chuyển tới các quốc gia hay điểm đến ngoài nơi cư trú thường xuyên của con người với các mục đích cá nhân, hoặc do nhu cầu công việc, chuyên môn”. [4,Tr. 5]

Tại hội nghị LHQ về du lịch họp tại Roma - Italia (21/8 – 5/9/1963), các chuyên gia đưa ra định nghĩa về du lịch: “Du lịch là tổng hợp các mối quan hệ, hiện tượng và các hoạt động kinh tế bắt nguồn từ các cuộc hành trình và lưu trú của cá nhân hay tập thể ở bên ngoài nơi ở thường xuyên của họ hay ngoài nước nước họ với mục đích hòa bình. Nơi họ đến lưu trú không phải là nơi làm việc của họ.” [8,Tr.9]

Ở Việt Nam, khái niệm du lịch được nêu trong Luật du lịch (2005) như

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 122 trang tài liệu này.

“Du lịch là hoạt động của con người ngoài nơi cư trú thường xuyên

của mình nhằm thoả mãn nhu cầu tham quan, giải trí, nghỉ dưỡng trong một khoảng thời gian nhất định.” [13, Tr.2]

Như vậy, có khá nhiều khái niệm du lịch nhưng tổng hợp lại ta thấy du lịch hàm chứa các yếu tố cơ bản sau:

- Du lịch là một hiện tượng kinh tế xã hội.

- Du lịch là sự di chuyển và tạm thời lưu trú ngoài nơi ở thường xuyên của các cá nhân hoặc tập thể nhằm thoả mãn các nhu cầu đa dạng của họ.

- Du lịch là tập hợp các hoạt động kinh doanh phong phú và đa dạng nhằm phục vụ cho các cuộc hành trình, lưu trú tạm thời và các nhu cầu khác của cá nhân hoặc tập thể khi họ ở ngoài nơi cư trú thường xuyên của họ.

- Các cuộc hành trình, lưu trú tạm thời của cá nhân hoặc tập thể đó đều đồng thời có một số mục đích nhất định, trong đó có mục đích hoà bình.

1.1.1.2. Quản lý nhà nước

Trong bất cứ một hình thái kinh tế - xã hội nào thì nhà nước là một tổ chức quyền lực chính trị, một bộ máy đặc biệt để cưỡng chế và thực hiện chức năng quản lý xã hội theo một trật tự pháp lý, do đó, quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhà nước. Nội hàm của quản lý nhà nước thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, lịch sử và đặc điểm văn hóa, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử.

Theo Giáo trình lý luận hành chính nhà nước: “Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật để điều chỉnh hành vi hoạt động của con người trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện nhằm thỏa mãn nhu cầu hợp pháp của con người, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.” [7, Tr. 3]

1.1.1.3. Quản lý nhà nước về du lịch

Quản lý nhà nước về du lịch là làm chức năng quản lý vĩ mô về du lịch, không làm chức năng chủ quản, không làm chức năng kinh doanh thay cho các doanh nghiệp du lịch. Việc quản lý đó được thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau hoạt động trên lĩnh vực du lịch. Quản lý nhà nước về du lịch nhằm đưa du lịch phát triển theo định hướng chung của tiến trình phát triển của đất nước.

Như vậy, các thành tố trong hoạt động quản lý nhà nước về du lịch gồm

có:

Chủ thể quản lý: Là các cơ quan đại diện của nhà nước hoặc được nhà nước trao quyền, ủy quyền, đây là các chủ thể duy nhất trong quản lý nhà nước

Khách thể quản lý: Là các hoạt động, quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực du lịch

Công cụ quản lý: Các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện quản lý ngành du lịch bằng hệ thống các qui định của pháp luật và các công cụ quản lý khác như: chính sách, chiến lược, kế hoạch phát triển du lịch….

1.1.2. Vai trò quản lý của nhà nước về du lịch

Du lịch là một yếu tố cấu thành của nền kinh tế xã hội. Bên cạnh các qui luật chung, nó hình thành, vận động, phát triển theo những qui luật phát triển riêng của mình. Chính vì vậy, để đảm bảo cho ngành du lịch phát triển ổn định, phát huy tối đa những lợi ích và hạn chế những mặt tiêu cực thì cần phải có sự quản lý của Nhà nước để tác động đến chúng nhằm thực hiện các mục tiêu đã định trước. Sự cần thiết đó được thể hiện ở các mặt sau:

Du lịch đóng góp rất nhiều cho nền kinh tế của một đất nước, một địa phương như tăng thu ngân sách, tạo ra nguồn ngoại tệ lớn góp phần tăng trưởng kinh tế nhưng đồng thời nó cũng gây nên các tác động tiêu cực đối với môi trường tự nhiên, môi trường xã hội của đất nước hay địa phương ấy. Sự quản lý của Nhà nước sẽ định hướng cho các hoạt động du lịch phát triển theo hướng tích cực, hạn chế và xóa bỏ dần các tiêu cực.

Du lịch là ngành kinh tế tổng hợp, du lịch có quan hệ chặt chẽ với các ngành khác như xây dựng, giao thông, thuế, tài chính…Mối quan hệ giữa chúng là mối quan hệ qua lại chặt chẽ, sự phát triển của du lịch thúc đẩy các ngành khác phát triển và ngược lại sự phát triển của các ngành khác góp phần không nhỏ để phát triển du lịch. Do vậy, phải xác định phát triển du lịch là nhiệm vụ chung của các ngành, các cấp có liên quan, đồng thời có sự thống

nhất cao và phối hợp chặt chẽ để phát huy một cách hiệu quả mối quan hệ giữa du lịch và các ngành khác.

Như vậy, quản lý nhà nước giữ vai trò rất quan trọng trong phát triển du lịch. Nhà nước cần phải quản lý để điều hòa mối quan hệ giữa du lịch với các ngành khác thông qua các qui định buộc mọi cá nhân, tổ chức khi tham gia kinh doanh du lịch phải tuân thủ để đưa hoạt động du lịch theo đúng định hướng của Đảng và Nhà nước nhưng vẫn đảm bảo quyền tự do kinh doanh, các quyền và lợi ích của các bên liên quan.

1.1.3. Chức năng của quản lý nhà nước về du lịch

Xét về mặt chức năng, quản lý nhà nước về du lịch bao gồm 3 chức năng chính:

- Chức năng lập pháp do các cơ quan lập pháp thực hiện

- Chức năng hành pháp (hay chấp hành và điều hành) do hệ thống hành chính nhà nước đảm nhiệm

- Chức năng tư pháp do các cơ quan tư pháp thực hiện

1.1.4. Nội dung của quản lý nhà nước về du lịch

Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển du lịch

Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật, tiêu chuẩn định mức kinh tế - xã hội trong hoạt động du lịch

Tuyên truyển, phổ biến, giáo dục pháp luật và thông tin về du lịch

Tổ chức, quản lý hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực, nghiên cứu, ứng dụng khoa học và công nghệ.

Tổ chức điều tra, đánh giá tài nguyên du lịch để xây dựng quy hoạch phát triển du lịch, xác định khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch, đô thị du lịch

Tổ chức thực hiện hợp tác quốc tế về du lịch, hoạt động xúc tiến du lịch ở trong nước và ngoài nước.

Quy định tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về du lịch, sự phối hợp của các cơ quan nhà nước trong việc quản lý nhà nước về du lịch.

Cấp, thu hồi giấy phép, giấy chứng nhận về hoạt động du lịch.

Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về du lịch. [13, Tr. 14]

1.1.5. Tổ chức bộ máy và phân cấp quản lý nhà nước về du lịch

Để thực hiện chức năng quản lý vĩ mô của Nhà nước về du lịch cần thiết phải có sự phân cấp quản lý giữa cấp trung ương và cấp địa phương. Sự khác nhau ở đây chỉ là phạm vi.

Quản lý nhà nước về du lịch cấp trung ương.

Cơ quan quản lý nhà nước về du lịch cấp trung ương bao gồm: Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Tổng cục Du lịch cùng các vụ chức năng, các bộ, ủy ban nhà nước quản lý các lĩnh vực kinh tế - xã hội và các bộ phận của nó có chức năng quản lý ngành như: Bộ Tài chính, Ngân hàng nhà nước, Bộ Kế hoạch và Đầu tư…, các bộ, ngành hữu quan tạo điều kiện phát triển du lịch như, Bộ giao thông vận tải, Bộ quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao, Bộ thông tin và truyền thông, Bộ tài nguyên và môi trường, ….

Nhà nước trung ương trước hết tập trung quản lý vào các vấn đề có liên quan đến toàn bộ việc phát triển du lịch của cả nước trên mọi lĩnh vực của ngành du lịch như:

Lập qui hoạch tổng thể phát triển du lịch của quốc gia Ban hành các chính sách chung cho toàn ngành du lịch

Phối kết hợp với các bộ, ngành có liên quan đến phát triển du lịch chung của cả nước

Vấn đề đặt ra cho tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về du lịch là một mặt cơ quan trực tiếp quản lý nhà nước về du lịch phải chịu trách nhiệm chủ động, trực tiếp quản lý hoạt động du lịch theo chức năng của mình, mặt khác phải làm nhiệm vụ phối hợp một cách thường xuyên và đồng bộ với các cơ quan liên quan để thực hiện quản lý nhà nước đối với tất cả các hoạt động du lịch trên phạm vi lãnh thổ.

Quản lý nhà nước về du lịch ở địa phương

Ở địa phương trong cơ cấu bộ máy nhà nước cũng có các cơ quan tương tự như ở cấp Trung ương. Song, nó chỉ có chức năng quản lý ở địa bàn và chịu sự chỉ đạo của các cơ quan ngành dọc trong cơ cấu của bô máy nhà nước Trung ương [5, Tr. 297,298]. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, UBND các cấp địa phương có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về du lịch tại địa phương, cụ thể hóa chiến lược, qui hoạch, kế hoạch, cơ chế, chính sách phát triển du lịch phù hợp với thực tế địa phương, có biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội, vệ sinh môi trường tại khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch, đô thị du lịch. [13, Tr. 16]

1.2. Cơ sở thực tiễn của quản lý nhà nước về du lịch

1.2.1. Kinh nghiệm trong nước và quốc tế

1.2.1.1. Kinh nghiệm về bảo tồn môi trường và trùng tu di tích tại phố cổ Hội An

Thành phố Hội An nằm ở khu vực miền Trung – Việt Nam, thuộc tỉnh Quảng Nam, diện tích 60km2, dân số hơn 92.000 người phân bố trên 9 phường, 4 xã, trong đó có 1 xã đảo.

Tại đây có một khu phố cổ minh chứng cho sự giao thoa giữa các nền văn hóa trong nhiều thế kỷ từ thế kỷ XVI đến thế kỷ XIX được bảo tồn nguyên vẹn và hiện nay vẫn có cư dân sinh sống như một “bảo tàng sống” được UNESCO công nhận là di sản văn hoá thế giới năm 1999 và vùng đảo Cù Lao Chàm - Hội An còn gìn giữ một hệ sinh thái trên cạn, dưới nước

phong phú, đa dạng đã được UNESCO công nhận là Khu dự trữ sinh quyển thế giới năm 2009.

Sự thành công của Hội An hôm nay cũng là nhờ vào công tác bảo tồn môi trường di sản, bao gồm bảo tồn môi trường tự nhiên và môi trường nhân văn. Một chính sách phát triển dựa vào các giá trị văn hoá và hệ sinh thái hiện có ở Hội An quan trọng nhất vẫn là vấn đề môi trường, đặc biệt trong giai đoạn hiện nay khi mà sự biến đổi khí hậu đang diễn ra với nhiều nguy cơ và Hội An lại nằm trong khu vực có nhiều cảnh báo về bão, lũ,…; bên cạnh đó, sự thu hút lượng khách du lịch đến với Hội An ngày càng đông, mật độ dân số ở Hội An ngày càng tăng cũng là nguy cơ cho vấn đề môi trường. Nếu vấn đề môi trường không được quan tâm thì nguy cơ đánh mất di sản, đánh mất hệ sinh thái là điều có thể xảy ra. Chính vì thấy được tầm quan trọng của môi trường đối với sự phát triển bền vững của di sản Hội An như vậy mà chính quyền thành phố hướng đến xây dựng thành phố Sinh thái – Văn hoá – Du lịch. Lấy môi trường sinh thái là vấn đề hàng đầu trong chiến lược phát triển của thành phố, bao gồm cả môi trường tự nhiên và môi trường nhân văn.

Trong những năm qua, bằng nhiều biện pháp, chính quyền Hội An đã bảo tồn tốt môi trường di sản Hội An, đặc biệt là môi trường nhân văn và từng bước hoàn thiện để ứng phó với biến đổi khí hậu và tác động của ngành du lịch đang phát triển mạnh ở Hội An.

a. Kiểm soát tác động của các hoạt động văn hóa- xã hội đối với môi trường di sản

Trong những năm qua, các phong trào văn hoá– xã hội đã vận động được đông đảo các tầng lớp nhân dân địa phương tham gia giữ gìn sự nguyên trạng của môi trường di sản cả về phương diện văn hoá vật thể và văn hóa phi vật thể.

Việc hợp tác nghiên cứu, bảo tồn giữa Hội An với các cơ quan chuyên môn, các địa phương, tổ chức trong nước và quốc tế đã mang lại hiệu quả

thiết thực, nhất là trên phương diện kinh nghiệm, phương pháp bảo tồn, tu bổ di tích, giữ gìn cảnh quan – môi trường di sản.

Bên cạnh đó, việc tổ chức tốt các ngày phố cổ không có tiếng động cơ xe máy và các Đêm phố cổ định kỳ đã làm cho môi trường khu di sản tránh được đáng kể sự ô nhiễm do khói bụi và tiếng ồn, không gian phố cổ được trong lành và yên tĩnh, đây là một chương trình mang lại rất nhiều hiệu quả, được du khách thích thú, nhân dân đồng tình ủng hộ và bảo vệ được môi trường khu di sản.

Để kiểm soát các hoạt động văn hóa – xã hội, các đội kiểm tra như đội kiểm tra quy tắc, các đội kiểm tra liên ngành, đội “Văn minh du lịch” cũng được thành lập và hoạt động gần như 24/24 giờ trong ngày. Nội dung hoạt động chủ yếu của lực lượng này là quản lý và giữ gìn trật tự, môi trường đô thị để đảm bảo văn minh, sạch đẹp, giúp đỡ du khách, phát hiện, ngăn chặn nạn ăn xin, cò mồi bu bám khách du lịch.

Các dự án bảo vệ môi trường cảnh quan khu di sản được ưu tiên đầu tư và tập trung thực hiện như: dự án cải tạo hạ tầng khu phố cổ, dự án xử lý nước thải, dự án xẻ kênh Ngọc Thành-An Hội, dự án nạo vét kênh Chùa Cầu, dự án phòng chống mối,…

Nhờ công tác tuyên truyền, vận động nhân dân được triển khai thực hiện thường xuyên nên đa số cư dân trong khu di sản có ý thức cao về việc bảo vệ môi trường khu di sản, vì đấy cũng chính là bảo vệ môi trường sống và làm việc của chính họ.

b. Giảm tác động của áp lực dân số lên môi trường di sản

Do sự phát triển các hoạt động kinh doanh dịch vụ du lịch nên có sự chuyển biến, giao thoa, kết hợp giữa lợi ích người dân phố cổ và thành phần dân ngụ cư đến làm ăn, lập nghiệp. Với sự tập trung mật độ dân số cao trong khu phố cổ, làm cho khu phố cổ Hội An đang đứng trước các nguy cơ de dọa