Phải Thoả Mãn Đầy Đủ Các Điều Kiện Được Ghi Trong Hiệp Định

Trong quá trình giải ngân thực hiện dự án, các bước của quy trình này có thể được tiến hành nhiều lần, lặp đi lặp lại theo một chu trình nhất định đã được quy định cụ thể trong Hiệp định tài trợ.

1.2.4. Điều kiện để thực hiện giải ngân ODA

Để có thể tiến hành giải ngân vốn ODA, cần thiết phải đạt những điều kiện cơ bản sau:

1.2.4.1. Có dự án gọi vốn ODA hợp lệ:

Đây là điều kiện cần đầu tiên để tiến hành giải ngân dự án, bởi vì nếu không có dự án thì nhà tài trợ cũng như nước tiếp nhận sẽ không xây dựng được kế hoạch giải ngân cụ thể, kể cả những khoản viện trợ không hoàn lại (ngoại trừ trường hợp cứu trợ khẩn cấp, những trường hợp đặc biệt khác được bên tài trợ chấp thuận).

Các dự án ODA được ký kết phải là các dự án đã nằm trong “Sách Xanh” của Chính phủ nước kêu gọi viện trợ, có nghĩa là phải thuộc quy hoạch sử dụng vốn ODA của nước nhận tài trợ. Bên cạnh đó, các dự án gọi vốn ODA hợp lệ phải đáp ứng các yêu cầu về mặt chất lượng như: phải thoả mãn các ràng buộc do nhà tài trợ đặt ra về môi trường xã hội và các ràng buộc khác hay dự án đã được tiến hành thực hiện nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi, đồng thời kết quả nghiên cứu này đã được cả hai bên là nhà tài trợ và nước tiếp nhận tiến hành thẩm định và phê duyệt theo quy định và quy trình của mỗi bên.

1.2.4.2. Nhà tài trợ chấp thuận cung cấp vốn ODA

Sau khi dự án được các bên thẩm định nhất trí phê duyệt, muốn được giải ngân thì phải có vốn, và do vậy sự chấp thuận cung cấp tài trợ sẽ là điều kiện tiếp theo để thực hiện quá trình giải ngân. Sự đồng ý cung cấp vốn cho dự án được phê duyệt sẽ được cụ thể hoá bằng các Hiệp định ký kết giữa hai bên là nhà tài trợ và nước tiếp nhận theo Công ước Quốc tế.

Trong Hiệp định ký kết sẽ quy định chi tiết về lượ ng vốn tài trợ từ nhà tài trợ, lượng vốn đối ứng đóng góp từ phía Việt Nam, thời gian rút vốn, hình thức rút vốn, cách thức giải ngân, quy trình chuyển tiền từ bên tài trợ về bên tiếp nhận cũng như thủ tục thanh toán bên trong nước tiếp nhận…

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 141 trang tài liệu này.

1.2.4.3. Phải thoả mãn đầy đủ các điều kiện được ghi trong Hiệp định

Vốn ODA khác cơ bản các loại vốn khác ở khía cạnh bị chi phối bởi các yếu tố bên ngoài yếu tố kinh tế - tài chính. Do vậy, đáp ứng được các ràng buộc về môi trường, xã hội, kinh tế, chính trị … của các nhà tài trợ sẽ là điều kiện không thể thiếu trong quá trình giải ngân vốn ODA:

Điều kiện về môi trường: các dự án đầu tư được tài trợ phải thoả mãn các điều kiện về môi trường quy định của Tổ chức Môi trường Quốc tế (GEF), bao gồm cả môi trường không khí, môi trường nước, môi trường chất thải… các dự án thuộc lĩnh vực công nghiệp, năng lượng và nông nghiệp nông thôn luôn phải thoả mãn những đòi hỏi khắt khe về điều kiện môi trường khi thực hiện dự án.

Ràng buộc về chính trị: nền chính trị và thể chế của một quốc gia là vấn đề hết sức nhạy cảm, vì vậy tuỳ từng trường hợp mà nước nhận viện trợ có những đáp ứng ở những mức độ khác nhau. Riêng đối với Việt Nam, là một nước phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, trong khi cộng đồng tài trợ hiện nay chủ yếu là các nước có nền kinh tế theo hướng TBCN, nên trong công tác vận động, đàm phán và thương lượng, Việt Nam chủ trương hạn chế tới mức thấp nhất những ràng buộc thuộc nhóm này (thậm chí có thể né tránh).

Điều kiện mang tính xã hội: Lợi ích của việc sử dụng vốn ODA cần phải được đem lại cho cả cộng đồng nhân dân nước tiếp nhận, không phải là lợi ích của riêng một giai cấp nào trong xã hội. Dân chúng ở những nước viện trợ không chỉ quan tâm đến số lượng của viện trợ mà họ còn quan tâm đến chất lượng của viện trợ. Cũng có nhiều trường hợp dư luận xã hội phanh phui những vụ bê bối trong việc cung cấp và sử dụng viện trợ. Ở nhiều nước,

người dân muốn Chính phủ giảm bớt viện trợ nước ngoài trước một số vấn đề tiếp nhận như: tiếp thu chậm các dự án (chậm giải ngân vốn ODA), không thực hiện nghiêm chỉnh các dự án cam kết, có dấu hiệu tham nhũng trong việc sử dụng viện trợ, thiếu năng lực duy trì phát huy thành quả của dự án sau khi hoàn thành.

Chủ thể tham gia thực hiện dự án phải có đủ năng lực

Khi đã có dự án được phê duyệt và có vốn ODA để giải ngân do các nhà tài trợ cung cấp thì điều kiện tiếp theo để tiến hành giải ngân chỉ còn là yếu tố tổ chức thực hiện, trong đó “yếu tố con người” được xem như là quan trọng hàng đầu.

Để quá trình giải ngân vốn ODA được thuận tiện và nhanh chóng, năng lực hay trình độ chuyên môn của các cán bộ làm dự án có vai trò quyết định. Cụ thể như Ban quản lý dự án sẽ là người trực tiếp tham gia vào quá trình giải ngân cho dự án, nên đội ngũ cán bộ trong Ban quản lý phải đảm bảo đáp ứng được trình độ ngoại ngữ, chuyên môn và trình độ tổ chức thực hiện dự án. Ngoài ra những vấn đề về trình độ của đội ngũ cán bộ giải ngân của các ngân hàng, hệ thống kho bạc, năng lực của các nhà thầu, nhà tư vấn… cũng có ý nghĩa quyết định đến thời gian và quá trình giải ngân.

1.2.5. Kinh nghiệm thúc đẩy quá trình giải ngân vốn ODA

Lịch sử của các nền kinh tế đang phát triển đã cung cấp cho chúng ta một khối lượng tài liệu kinh nghiệm về tài trợ phát triển vô cùng phong phú và đa dạng. Đã có nhiều mô hình giải ngân các nguồn vốn nước ngoài khác nhau được thử nghiệm và áp dụng. Kết quả cuối cùng của việc thực thi các mô hình này là rất khác nhau, trong đó có một số nước được đánh giá là khá thành công trong giải ngân nguồn vốn viện trợ nước ngoài như Trung Quốc, Malaysia…; ngược lại cũng có những nước thất bại trong giải ngân nguồn vốn nước ngoài là các nước Châu Phi và các nước Mỹ Latinh. Vì lẽ đó, việc khảo sát kinh nghiệm quốc tế trong việc thúc đẩy giải ngân nguồn vốn nước

ngoài nói chung và ODA nói riêng nhằm tìm hiểu những nguyên nhân thất bại cũng như kinh nghiệm giải ngân có hiệu quả, qua đó rút ra được các bài học vận dụng vào tình hình thực tế của đất nước.

1.2.5.1. Kinh nghiệm thành công:

a) Trung Quốc: Trước những năm 1980, Trung Quốc đã theo đuổi chính sách hướng ngoại nhằm mục tiêu tranh thủ tối đa nguồn lực bên ngoài vào công cuộc tái thiết và xây dựng đất nước. Quan điểm định hướng này đã tạo điều kiện cho các luồng vốn nước ngoài đổ vào Trung Quốc ngày càng nhiều, trong đó có nguồn vốn ODA. Để sử dụng và giải ngân nguồn vốn huy động được, Chính phủ đã cho phép phần lớn các chương trình, dự án được nhanh chóng sử dụng nguồn vốn này mà không đề cao tính hiệu quả của nó “chạy theo số lượng, chưa chú trọng tới chất lượng và hiệu quả”. Kết quả là nguồn vốn ODA vay được đã làm gia tăng gánh nặng nợ quốc gia, đẩy đất nước vào một giai đoạn khá khó khăn. Trước tình hình đó, trong suốt hai thập kỷ qua, Trung Quốc đã có những cải thiện đáng kể trong công tác giải ngân nguồn vốn ODA là:

- Chuẩn bị dự án tốt, chuyên nghiệp hoá trong việc lập báo cáo nghiên

cứu khả thi (F/S) và tạo điều kiện thuận lợi ngay từ khâu chuẩn bị dự án. Quá trình lựa chọn và phê duyệt các dự án đăng ký sử dụng vốn ODA được thực hiện theo một trật tự thống nhất và rất hiệu quả từ khâu xác định dự án (nghiên cứu tiền khả thi, đề xuất dự án, chấp thuận nguyên tắc của Uỷ ban kế hoạch nhà nước) - Chuẩn bị dự án (nghiên cứu khả thi, thiết kế kỹ thuật, đánh giá tác động môi trường) - Đánh giá dự án (mục tiêu, kỹ thuật công nghệ, phân tích thị trường, hiệu quả kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường, vốn đối ứng, khả năng trả nợ…). Việc đánh giá dự án sẽ được giao cho Công ty tư vấn kỹ thuật Trung Quốc đảm nhiệm và chỉ khi có ý kiến tư vấn của đơn vị tư vấn này, Uỷ ban kế hoạch mới xem xét và lựa chọn.

- Ban hành hệ thống các hướng dẫn chi tiết về hoạt động ở từng khâu

trong chu kỳ dự án tiến tới phê duyệt cuối cùng với thẩm quyền được giao

cho các cấp chính quyền ở địa phương và các Bộ, ngành. Các nghiên cứu khả thi cuối cùng được công ty tư vấn kỹ thuật Trung Quốc thay mặt Chính phủ xem xét một cách toàn diện sau khi đã thẩm định. Ngân hàng nhân dân Trung Quốc hoặc Bộ Tài chính có thể tìm kiếm nhà tài trợ cho dự án này với sự chấp thuận của Chính phủ. Việc đàm phán với phía nhà tài trợ chỉ diễn ra khi nghiên cứu khả thi của các dự án lựa chọn đã được phê duyệt và việc chấp thuận khoản vay sau khi đã hoàn tất thiết kế kỹ thuật. Do vậy, tiến độ giải ngân rất nhanh.

- Chịu trách nhiệm cung cấp đủ các nguồn tài chính ngay từ ban đầu để

thực hiện các chương trình, dự án. Vốn đối ứng được huy động từ các nguồn trong nước, bao gồm: nguồn vốn tự có của các cơ quan chủ quản, tín dụng từ các ngân hàng quốc doanh, thương mại và phát hành trái phiếu “dự án phát triển nhà nước”. Việc phân bổ các nguồn vốn theo cách thức trong đó vốn đối ứng chiếm tỷ lệ cao đã làm tăng nhận thức về vai trò làm chủ dự án và giảm bớt ảnh hưởng của các cơ quan bên ngoài, các nhà tài trợ và các tổ chức cho vay.

- Chuyên môn hoá trong đấu thầu và giám sát thi công. Công tác đấu thầu do các cơ quan chuyên trách về đấu thầu thay mặt cơ quan chủ quản đảm nhận. Đây là những cơ quan có kinh nghiệm về đấu thầu quốc tế theo hướng dẫn của nhà tài trợ. Thêm vào đó, một cơ quan giám định đầu tư xây dựng được thành lập để thực hiện nhiệm vụ cấp giấy phép trong việc xây dựng và thực hiện dự án. Đó là những cơ quan chuyên môn thực hiện chức năng giám sát trên cơ sở hợp đồng theo đúng hướng dẫn và quy định trong nước về kinh tế - kỹ thuật như: việc tuân thủ tiến độ thực hiện dự án, bố trí nhân sự của cơ quan chủ quản, chất lượng xây dựng có đáp ứng yêu cầu thiết kế hay không, hoạt động của các nhà tư vấn nước ngoài, việc mua sắm các hàng hoá và dịch vụ có đúng quy trình, thủ tục của các tổ chức cho vay hay không, công tác giải ngân và rút vốn có phù hợp với nội dung chương trình và đúng quy trình hay không, các công trình xây lắp có đạt tiêu chuẩn và các điều kiện trong

hợp đồng hay không, công tác chuẩn bị vận hành và bảo trì dự án sau khi hoàn thành.

- Chú trọng công tác đánh giá sau dự án và thực hiện tốt chế độ báo cáo

và kiểm toán các chương trình, dự án sau khi kết thúc. Cơ quan kiểm toán nhà nước chịu trách nhiệm kiểm toán các dự án theo quy chế kiểm toán của Chính phủ. Công tác kiểm toán được thực hiện ở 3 giai đoạn của dự án là trước khi dự án khởi công, trong quá trình thực hiện và sau khi hoàn thành dự án.

Với chiến lược cải cách và hiện đại hoá nền kinh tế, từng bước chuyển đổi nền kinh tế từ hệ thống kế hoạch hoá tập trung “bế quan toả cảng” sang nền kinh tế thị trường, hiện tại Trung Quốc có mức đầu tư trên 200 tỷ USD mỗi năm, trong đó vốn ODA huy động từ các nguồn tài trợ song phương và đa phương vào khoảng trên 6 tỷ USD. Tổng số vốn ODA mà Trung Quốc nhận được từ sự cam kết của các nhà tài trợ trong giai đoạn 1996 - 2000 là 36 tỷ USD, số đã giải ngân đạt mức 34 tỷ, chiếm đến 94% so với tổng số vốn cam kết - một con số thành công lớn mà các nước đang phát triển phải học tập.

b) Malaysia: Là một quốc gia có nền kinh tế mới nổi, thu nhập bình quân đầu người tương đối cao nên trong thời gian 10 năm trở lại đây, nước này hầu như chỉ tiếp nhận ODA dưới hình thức hỗ trợ kỹ thuật từ các tổ chức thuộc hệ thống Liên Hợp Quốc và các nhà tài trợ song phương. Hình thức vay ưu đãi chỉ tập trung chủ yếu vào các tổ chức tài chính lớn như ADB, JBIC… (riêng với WB chỉ mới nối lại các khoản vay ưu đãi nhằm khắc phục hậu quả của khủng hoảng tài chính - tiền tệ năm 1997) với quy mô khoản vay đảm bảo duy trì hạn mức vay nợ nước ngoài hợp lý. Nợ nước ngoài của Malaysia luôn ở giới hạn an toàn, chỉ số tổng số nợ so với GDP và nghĩa vụ nợ so với xuất khẩu tương ứng: năm 1990 là 37,5% và 44,4%; năm 1995 là 41,3% và 39,9%; năm 1996 là 42% và 42,2% và năm 1997 - năm diễn ra khủng hoảng vẫn tương ứng là 49,8% và 49,5%. Qua nghiên cứu kinh nghiệm của Malaysia có thể rút ra một số bài học cơ bản sau:

- Malaysia đi đầu trong lĩnh vực chuẩn bị sẵn danh mục các dự án đã

được thiết kế có chất lượng. Nước này đã xuất bản quyển “Sách Xanh”, trong đó ghi các dự án ưu tiên đề nghị vốn đầu tư từ ODA và các nguồn vốn khác cho tài khoá năm sau, đảm bảo phù hợp với chiến lược phát triển tổng thể nền kinh tế. Đến nay, Việt Nam cũng đang làm theo cách này của Malaysia.

- Trong tổ chức thực hiện dự án, Malaysia tận dụng tối đa sự hỗ trợ của

các nhà tài trợ từ khâu đầu tiên đến khâu kiểm soát sau dự án. Khi đã xây dựng xong báo cáo nghiên cứu khả thi là Chính phủ phê duyệt ngay và nhờ đó rút ngắn công đoạn này, đồng thời áp dụng kịp thời kết quả đánh giá sau dự án của các nhà tài trợ để cải tiến chất lượng thiết kế những dự án mới.

- Có sự phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lýODA nhưng vẫn phối hợp chặt chẽ để tạo thuận lợi tối đa cho các Ban quản lý dự án thực hiện các dự án ODA đúng tiến độ, áp dụng các thủ tục trình duyệt nhanh gọn nhằm giảm bớt phí cam kết. Phần nào trong dự án xét thấy không hiệu quả hoặc khó thực hiện, Chính phủ Malaysia chủ động đề nghị nhà tài trợ huỷ bỏ.

- Malaysia không gặp nhiều vướng mắc do sự khác biệt về các thủ tục

trong nước và của nhà tài trợ vì tại Malaysia, các dự án của nhà tài trợ đều được phép áp dụng thống nhất các thủ tục quy định và hướng dẫn. Bên cạnh đó, hệ thống thanh toán vi tính hoàn hảo và nhanh chóng, phục vụ đắc lực công tác theo dõi, giám sát của các cơ quan quản lý ODA và nhà tài trợ. Theo số liệu của Malays ia, việc kiểm tra chặt chẽ chi tiêu và vay nợ nước ngoài là một trong những nguyên nhân góp phần giảm nợ nhà nước từ 4,5 tỷ Ringit (chiếm 50% GDP năm 1988) xuống 4,41 tỷ Ringit (chiếm 46,45% GDP năm 1989), giảm tối thiểu hao hụt về nguồn vốn trong quá trình thực hiện các dự án sử dụng ODA lâu dài.

1.2.5.2. Một số bài học chưa thành công:

- Hiện tượng này đã xảy ra ở các nước Châu Phi, mà điển hình là các nước thuộc vùng sa mạc Sahara. Do không kiểm tra, giám sát được các khoản

chi tiêu của các dự án sử dụng vốn ODA, lơ là trong công tác kế toán, kiểm

toán hàng quý đã dẫn đến tình trạng tham nhũng trở nên trầm trọng. Vào những năm 80, các nước này đã giải ngân khoảng 35 - 40% tổng ODA với mức ưu đãi cao lên tới 60 - 70% tỷ lệ cho không song tốc độ tăng trưởng kinh tế của các nước này vẫn là con số âm.

- Đó là tình trạng giải ngân tràn lan, không hướng vào những ngành cần

vốn nhất. Điển hình là một số nước Nam Mỹ như Brazil và Argentina. Ở các nước này, Chính phủ quá tập trung vào giải ngân các dự án lớn, với mục đích giải ngân càng nhanh, càng nhiều càng tốt. Công tác giải ngân quá chú trọng đến số lượng mà không quan tâm đến chất lượng, chỉ chạy theo tốc độ giải ngân mà không quan tâm tới người được hưởng lợi trực tiếp. Thực tế đã chứng minh rằng, tốc độ giải ngân nhanh chưa hẳn đã là tốt nhất, mà muốn vốn ODA được sử dụng tốt nhất thì phải giải ngân theo tiến độ thực hiện dự án vào các lĩnh vực được ưu tiên và theo đúng đối tượng sử dụng vốn thì dự án mới thành công. Giai đoạn cuối những năm 80, các nước Nam Mỹ và Mexico là khu vực có tỷ lệ nợ nước ngoài trên GNP thuộc loại cao nhất trên thế giới. Kết quả là Brazil vào năm 1992, Mexico năm 1994 và mới đây là Argentina năm 2002 đều đã tuyên bố vỡ nợ quốc gia, hoãn trả nợ vô thời hạn.

- Do không xây dựng được kế hoạch trả nợ, không có chiến lược trả nợ

rõ ràng, làm mất lòng tin của nhà tài trợ và cuối cùng dẫn đến việc các nhà tài

trợ cắt giảm những khoản giải ngân của các giai đoạn tiếp theo. Trường hợp của Argentina gần đây cho thấy, mặc dù nước này có tỷ lệ nợ nước ngoài trên tổng GNP khoảng 45% - tương đương với Việt Nam hiện nay nhưng do không kiểm soát được nợ, lại thực hiện chính sách đôla hoá nền kinh tế cộng với mức lãi suất cao trong nước nên hàng năm phải chi tới 9% GDP để trả nợ. Mức độ nợ dài hạn quá cao, do Chính phủ nước này đã vay quá mức để chi thường xuyên, lại đầu tư vào khu vực phi sản xuất, không tạo ra năng lực tăng