Các Chính Sách Kinh Tế Của Chính Phủ Đối Với Sự Phát Triển Du Lịch

- Tối đa hóa những đóng góp (thông thường là các dòng chảy ngoại tệ) vào cán cân thanh toán;

- Tập trung hóa để phát triển khu vực hoặc cán cân kinh tế khu vực;

- Góp phần làm thay đổi cơ cấu kinh tế của một quốc gia hoặc địa phương;

- Tạo việc làm;

- Phân phối lại và cải thiện thu nhập;

- Đóng góp vào phúc lợi xã hội (về kinh tế);

- Tối đa hóa các cơ hội cho nguồn thu ngân sách.

Các mục tiêu trên được chuyển hoá thành các vai trò của chính phủ đối với ngành du lịch như trong hình 1.910.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 188 trang tài liệu này.

Hình 1.9. Vai trò của chính phủ đối với ngành du lịch

10 Theo: Bull, A. (1998), The Economics of Travel and Tourism, 2nd edition, Longman, Melbourne.

Chính phủ một quốc gia có thể rút tiền ra khỏi nền kinh tế bằng thuế và vay nợ (mặc dù hình thức vay sẽ không được xem xét ở đây vì không có sự liên quan rõ ràng và trực tiếp đối với ngành du lịch). Chính phủ có thể bơm thêm tiền vào nền kinh tế thông qua chi tiêu của mình trong tiêu dùng và đầu tư. Chính phủ có thể kết hợp rút tiền ra và bơm tiền vào để nhằm mục đích phân phối lại - ví dụ thông qua việc đánh thuế doanh nghiệp để triển khai các chương trình đào tạo và đào tạo lại về ngành nghề trong ngành. Chính phủ có thể ban hành các quy định về thực hiện việc kiểm soát đầu ra, giá cả... của các nhà cung ứng du lịch. Cuối cùng, chính phủ có thể có vai trò như một người sản xuất và người tiêu dùng trong nhiều lĩnh vực của hoạt động du lịch.

b. Chính phủ với vai trò là nhà cung ứng và là người tiêu dùng du lịch

Ngoài các tác động "ngoại vi" đối với một ngành trong nền kinh tế, thì chính quyền các địa phương và chính phủ còn có ý nghĩa quan trọng đối với ngành du lịch thông qua vai trò vừa là nhà cung ứng đồng thời là người tiêu dùng.

* Chính phủ là nhà cung ứng du lịch

Thông thường, lĩnh vực vận chuyển hành khách và các điểm hấp dẫn du lịch là những khu vực chính thuộc sở hữu nhà nước (sở hữu công cộng). Ở các quốc gia có nền kinh tế tập trung hoặc nền kinh tế chưa phát triển thì quyền sở hữu của nhà nước có thể mở rộng tới hầu hết mọi lĩnh vực trong ngành du lịch. Trong lĩnh vực vận chuyển hàng không, có gần 52% số hãng hàng không trên thế giới do nhà nước làm chủ hoặc chính phủ nắm giữ phần lớn cổ phần; hầu hết hệ thống đường sắt, xe buýt và tàu phà ở nhiều quốc gia do nhà nước sở hữu hoặc kiểm soát các việc cung cấp dịch vụ công cộng. Thậm chí ở một số quốc gia có các hãng vận chuyển thuộc sở hữu tư nhân nhưng các ga hàng không, ga tàu hoả, cảng biển và bến xe buýt do nhà nước quản lý và vận hành. Thông qua các công ty nhà nước hoặc quản lý trực tiếp, mà chính quyền các địa phương và chính phủ sở hữu rất nhiều điểm hấp dẫn du lịch, đặc biệt ở

những nơi có tài nguyên thuộc về "di sản quốc gia" hoặc liên quan đến hoạt động giải trí công cộng. Ở Việt Nam, lĩnh vực vận chuyển hàng không trước đây, vận chuyển bằng đường sắt hiện nay thuộc quyền kiểm soát của nhà nước, còn các lĩnh vực vận chuyển khác nhà nước cho phép nhiều thành phần kinh tế cùng tham gia và khai thác nhằm phục vụ sự đi lại của khách du lịch và dân cư. Hầu hết các điểm hấp dẫn du lịch gắn liền với các tài nguyên tự nhiên hoặc nhân văn đều thuộc quyền quản lý và kiểm soát của nhà nước ở trung ương hoặc các địa phương. Chỉ có một số ít các điểm hấp dẫn nhỏ được giao cho tư nhân khai thác và quản lý để phục vụ du khách.

Vai trò và hoạt động của các nhà cung ứng thuộc sở hữu nhà nước phản ánh các nhiệm vụ chính trị cũng như kinh tế đối với quốc gia. Nhiều doanh nghiệp nhà nước phải có trách nhiệm mua các thiết bị, hàng hoá sản xuất tại địa phương phục vụ quá trình hoạt động kinh doanh của mình, mặc dù các thiết bị, hàng hoá nhập khẩu có thể phù hợp hơn. Hãng hàng không quốc gia thường phục vụ các tuyến bay quốc tế vì lý do ngoại giao hơn là lý do kinh tế và hàng không nội địa hoặc mạng lưới đường sắt có thể được phát triển nhằm cung cấp dịch vụ và thoả mãn nhu cầu xã hội ở các khu vực biệt lập, các vùng sâu, vùng xa. Nhà nước cũng thường hướng cơ quan quản lý các điểm hấp dẫn phát huy vai trò giáo dục và bảo tồn là chủ yếu (ví dụ các phòng trưng bày nghệ thuật hoặc các bộ sưu tập trong viện bảo tàng) còn đối với việc thoả mãn nhu cầu du lịch chỉ là phụ hoặc mang tính chất bổ sung thêm.

Do đó, khi phân tích vai trò của chính phủ như nhà cung ứng du lịch nên phân biệt giữa hoạt động nhằm thực hiện mục tiêu giáo dục, xã hội là chủ yếu hay mục tiêu kinh doanh và lợi nhuận như các doanh nghiệp cung ứng du lịch mang tính chất thương mại trên thị trường.

* Chính phủ là người tiêu dùng du lịch

Chính phủ còn đóng vai trò là người tiêu dùng các sản phẩm, dịch vụ du lịch trên thị trường. Theo điều tra của Tổ chức Du lịch Thế giới (UNWTO), thị phần của khách đi công tác của chính phủ trong phạm vi

trung bình từ 3% của tổng số khách du lịch ở châu Âu đến 12% ở châu Phi hàng năm, còn trong phạm vi một quốc gia thị phần khách nội địa có mục đích đi công tác của chính phủ chắc chắn sẽ còn cao hơn nhiều. Cầu du lịch của chính phủ có một số đặc điểm đáng chú ý như sau:

- Mức phụ cấp một ngày công tác cho mỗi cấp nhân viên sẽ quyết định các mức độ chi tiêu về ăn và nghỉ (giả sử các điều kiện khác không đổi).

- Phần lớn dòng khách bắt nguồn và chảy đến các trung tâm hành chính và tại đây các cơ sở du lịch đều có xu hướng phục vụ nhu cầu du lịch của các cán bộ, công chức và viên chức.

- Sự lựa chọn nhà cung ứng của khách đi công tác là cán bộ, công chức có thể bị hạn chế vì các cơ quan có thể đã ký kết trước hợp đồng với một số nhà cung ứng dịch vụ nhất định, ví dụ một cơ quan có thể hợp đồng tất cả các chuyến đi công tác bằng máy bay với một hãng hàng không quốc gia.

- Trong một số trường hợp, các cơ sở cung ứng dịch vụ du lịch của nhà nước có thể phải cung cấp dịch vụ miễn phí hoặc với mức giá ưu đãi không phản ánh đầy đủ các chi phí thực tế cho một số đối tượng khách đặc biệt (như các viên chức cao cấp, các đối tượng được hưởng ưu đãi...).

Trong thực tế, rất khó xác định hoặc khó ước lượng tác động thực của mức tiêu dùng của chính phủ trên thị trường du lịch bởi vì thủ tục kế toán và nguyên tắc kiểm soát các khoản chi tiêu này rất đa dạng và phức tạp. Mức tiêu dùng thực tế có thể lớn hơn nhiều so với báo cáo của các cơ quan nhà nước và chính phủ ở nhiều quốc gia.

c. Một số vai trò khác

Ngoài các vai trò về kinh tế đối với du lịch nói trên, chính phủ có một số vai trò khác đối với du lịch như:

- Chính phủ định hướng sự phát triển du lịch trên cơ sở xây dựng và ban hành các chiến lược, quy hoạch phát triển du lịch, các chính sách kinh tế, các chương trình phát triển hoặc xúc tiến...

- Chính phủ tạo môi trường pháp lý, chính trị, công nghệ, kinh tế thuận lợi cho phát triển du lịch, đồng thời giải quyết các mâu thuẫn, xung đột nảy sinh trên thị trường du lịch.

- Chính phủ phối hợp các ngành có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến du lịch nhằm tạo thuận lợi và phát triển hài hòa các yếu tố tác động, các thành phần tham gia chính vào hoạt động du lịch - du khách và các nhà cung cấp dịch vụ.

1.2.3.2. Các chính sách kinh tế của chính phủ đối với sự phát triển du lịch

a. Thuế liên quan đến du lịch

Du lịch là một nguồn thu thuế của nhà nước, mà nguồn thu này có thể sử dụng để hỗ trợ lại cho ngành hoặc để nhập vào ngân sách chung của nhà nước. Các nhà hoạch định chính sách thường cho rằng du lịch thuộc loại nhu cầu không cơ bản, nên hình thức thuế gián thu đối với các dịch vụ du lịch có thể luỹ tiến theo thu nhập của người tiêu dùng. Giống như các loại thuế gián tiếp khác, các loại thuế đối với sản phẩm du lịch có thể là thuế theo giá hàng (phần trăm của giá bán) hoặc thuế theo số lượng. Chúng có thể được chia thành ba loại:

- Thuế sản phẩm du lịch có tính chất thương mại;

- Thuế đối với người tiêu dùng khi là khách du lịch;

- Thuế sử dụng tiện nghi du lịch.

Thuế sản phẩm du lịch có tính chất thương mại là các loại thuế tiêu thụ (thuế doanh thu hoặc thuế giá trị gia tăng). Chúng được thu từ người sản xuất, sau đó người sản xuất phải chuyển sự tác động của thuế tới người tiêu dùng du lịch.

Đối tượng phổ biến của loại thuế này là các dịch vụ lưu trú, ăn uống và cho thuê xe. Thuế dịch vụ lưu trú (thuế kinh doanh phòng nghỉ) được áp dụng ở hầu hết các quốc gia là điểm đến du lịch. Giống như thuế doanh thu kinh doanh hàng ăn trong nhà hàng và cho thuê xe, hoặc thuế

giá trị gia tăng (VAT), chúng hoàn toàn được tính theo mức giá bán các dịch vụ. Loại thuế này (ví dụ thuế lưu trú) ảnh hưởng đến mức độ cân bằng của thị trường du lịch thông qua chi phí biến đổi trong thời kỳ ngắn hạn như một mùa vụ. Trong thời kỳ dài hơn, hiệu quả của thuế tiêu thụ phải được các nhà cung ứng cân nhắc kỹ trong cả hoạt động kinh doanh ngắn hạn lẫn hoạch định dài hạn. Vấn đề này áp dụng cho loại thuế theo giá bán như trình bày ở trên và cho các loại thuế theo số lượng như đánh thuế cố định theo giấy phép kinh doanh và lệ phí đối với hoạt động kinh doanh các dịch vụ bổ sung (như trò chơi điện tử, sòng bạc).

Vì thuế tiêu thụ phụ thuộc vào các mức độ co giãn cầu, nên chính phủ có thể áp đặt một mức thuế trực tiếp lên du khách mà không căn cứ vào loại hàng hoá và dịch vụ được mua. Những loại thuế này thường áp dụng cho khách du lịch quốc tế và được thu ở các cửa khẩu của quốc gia. Chúng có thể tồn tại dưới một số hình thức sau:

Thứ nhất, một số quốc gia đánh thuế đối với dân cư của họ khi đi du lịch nước ngoài. Loại thuế này được quy định chủ yếu nhằm ngăn cản du lịch ra nước ngoài và dẫn đến kết quả là ngăn cản dòng chảy ngoại tệ ra khỏi quốc gia. Trường hợp ngược lại là giảm thuế đi du lịch để khuyến khích du lịch ra nước ngoài đôi khi cũng được các quốc gia sử dụng khi thặng dư cán cân thanh toán lớn.

Thứ hai, một số ít quốc gia đánh thuế nhập cảnh đối với khách du lịch. Đó là cách làm công khai, tuy nhiên để giảm sự nặng nề của loại thuế này, các quốc gia thường áp dụng thuế ẩn qua mức lệ phí cao khi xin thị thực hoặc giấy tờ nhập cảnh (mức lệ phí này thường cao hơn nhiều lần các chi phí quản lý thực tế việc cung ứng dịch vụ). Loại thuế này cũng làm tăng đáng kể nguồn thu từ thuế của chính phủ.

Thứ ba, hình thức thuế khởi hành áp dụng cho dân cư khi bắt đầu một chuyến đi du lịch nước ngoài và cho cả những du khách khi rời khỏi quốc gia nơi đến du lịch để trở về nhà. Hình thức thuế này làm tăng nguồn thu của chính phủ một cách phổ biến nhất. Ví dụ, hành khách phải mua lệ phí (hoặc thuế) sân bay là một hình thức danh nghĩa của loại thuế

nói trên mặc dù các quốc gia vẫn yêu cầu hãng hàng không phải tính các chi phí sân bay thực tế trong giá vé.

Ngoài những loại thuế liên quan đến sự đi lại của du khách nêu trên, còn có một loại thuế du lịch khác là thuế hải quan - thuế đánh vào những hàng hóa mà du khách mang vượt quá số lượng theo quy định của mỗi quốc gia. Loại thuế này thường nhỏ, không ngăn cản tiêu dùng du lịch hoặc không gây ra sự dịch chuyển của cầu từ điểm đến du lịch này sang điểm đến khác.

Một xu hướng đang được chấp nhận hiện nay là người sử dụng phải trả các khoản thanh toán nhưng không phân biệt rõ ràng giữa các khoản trả này là giá mua dịch vụ du lịch hay là trả thuế vì sử dụng dịch vụ đó. Về nguyên tắc, một phần giá nhằm bù đắp các chi phí cần thiết để cung ứng dịch vụ, trong khi đó phần thanh toán còn lại của người mua có thể được coi như là thuế. Tuy nhiên, sự phân biệt này tuỳ thuộc vào các nguyên tắc kế toán áp dụng, đặc biệt trong việc phân bổ các chi phí quản lý. Ví dụ, một vé vào cửa công viên giải trí cho một người là 20 nghìn đồng, trong đó có 8 nghìn đồng được xác định liên quan trực tiếp đến các chi phí quản lý công viên và 12 nghìn đồng còn lại là thuế. Nếu công viên còn chịu sự quản lý từ một trung tâm có bộ máy cồng kềnh thì có thể phải dành 5 hoặc 6 nghìn đồng cho chi phí quản lý ở trung tâm và như vậy làm giảm một nửa "thuế" danh nghĩa. Nói chung, các cơ quan quản lý du lịch hiện nay đang hướng đến việc xác định và tập hợp tất cả các chi phí quản lý thành khoản thanh toán của người sử dụng và tính một khoản thuế tăng thêm theo quy định khi muốn hạn chế hay ngăn cản du khách sử dụng một loại tiện nghi hoặc một địa điểm nào đó.

Ở nước ta, ngành du lịch mới đang bắt đầu phát triển nên các loại thuế liên quan đến hoạt động này chưa nhiều, chủ yếu là thuế giá trị gia tăng, thuế hải quan (thuế xuất/nhập khẩu hàng hoá du khách mang vượt quá quy định) và một số loại lệ phí như lệ phí sân bay, lệ phí khu du lịch... Tuy nhiên, ngành du lịch đã đóng góp đáng kể cho ngân sách nhà nước thông qua các loại thuế và lệ phí này.

b. Chính phủ chi tiêu cho du lịch

Đối với một quốc gia, ít khi có mối liên hệ riêng biệt giữa thuế du lịch và chi tiêu của chính phủ cho ngành này. Nhưng nguyên tắc đánh thuế trực tiếp để sau đó hỗ trợ lại cho chính ngành đó chỉ áp dụng đối với một số lĩnh vực nhất định trong hoạt động của ngành du lịch như đào tạo mà sẽ được trình bày trong phần sau.

Phần lớn các chi tiêu của chính phủ cho ngành du lịch tập trung vào ba lĩnh vực sau:

- Đầu tư phát triển và bảo trì cơ sở hạ tầng;

- Tạo môi trường và điều kiện thuận lợi phát triển du lịch;

- Tiến hành marketing du lịch: Truyền thông, quảng bá, xúc tiến... (phần lớn thông qua các cơ quan quản lý du lịch quốc gia).

* Đầu tư phát triển và bảo trì cơ sở hạ tầng

Ở hầu hết các nước hiện nay, chính phủ thường có trách nhiệm tạo lập và cung cấp cơ sở hạ tầng kinh tế. Cơ sở hạ tầng liên quan đến du lịch bao gồm đầu tư vào vận chuyển hành khách, các dịch vụ tại điểm đến du lịch như điện, cấp thoát nước, vệ sinh và y tế, đầu tư vào hệ thống thông tin viễn thông... Trong nền kinh tế thị trường tự do, tất cả các hàng hoá và dịch vụ này có thể hoàn toàn do các doanh nghiệp tư nhân cung cấp, nhưng chính phủ ở các quốc gia đó vẫn có sự quan tâm trực tiếp đến cơ sở hạ tầng để tránh lãng phí và trùng lặp trong đầu tư.

Có rất ít cơ sở hạ tầng chỉ dành riêng cho khách du lịch sử dụng trừ khi đó là một phần của quy hoạch phát triển khu du lịch. Đường sá, sân bay, bến cảng và nhà ga có thể dành cho nhiều đối tượng sử dụng và các dịch vụ nói chung cung cấp cho cả dân cư lẫn khách du lịch. Tuy nhiên, có thể xác định rằng du lịch là "người" yêu cầu chính việc đầu tư cơ sở hạ tầng, đồng thời là một nguyên nhân làm cho các chi phí bảo trì cơ sở hạ tầng tăng lên. Nếu có thể phân chia và xác định chính xác cho du lịch như một người sử dụng cơ sở hạ tầng thì ngành có thể tránh được sự "bao cấp" đối với khách du lịch bằng cách yêu cầu du khách phải trả khoản