Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của kiểm toán nhà nước Việt Nam

Lời cam đoan

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng Tôi. Các số liệu và tài liệu sử dụng trong luận án là trung thực và có nguồn dẫn cụ thể, các kết luận khoa học trong luận án là kết quả của quá trình nghiên cứu khoa học một cách nghiêm túc của Tôi.

Tác giả luận án

Ngô Văn Nhuận

Môc lôc

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 201 trang tài liệu này.

Phụ bìa

Lời cam đoan 2

Danh mục các từ viết tắt4

Danh mục sơ đồ 5

Mở đầu 6

Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản và kinh nghiệm quốc tế về mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của các cơ quan KTNN15

1.1. Những vấn đề chung về Nhà nước và KTNN15

1.2 Mô hình tổ chức cơ quan KTNN34

1.3 Cơ chế hoạt động của KTNN 47

1.4. Nghiên cứu mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của một số nước trên thế giới – Bài học kinh nghiệm65

Kết luận chương 175

Chương 2: Đánh giá thực trạng mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam78

2.1. Quá trình hình thành và phát triển của KTNN Việt Nam78

2.2 Mô hình tổ chức KTNN Việt nam92

2.3 Cơ chế hoạt động của KTNN Việt Nam 102

2.4. Đánh giá thực trạng mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của KTNN117

Kết luận chương 2133

Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện mô hình tổ chức và

cơ chế hoạt động của KTNN Việt Nam136

3.1 Phương hướng và mục tiêu hoàn thiện mô hình tổ chức và cơ chế hoạt

động KTNN Việt Nam 136

3.2 Giải pháp cụ thể hoàn thiện mô hình tổ chức KTNN144

3.3 Giải pháp cụ thể hoàn thiện cơ chế hoạt động KTNN 154

3.4 Các giải pháp khác 185

Kết luận chung188

Một số công trình khoa học của tác giả có liên quan đến luận án190

Tài liệu tham khảo191

Danh mục các từ viết tắt

ASOSAI Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao Châu ¸

BAI Cơ quan kiểm toán tối cao Hàn Quốc

BCKT Báo cáo kiểm toán

BCTC Báo cáo tài chính

CNXH Chủ nghĩa Xã hội

CNTT Công nghệ thông tin

DNNN Doanh nghiệp Nhà nước

ĐT-DA Đầu tư – Dự án

GAO Cơ quan KTTC của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ

KSNB Kiểm soát nội bộ

KTHĐ Kiểm toán hoạt động

KTNN Kiểm toán Nhà nước

KTTC Kiểm toán tối cao

KTNNLB KTNN Liên bang Đức

KTT Kiểm toán trưởng

KTV Kiểm toán viên

INTOSAI Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao NSNN Ngân sách Nhà nước

XDCB Xây dựng cơ bản

danh mục sơ đồ

Sơ đồ 1.1: Các chức năng quản lý xã hội của Nhà nước theo giai đoạn tác

động quản lý 16

Sơ đồ 1.2: Vị trí của kiểm toán Nhà nước17

Sơ đồ 1.3: Các công cụ sử dụng trong giám sát 18

Sơ đồ 1.4: Các nhân tố tác động đến KTNN 21

Sơ đồ 1.5: Mô tả vị trí của KTNN thuộc cơ quan lập pháp38

Sơ đồ 1.6: Mô tả vị trí của KTNN thuộc cơ quan hành pháp40

Sơ đồ 1.7: Mô tả vị trí của KTNN độc lập với cơ quan hành pháp và lập pháp42

Sơ đồ 2.1: mô tả vị trí pháp lý của KTNN theo nghị định 93/2003/NĐ-CP ngày 13/8/2003 của Chính phủ93

Sơ đồ 2.2: Mô hình tổ chức nội bộ KTNN96

Sơ đồ 2.3 : Tổ chức bộ máy KTNN sau khi có Luật KTNN 100

Sơ đồ 2.4 : Mô hình 2 cấp trong tổ chức quản lý hoạt động kiểm toán112

Sơ đồ 3.1: Mô hình tổ chức chung của KTNN147

Sơ đồ 3.2: Mô hình tổ chức các kiểm toán chuyên ngành148

Sơ đồ 3.3: Mô hình tổ chức KTNN khu vực152

Sơ đồ 3.4: Mô hình 3 cấp trong tổ chức quản lý hoạt động kiểm toán182

Mở đầu

Tính cấp thiết của đề tài luận án

Kiểm toán Nhà nước Việt Nam được thành lập theo Nghị định 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, là cơ quan chuyên môn giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của các tài liệu và số liệu của các cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế nhà nước và các đoàn thể quần chúng, các tổ chức x? hội sử dụng kinh phí do NSNN cấp. Đây là cơ quan mới thành lập, chưa có tiền lệ ở Việt Nam cả về mặt tổ chức cũng như cơ chế hoạt động. Đến nay qua hơn 10 năm hoạt động Kiểm toán Nhà nước đ? khẳng định được vai trò và vị trí như là một công cụ không thể thiếu

được trong hệ thống kiểm tra kiểm soát của nhà nước. Về mặt tổ chức, đ? xây dựng và đưa vào vận hành một hệ thống bộ máy tập trung thống nhất bao gồm các bộ phận tham mưu giúp việc và 7 KTNN chuyên ngành ở Trung ương và 5 KTNN khu vực. Thực hiện phương châm vừa xây dựng tổ chức vừa triển khai hoạt động, từ khi đi vào hoạt động đến nay KTNN đ? tiến hành hàng nghìn cuộc kiểm toán, kết quả KTNN đ? kiến nghị tăng thu, tiết kiệm chi và đưa vào quản lý qua NSNN hơn 20.000 tỷ đồng. Điều có ý nghĩa quan trọng hơn là qua kiểm toán

đ? giúp cho các đơn vị được kiểm toán thấy được những sơ hở, yếu kém trong công tác quản lý tài chính, trong việc thực hiện chế độ kế toán của nhà nước, qua

đó để có biện pháp khắc phục những yếu kém, sơ hở trong công tác quản lý, ngăn ngừa gian lận, tham ô, tham nhũng, l?ng phí các nguồn lực tài chính quốc gia;

đồng thời KTNN bước đầu cũng đ? cung cấp cho Chính phủ, Quốc hội những thông tin, dữ liệu tin cậy làm cơ sở cho việc phân bổ NSNN, quyết toán NSNN, hoạch định chính sách và đề ra các biện pháp nhằm tăng cường quản lý vĩ mô nền kinh tế.

Từ khi thành lập đến nay vị trí của KTNN đ? từng bước được nâng cao; chức năng của KTNN từng bước được mở rộng; trách nhiệm của KTNN trước

Đảng, Nhà nước và Nhân dân ngày càng lớn hơn; những quy định về vị trí, chức

năng của KTNN trong những năm vừa qua là phù hợp với tiến trình ra đời và phát triển của KTNN và ngày càng phù hợp hơn với thông lệ quốc tế về cơ quan KTNN của mỗi quốc gia. Trên thế giới, tổ chức quốc tế các cơ quan KTTC (INTOSAI) được thành lập từ năm 1953 đến nay bao gồm 178 nước thành viên; ở Châu á, tổ chức các cơ quan kiểm toán Châu á (ASOSAI) cũng đ? được thành lập vào năm 1978 cho đến nay đ? có gần 35 nước thành viên, KTNN Việt Nam là thành viên chính thức của INTOSAI từ tháng 4/1996 và là thành viên của ASOSAI từ tháng 1/1997. ë mỗi nước mô hình tổ chức và hoạt động của các cơ quan KTNN có những điểm khác nhau tuỳ thuộc vào đặc điểm của mỗi nước; tuy nhiên trên thế giới là vị trí pháp lý cơ quan KTNN thường độc lập với cơ quan hành pháp – cơ quan quản lý và sử dụng các nguồn lực kinh tế Nhà nước, đây là một trong những điều kiện quan trọng nhất giúp cho các cơ quan KTNN hoạt

động hiệu quả, phù hợp với tuyên bố Lima của tổ chức INTOSAI về các chỉ dẫn kiểm toán.

Bên cạnh một số thành tựu đ? đạt được trong tổ chức và hoạt động của KTNN vẫn còn không ít những hạn chế, bất cập làm ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả và hiệu lực hoạt động kiểm toán; những bất cập về phân công, phân cấp trong quản lý và tổ chức hoạt động kiểm toán, trong tổ chức đoàn kiểm toán, trong việc xây dựng và thực hiện kế hoạch hàng năm, … chưa phát huy được vai trò quan trọng của KTNN trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước. Sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ phận và những bất cập khác đ? làm cho kết quả hoạt động đạt được chưa cao so với yêu cầu đặt ra. Tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội khoá XI đ? thông qua Luật KTNN ngày 14/6/2005, Chủ tịch nước ký lệnh công bố ngày 24/6/2005 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2006 quy

định về vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của KTNN. Đây là văn bản pháp lý cao nhất quy định về KTNN, đánh dấu bước phát triển mới về chất của hệ thống các công cụ kiểm tra, kiểm soát ở Việt Nam trong thời kỳ mới. Để xây dựng KTNN thực sự trở thành một công cụ mạnh của nhà nước trong giai đoạn mới, đòi hỏi phải có sự nghiên cứu và vận

dụng lý luận về mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của các cơ quan KTNN, kinh nghiệm thực tiễn của các cơ quan KTNN trên thế giới vào điều kiện cụ thể phù hợp với pháp luật về KTNN ở Việt Nam.

Tổng quan về vấn đề nghiên cứu

Là một mô hình tổ chức và hoạt động mới ở Việt nam nên vấn đề nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn ở các nước để vận dụng những kinh nhiệm quý báu vào Việt Nam là một vấn đề hết sức quan trọng đối với sự phát triển của KTNN việt Nam. Hoạt động nghiên cứu khoa học của KTNN Việt Nam chính thức được triển khai từ năm 1995 và được công nhận là một đầu mối kế hoạch khoa học công nghệ từ năm 1996 theo quyết định của Bộ trưởng Bộ khoa học công nghệ và môi trường. Kể từ đó đến nay đ? có rất nhiều đề tài nghiên cứu khoa học từ cấp nhà nước, cấp Bộ, cấp cơ sở để triển khai nghiên cứu về bản chất, chức năng, nhiệm vụ và địa vị pháp lý của KTNN; nghiên cứu về các chuẩn mực, quy trình kiểm toán, các phương pháp kiểm toán, mẫu biểu hồ sơ... đáp ứng kịp thời hoạt

động của KTNN trong từng thời kỳ. Được sự trợ giúp từ Ngân hàng phát triển Châu á (ADB) giúp đỡ KTNN triển khai nghiên cứu về việc xây dựng luật pháp và trợ giúp trong việc tăng cường năng lực, đào tạo cán bộ với hai giai đoạn đ? góp phần to lớn cho việc triển khai nghiên cứu khoa học trên nhiều lĩnh vực. Tiếp

đó là sự trợ giúp rất lớn của Kiểm toán nhà nước Liên Bang Đức với dự án GTZ từ nhiều năm nay đ? cho ra đời nhiều tài liệu quan trọng như "Cơ sở pháp lý của Kiểm toán Nhà nước Liên Bang Đức" năm 2001; “Những cơ sở của công tác kiểm tra tài chính Nhà nước” - Hà Nội , năm1996; “ Chức năng, nhiệm vụ và địa vị của cơ quan kiểm toán trong cơ cấu Nhà nước”- Hà Nội , tháng 03.2003; “ So sánh quốc tế địa vị pháp lý và các chức năng của cơ quan kiểm toán tối cao” - Hà Nội , năm 2003; Hội thảo quốc tế của dự án GTZ / KTNN Việt Nam "So sánh

địa vị pháp lý, nhiệm vụ và chức năng của cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới" (đặc biệt lưu ý đến KTLB Đức) Hà Nội 6-2004 cùng các bản dịch tài liệu nước ngoài khác. Luật KTNN ra đời là bước đột phá tạo ra thế và lực cho KTNN trong tình hình mới phù hợp với thông lệ quốc tế, tạo điều kiện quan trọng về sự

độc lập trên nhiều mặt hoạt động góp phần đưa KTNN Việt Nam thực sự trở thành một công cụ mạnh trong bộ máy kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước, tạo ra thế và lực mới trên mặt trận chống tham nhũng hiện nay. Tuy nhiên, chưa có một luận án Tiến sĩ hoặc đề tài khoa học nào nghiên cứu sâu và toàn diện về mô hình tổ chức và hoạt động của KTNN Việt Nam. Có thể kể một số đề tài, công trình khoa học của KTNN đ? đề cập đến vấn đề của luận án này đang nghiên cứu:

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ. “ Thực trạng và giải pháp hoàn thiện phân công, phân cấp trong tổ chức quản lý và thực hiện hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước” – Hà Nội, năm 2002 do Tiến sĩ Đinh Trọng Hanh – quyền Giám đốc Trung tâm khoa học và bồi dưỡng cán bộ của KTNN làm chủ nhiệm.

Đây là đề tài khoa học cấp bộ đề cập đến nhiều vấn đề lý luận về phân công, phân cấp trong tổ chức quản lý và thực hiện hoạt động kiểm toán. Đề tài đưa ra

được nhiều khái niệm và giải quyết được các mối quan hệ trong việc phân công, phân cấp trong tổ chức quản lý mang tính hành chính và tổ chức thực hiện kiểm toán. Đề tài cũng đánh giá một cách tương đối toàn diện về thực trạng phân công, phân cấp trong trong tổ chức quản lý và thực hiện hoạt động kiểm toán của KTNN, trên cơ sở đó đề tài đưa ra phương hướng và giải pháp hoàn thiện, những nguyên tắc chỉ đạo phân công phân cấp. Đây là một tài liệu tham khảo rất quan trọng trong quá trình nghiên cứu của luận án này.

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “ Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng chiến lược phát triển Kiểm toán Nhà nước giai đoạn 2001 – 2010” – Hà Nội, tháng 9 năm 2004 do ông Đỗ Bình Dương, Tổng KTNN làm chủ nhiệm và GS.TS Vương Đình Huệ, Phó tổng KTNN, phó GS.TS Nguyễn Đình Hựu, Giám đốc Trung tâm khoa học và bồi dưỡng cán bộ làm phó chủ nhiệm cùng các thành viên là người giữ trọng trách quan trọng trong thành phần l?nh đạo của KTNN tham gia. Đề tài nghiên cứu sâu về cải cách hành chính nhà nước và đưa ra quan điểm, cách nhìn về vị trí của KTNN trong tiến trình cải cách hành chính của Nhà nước.

Đồng thời đưa ra các quan điểm, phương hướng phát triển KTNN đến năm 2010. Tuy nhiên do đề tài được hoàn thành trước khi luật KTNN được ban hành, công