Quá Trình Hình Thành Và Phát Triển Pháp Luật Về Khiếu Nại Ở Việt Nam

công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định.

1.1.2. Quyền khiếu nại

Mục đích của khiếu nại là để bảo vệ, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp do pháp luật quy định của chủ thể khiếu nại trước sự xâm phạm của cá nhân có thẩm quyền hoặc cơ quan nhà nước. Quyền khiếu nại của công dân luôn giữ một vị trí quan trọng trong chế định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được Hiến pháp và pháp luật ghi nhận. Việc mở rộng và đảm bảo các quyền của công dân, trước hết là quyền khiếu nại, tố cáo là sự phản ánh một cách khách quan, đầy đủ hiện thực nền dân chủ [33].

Quyền khiếu nại của công dân được hiểu là một khái niệm pháp lý thể hiện qua việc công dân có thể tự định đoạt việc đưa kiến nghị, khiếu nại đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Và đến lượt mình, các cơ quan đó phải có trách nhiệm nghiên cứu, giải quyết các kiến nghị, khiếu nại tuân theo một trình tự và thời hạn luật định. Như vậy, quyền khiếu nại chỉ xuất hiện trong mối liên hệ với quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Thông qua việc trao cho cá nhân, cơ quan, tổ chức quyền khiếu nại, Nhà nước đảm bảo các quyền lợi chính đáng của công dân được bảo vệ trước bất kỳ sự xâm phạm nào cho dù chủ thể xâm phạm có là cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền. Đây chính là phương thức bảo vệ quyền lợi của công dân của Nhà nước. Mặt khác, trao quyền khiếu nại cho công dân cũng là cách Nhà nước bảo vệ lợi ích của mình, củng cố, giám sát bộ máy của mình tránh những sai

lầm, thiếu sót trong quá trình quản lý đồng thời tăng cường mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, xây dựng lòng tin của quần chúng đối với Đảng, đối với Nhà nước, đối với chế độ. Hình thức giám sát này thực tế cho thấy rất hiệu quả vì khi lợi ích bị cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền xâm phạm, bất kỳ chủ thể nào cũng sẽ có những phản ứng để bảo vệ lợi ích của mình. Những phản ứng này mang tính chất tự giác và thường rất quyết liệt cho đến khi quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại được khôi phục. Sở dĩ như vậy vì xuất phát từ tâm lý chủ thể khiếu nại là luôn mong muốn được cơ quan, các nhân, tổ chức có thẩm quyền giải quyết sự việc theo ý nguyện của mình một cách nhanh chóng, do đó chủ thể khiếu nại sẽ bằng mọi cách chứng minh sự sai xót, vi phạm trong quyết định hành chính, hành vi hành chính của cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo nhận thức chủ quan của họ. Bên cạnh đó, pháp luật cho phép chủ thể khiếu nại có thể tự mình thực hiện quyền khiếu nại hoặc ủy quyền cho người khác khiếu nại. Trao quyền khiếu nại cho công dân, Nhà nước được cung cấp những tài liệu, chứng cứ hoặc được tiếp nhận những phản ánh về sai sót trong quá trình quản lý của mình. Do vậy, những thiếu sót, sai phạm của cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền được phát hiện và giải quyết kịp thời.

Tuy nhiên, quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại chỉ được đảm bảo thực hiện nếu có sự phối hợp, hỗ trợ, giúp đỡ của cá nhân, cơ quan nhà nước giải quyết khiếu nại. Điều này đòi hỏi cá nhân, cơ quan giải quyết khiếu nại phải công tâm, thực hiện đầy đủ quyền, nghĩa vụ giải quyết khiếu nại đã được pháp luật quy định.

1.1.3. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại tức là quyền xem xét để kết luận vấn đề mà chủ thể quyền khiếu nại đưa ra. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại đã được Hiến pháp 1992 quy định “…việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà

nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định”. Như vậy, các khiếu nại của công dân phải do cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước xem xét, giải quyết. Việc xem xét, giải quyết phải được tiến hành trong thời hạn nhất định theo quy định của pháp luật.

Theo quy định của Luật Khiếu nại 2011, cá nhân, cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại bao gồm:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 90 trang tài liệu này.

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, thủ trưởng cơ quan thuộc ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

-Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương

- Giám đốc sở và cấp tương đương.

- Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

- Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ.

- Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ.

- Tổng thanh tra Chính phủ.

- Chánh thanh tra các cấp.

- Thủ tướng Chính phủ.

Nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại là khi phát sinh khiếu nại thì quyết định hành chính, hành vi hành chính của ai thì người có quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức có hành ci hành chính bị khiếu nại phải giải quyết khiếu nại lần đầu. Trong trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu phải giải quyết lần hai ( nếu người khiếu nại khiếu nại lần hai mà

không khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án). Như vậy, có thể hiểu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có trách nhiệm, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; giải quyết khiếu nại mà cấp dưới trực tiếp đã giải quyết nhưng vẫn còn khiếu nại.

Đối với giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật công chức trong cơ quan hành chính nhà nước thì khiếu nại lần đầu đối với quyết định kỷ luật của thủ trưởng cơ quan nào thì thủ trưởng cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu, thẩm quyền khiếu nại lần hai được quy định như sau:

Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với khiếu nại quyết định kỷ luật mà chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện, giám đốc sở đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại.

Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại.

Bộ trưởng Bộ Nội vụ giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã giải quyết mà vẫn còn khiếu nại.

Việc quy định chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo việc giải quyết khiếu nại của công dân được nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả, tránh vòng vo, gây khó khăn, cản trở cho việc công dân tự bảo về quyền, lợi ích hợp pháp của mình đồng thời cũng chính là thể hiện trách nhiệm phối hợp của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với công dân.

Nhìn chung, hoạt động giải quyết khiếu nại của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền dựa trên các quan hệ pháp lý nảy sinh giữa công dân với các cơ quan nhà nước, giữa công dân với các tổ chức kinh tế, các tổ chức xã hội. Bằng hoạt động của mình, các cơ quan, các cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đã khắc phục các tình trạng vi phạm pháp luật do cá nhân hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền gây ra trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước.

1.1.4. Thời hiệu khiếu nại

Điều 9 Luật Khiếu nại 2011 quy định:

Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính. Trong trường hợp người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại [20, tr. 104].

Hiểu theo nghĩa thông thường, thời hiệu khiếu nại được hiểu là khoảng thời gian cần thiết đặt ra đối với người khiếu nại kể từ khi nhận được quyết định hành chính hay biết được có hành vi hành chính mà tự mình quyết định có thực hiện quyền khiếu nại hay không. Đây là khoảng thời gian cần thiết để người khiếu nại xem xét, cân nhắc, đánh giá về quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện đối với mình.

Quy định về thời hiệu khiếu nại là biện pháp Nhà nước đưa ra để thực hiện việc giải quyết khiếu nại nhanh chóng, dứt điểm, tránh trường hợp một vụ việc phát sinh từ nhiều năm trước, các quyết định hành chính, hành vi hành

chính đã được thực hiện, hiệu quả của nó và các vấn đề có liên quan đã có nhiều biến đổi dẫn đến việc giải quyết gặp nhiều khó khăn.

Về thời hạn khiếu nại lần 2, Điều 33 Luật khiếu nại quy định thời hạn khiếu nại lần 2 là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý hoặc kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 28 Luật Khiếu nại 2011; đối với vũng sâu, vừng xa, đi lại khó khăn thì có thể kéo dài nhưng không quá 45 ngày kể từ ngày hết thời hạn giải quyết lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý.

Việc quy định thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết lần 2 nhằm đảm bảo tính liên tục, ổn định của nền hành chính, bảo đảm cho việc giải quyết khiếu nại được nhanh chóng, hiệu quả hơn.

1.1.5. Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về khiếu nại ở Việt Nam

Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận: tất cả quyền bính trong nước Việt Nam dân chủ cộng hòa của toàn thể nhân dân Việt Nam. Cụ thể hóa các quy định trong Hiến pháp năm 1946, hàng loạt các văn bản luật, dưới luật ra đời. Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt trong đó tại Điều 2 quy định: “ Nhận đơn khiếu nại của nhân dân, điều tra hỏi chứng, xem xét các giấy tờ của Ủy ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát”. Tại Sắc lệnh số 138b/SL ngày 18/12/1949 cũng quy định nhiệm vụ thanh tra sự khiếu nại của nhân dân. Bên cạnh đó còn rất nhiều các văn bản đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo của công dân. Trong thông tư số 203 NV/VP ngày 25/5/1946 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về khiếu tố có chỉ rõ: “ Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ thiết lập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận đảm bảo công lý và vì

thế rất để ý đến nguyện vọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét nỗi oan khuất trong dân gian”. Trong Thông tư này hướng dẫn cho công dân thủ tục gửi đơn, giới thiệu thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, thời hạn giải quyết khiếu tố. Như vậy, có thể thấy ngay từ khi mới thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Đảng và Nhà nước đã rất chú trọng tới quyền lợi của nhân dân trong đó có quyền khiếu nại. Sự quan tâm đó ngày càng được thể hiện sâu sắc trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật.

Hiến pháp năm 1959 đã giành hẳn một điều quy định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải xem xét, giải quyết kịp thời, nhanh chóng các khiếu nại, tố cáo, bảo vệ quyền lợi cho người dân. Nhằm cụ thể hóa Hiến pháp năm 1959, Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản đảm bảo cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo như Nghị quyết số 164/CP ngày 31/8/1970 của hội đồng Chính phủ về việc tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan Thanh tra của Nhà nước; Nghị định số 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban thanh tra của Chính phủ… Những quy định tại các văn bản nêu trên đã tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền làm chủ trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, kiểm tra, giám sát hoạt động của cán bộ, nhân viên nhà nước, tổ chức xã hội trong việc thi hành chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, bảo vệ lợi ích Nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân đồng thời quy định trách nhiệm của mỗi cấp mỗi ngành phải nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, nâng cao tinh thần phục vụ nhân dân, giải quyết đúng đắn, kịp thời đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân [34].

Kế thừa, sửa đổi và bổ sung một số Điều của Hiến pháp 1959, Hiến Pháp 1980 quy định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân cụ thể, chi tiết hơn. Ngày 27/11/1981, Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh quy định việc

xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Đây là văn bản pháp lý đầu tiên quy định đầy đủ, chi tiết về việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Có thể nói, đây là tiền thân của Luật khiếu nại, Luật tố cáo hiện nay.

Sau 10 năm thi hành, căn cứ tình hình thực tế đã có nhiều thay đổi, một số quy định của pháp lệnh cũ không còn phù hợp với hoàn cảnh hiện tại, năm 1991 Nhà nước ta ban hành Pháp lệnh 1991 thay thế pháp lệnh năm 1981. Pháp lệnh năm 1991 có nhiều điểm thể hiện sự đổi mới về mặt nhận thức quyền khiếu nại, tố cáo.

Năm 1998, Quốc hội thông qua Luật khiếu nại, tố cáo thay thế Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991. Tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo.‌

Năm 2011, Quốc hội thông qua Luật khiếu nại, Luật tố cáo có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2012.

1.2. KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI

1.2.1. Khiếu nại về đất đai

Khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai là một hiện tượng xảy ra phổ biến trong xã hội, đặc biệt từ khi Nhà nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Cùng với sự gia tăng số lượng các vụ tố cáo, tranh chấp đất đai; khiếu nại về đất đai ngày một gia tăng theo xu hướng phức tạp, gay gắt, xảy ra hầu hết ở khắp các địa phương trên toàn quốc. Số lượng đơn thư khiếu nại liên quan đến lĩnh vực đất đai chiếm tới 80% tổng số lượng đơn thư khiếu nại hàng năm. Nội dung đơn thư khiếu nại về đất đai thường hết sức gay gắt, nhiều đơn thư mang tựa đề “đơn kêu cứu”, “đơn thỉnh cầu” gửi đến các cơ quan Trung ương; số lượng công dân đến khiếu nại trực tiếp tại phòng tiếp dân của các địa phương, các cơ quan Trung ương hàng năm cao. Với thực