Giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội

thực trạng áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Trì.

4. Tình hình nghiên cứu

Khiếu nại về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai tiếp cận dưới góc độ pháp luật và nghiên cứu không còn là vấn đề mới. Đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu tìm hiểu về vấn đề này được công bố, có thể kể đến một số công trình tiêu biểu sau: 1. Báo cáo tổng thuật: Vấn đề đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính của TS. Nguyễn Tiến Binh- Phó vụ trưởng vụ tiếp dân và xử lý đơn thư Thanh tra Chính phủ, 2005; 2. Các vấn đề pháp luật đất đai àm doanh nghiệp nước ngoài khi đầu tư vào Việt Nam cần quan tâm, tạp chí Luật học số 11, 2009; 3. Xây dựng quy trình giải quyết khiếu nại hành chính của TS. Ngô Mạnh Toan- Phó hiệu trưởng trường Cán bộ thanh tra, 2005;

Tuy nhiên, các công trình nêu trên nghiên cứu, tìm hiểu pháp luật về khiếu nại nói chung và khiếu nại về đất đai nói riêng…

5. Kết cấu của Luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được chia thành 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.

Chương 2: Thực trạng áp dụng PL về giải quyết khiếu nại đất đai thông qua cơ quan hành chính trên địa bàn huyện Thanh Trì.

Chương 3: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về đất đai thông qua việc nghiên cứu thực trạng áp dụng tại huyện Thanh Trì, Thành phố Hà Nội.

Chương 1‌‌

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 90 trang tài liệu này.

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

1.1. KHIẾU NẠI VÀ QUYỀN KHIẾU NẠI

1.1.1. Khái niệm khiếu nại

Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được ghi nhận tại điều 74 của Hiến pháp năm 1992 :

Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào.

Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan Nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định.

Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự .

Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác [12].

Bên cạnh Hiến pháp, quyền khiếu nại của công dân được cụ thể hóa tại Luật Khiếu nại và nhiều văn bản hướng dẫn thi hành. Các quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đã tạo cơ sở pháp lý để người dân bảo vệ các quyền, lợi ích của mình.

Khiếu nại được hiểu là hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội như là một phản ứng của con người trước một quyết định, một hành vi nào đó mà

người khiếu nại cho rằng quyết định hay hành vi đó là không phù hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại là quyền, là hành vi của các chủ thể như cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân.

Dưới góc độ pháp lý, Khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 quy định: Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ,

công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [20, tr. 96].

Khác với tố cáo, khiếu nại là đề nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức là đối tượng trực tiếp bị tác động bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại. Đề nghị này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính tác động trực tiếp đến họ. Nhận thức đó có thể đúng hay sai, nó chỉ được kết luận khi có cá nhân hay cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiến hành xác minh, xem xét một cách khách quan, thận trọng dựa trên cơ sở nhưng tài liệu, chứng cứ hiện có và đưa ra kết luận.

Nhìn ở góc độ quyền công dân, khiếu nại chính là hành động của chính công dân để tự bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi bị cơ quan nhà nước hay cá nhân có thẩm quyền xâm hại thông qua quyết định hành chính hay hành vi hành chính mà họ ban hành hay thực hiện. Cũng giống như các quyền lao động, học tập, sở hữu, tự do tín ngưỡng, tôn giáo…của công dân, quyền khiếu nại của công dân được Nhà nước ghi nhận và đảm bảo thực hiện.

Khiếu nại có các đặc điểm sau đây:

Về chủ thể: Chủ thể của khiếu nại có thể là cơ quan, tổ chức, cá nhân, cán bộ công chức bất bình trước quyết định hay hành vi hành chính của cơ quan nhà nước. Các văn bản pháp luật trước đây chỉ quy định quyền khiếu nại của công dân mà không quy định quyền khiêu nại của cơ quan, tổ chức. Qua thực tế nghiên cứu không chỉ có công dân mà các tổ chức kinh tế, xã hội cũng chịu sự tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Đồng thời, trong quá trình quản lý nhà nước, các cơ quan nhà nước cũng có những quyết định hành chính, hành vi hành chính ảnh hưởng đến hoạt động của các cơ quan nhà nước khác. Vì vậy, khoản 4 Điều 2 Luật khiếu nại 2011 đã quy định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó.

Với chủ thể là cá nhân công dân, mọi công dân đều có quyền khiếu nại kể cả những người bị hạn chế một số quyền công dân trừ những trường hợp bị tước quốc tịch. Nhưng công dân chỉ được khiếu nại khi họ là đối tượng chịu tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại và họ phải có đầy đủ năng lực hành vi dân sự theo quy định của pháp luật.

Với chủ thể là cơ quan, tổ chức, không phải bất cứ chủ thể là cơ quan, tổ chức nào cũng có quyền khiếu nại mà chỉ các cơ quan, tổ chức được quy định tại khoản 4 Điều 2 Luật Khiếu nại mới có quyền khiếu nại. Việc khiếu nại của các chủ thể này phải được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của mình chứ không phải toàn bộ cơ quan, tổ chức cùng tụ tập đi khiếu nại. Việc quy định quyền khiếu nại của nhóm chủ thể là cơ quan, tổ chức nhằm đảm bảo sự bình đẳng của nhóm chủ thể này trong quan hệ đối với các chủ thể khác.

Như vậy, đặc điểm chung của chủ thể khiếu nại là phải có đầy đủ năng lực hành vi và phải là đối tượng chịu tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc là người được chủ thể của khiếu nại ủy quyền hợp pháp. Các chủ thể đặc biệt được ủy quyền khiếu nại bao gồm chủ thể khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan mà không thể tự mình khiếu nại được thì ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chi, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác để khiếu nại. Đối với các chủ thể khiếu nại là người chưa thành niên, người mắc bệnh tâm thần hoặc mắc các bệnh không nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì người đại diện theo pháp luật của họ được quyền thay họ thực hiện khiếu nại. Các chủ thể được ủy quyền khi tham gia khiếu nại có đầy đủ quyền và nghĩa vụ của chủ thể khiếu nại.

Đối tượng của khiếu nại: Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 quy định đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức.

Quyết định hay hành vi trái pháp luật của cơ quan nhà nước hay của nhân viên Nhà nước khi thi hành nhiệm vụ gây thiệt hại trực tiếp đến quyền, lợi ích của ai thì người đó có quyền khiếu nại với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để yêu cầu xem xét lại đối với quyết định hay việc làm đó.

Quyết định hành chính được hiểu là văn bản do cơ quan hành chính Nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước. Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính quy định: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động

quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.

Như vậy, một quyết định hành chính phải bao gồm đầy đủ 3 yếu tố:

- Về hình thức thể hiện dưới dạng văn bản

- Về chủ thể ban hành là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành.

- Về hiệu lực pháp lý, là quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Hay nói cách khác quyết định hành chính là quyết định cá biệt, có phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh cụ thể, rõ ràng và cá biệt. Hiệu lực của quyết định này sẽ chấm dứt khi quyết định đó được đối tượng điều chỉnh thi hành [31].

Có thể nhận thấy, so với quy định của Luật Khiếu nại tố cáo 1998 sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005, quy định của Luật Khiếu nại 2011 về quyết định hành chính có khác biệt về cách hiểu. Theo Luật Khiếu nại, tố cáo cũ thì quyết định hành chính bắt buộc phải là quyết định bằng văn bản. Quy định của Luật Khiếu nại 2011 quy định về quyết định hành chính có nội hàm rộng hơn, không chỉ bao gồm các văn bản được ban hành dưới hình thức một quyết định mà bao gồm cả các văn bản dù không dưới hình thức một quyết định nhưng chứa đựng những quy định đụng chạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của các nhân, cơ quan, tổ chức. Như vậy, quyết định hành chính theo quy định của Luật Khiếu nại có thể là quyết định, thông báo, kết luận, công văn. Về bản chất, quyết định hành chính thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định một vấn đề nào đó trong khi thực hiện hoạt động quản lý nhà nước. Các quyết định này được ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.

Hành vi hành chính: theo quy định tại khoản 9, Điều 2 của Luật khiếu nại 2011 thì: “ Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà

nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Khoản 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính quy định: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.” Như vậy khác với quyết định hành chính phải được thể hiện bằng văn bản thì hành vi hành chính được biểu hiện bằng những hành động không đúng hoặc làm trái với các quy định của pháp luật, cũng có thể là việc không thực hiện công vụ mà theo quy định của pháp luật họ phải thực hiện. So với Luật Khiếu nại, tố cáo 1998, quy định về hành vi hành chính của Luật Khiếu nại 2011 có bổ sung thêm về hành vi hành chính. Theo quy định hiện hành thì hành vi hành chính bao gồm cả việc thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước chứ không chỉ dừng lại ở việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ như Luật Khiếu nại, tố cáo cũ quy định.

Một hành vi là hành vi hành chính khi nó có các đạc điểm sau:

- Hành vi thể hiện dưới dạng hành động hoặc không hành động. Cơ quan hành chính Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có hành động không đúng với quy định của pháp luật hoặc họ không hành động đúng với quy định của pháp luật về nhiệm vụ, chức trách họ phải làm khi họ thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao.

- Chủ thể thực hiện hành vi hành chính là cơ quan hành chính hay người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.

- Hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại khi nó được cơ quan hành chính nhà nước hay người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính

nhà nước thực hiện trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

- Hành vi hành chính chỉ có hiệu lực pháp luật một lần mà không có giá trị áp dụng với một số trường hợp khác.

Quyết định kỷ luật là “quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức” [20, tr. 97]. Những quyết định này không bao gồm quyết định kỷ luật đối với người làm công ăn lương theo quy định của Bộ luật Lao động, quyết định kỷ luật trong cơ quan, đơn vị thuộc lực lượng Công an nhân dân, Quân đội nhân dân cũng như quyết địnhn kỷ luật của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội.

Như vậy, đối tượng của khiếu nại là quyết định hay việc làm trái pháp luật đã trực tiếp gây thiệt hại cho người khiếu nại khi cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện hoạt động quản lý Nhà nước. Khi công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình chính là công dân thực hiện quá trình cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền các tài liệu, chứng cứ chứng minh sự vi phạm của cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đối với công dân. Các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại dựa vào tài liệu, chứng cứ do người khiếu nại cung cấp đồng thời tiến hành xác minh, thu thập thông tin từ các nguồn khác nhau để làm căn cứ giải quyết khiếu nại.

Tuy nhiên, không phải quyết định hành chính, hành vi hành chính nào bị khiếu nại cũng được thụ lý giải quyết mà nó chỉ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thụ lý giải quyết khi quyết định hành chính, hành vi hành chính đó không thuộc các trường hợp sau: quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ,