tư, chuyển giao công nghệ - kỹ thuật nhằm tạo ra khả năng ứng dụng các thành tựu của khoa học - công nghệ, đồng thời giới thiệu phương thức quản lý tiên tiến. Đây là vai trò quan trọng mà các nhà tài trợ, nhà cung cấp có thể mang lại cho các nước nhận viện trợ kỹ thuật công nghệ hiện đại, kỹ xảo chuyên môn, bí quyết và trình độ quản lý tiên tiến, làm tăng thêm tiềm lực khoa học - công nghệ của các nước đang phát triển.
Nhưng như đã nói ở trên, tác dụng của ODA đối với mỗi bên có thế có những ý nghĩa khác nhau: hạn chế rõ nhất của viện trợ phát triển chính thức ODA là các nước nhận viện trợ phải đáp ứng yêu cầu của bên cấp viện trợ, nếu không sẽ không được nhận viện trợ. Thông thường các nhà tài trợ đều sử dụng viện trợ như là công cụ để buộc các nước tiếp nhận thay đổi chính sách kinh tế - xã hội, chính sách đối ngoại sao cho phù hợp với lợi ích của bên cung cấp. Vì vậy, các điều kiện viện trợ bị coi như các trói buộc.
Nguồn vốn ODA đa phương, đặc biệt là nguồn viện trợ không hoàn lại mặc dù có ưu điểm giúp các nước tiếp nhận viện trợ khôi phục và phát triển kinh tế nhưng nó cũng có mặt tiêu cực ở chỗ dễ tạo ra nạn tham nhũng trong các quan chức Chính phủ hoặc phân hoá giầu nghèo trong tầng lớp dân chúng nếu việc sử dụng, giải ngân nguồn vốn này không có chính sách kiểm soát, quản lý chặt chẽ. Ngay ở trong một nước, tình trạng tập trung ODA vào các thành phố trọng điểm cũng tạo ra sự mất cân đối trong cơ cấu kinh tế của nước tiếp nhận.
Tóm lại, nguồn vốn ODA chỉ phát huy hết tác dụng của nó trong một cơ chế quản lý tốt, một thể chế lành mạnh và một môi trường chính trị ổn định. Nếu không, chẳng những ODA đã không phát huy vai trò của nó mà còn đem lại gánh nặng nợ nần cho các nước đang phát triển. Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề này, một số nước đang phát triển đă tích cực nắm bắt tình hình cung cấp và định hướng ưu tiên sử dụng vốn ODA của các nhà tài trợ, từ đó làm cơ sở cho việc điều chỉnh hợp lý cơ chế quản lý, xây dựng chiến lược
huy động, sử dụng và giải ngân có hiệu quả, nhanh chóng chuyển hoá kịp thời nguồn vốn huy động bên ngoài thành tiềm lực nội sinh bên trong nhằm phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước một cách bền vững.
1.2. GIẢI NGÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC
1.2.1. Khái niệm
Khái niệm giải ngân vốn ODA luôn đi kèm với khái niệm cam kết tài trợ ODA. Trong khi cam kết tài trợ ODA là việc các nhà tài trợ quốc tế thông qua thảo luận với Chính phủ nước nhận viện trợ hứa sẽ hỗ trợ một lượng vốn nhất định, có thể bằng tiền mặt, hiện vật… theo những hình thức cụ thể bằng khoản vốn vay không hoàn lại hay có hoàn lại … trong một thời gian định trước.
Hiện nay, giữa các nhà tài trợ và nước tiếp nhận cũng chưa hoàn toàn thống nhất với nhau về khái niệm thuật ngữ “giải ngân”. Theo các nhà tài trợ, “giải ngân” được dịch từ thuật ngữ “Disbursment” có nghĩa là sự chi tiêu, và quá trình đó được tính từ khi chuyển tiền sang nước nhận tài trợ cho đến khi hoàn thành dự án và đưa dự án vào sử dụng. Tuy nhiên, dưới góc độ là nơi tiếp nhận vốn ODA, các nước nhận viện trợ như Việt Nam thường cho rằng khái niệm “giải ngân” được gắn liền với thuật ngữ “Withdrawing” hơn, có nghĩa là quá trình rút vốn thực hiện dự án. Kèm theo đó, quá trình giải ngân cũng được tính từ khi bên tiếp nhận viện trợ nhận được vốn ODA của các nhà tài trợ từ nước ngoài. Như vậy, do cách hiểu về thuật ngữ “giải ngân” có khác nhau cho nên nguồn số liệu thống kê về lượng vốn ODA được giải ngân từ nước tiếp nhận và từ cộng động tài trợ cũng có sự không thống nhất. Đồng thời về mặt thời gian, rõ ràng quá trình giải ngân ODA theo cách hiểu của nhà tài trợ sẽ dài hơn so với cách hiểu của nước tiếp nhận.
Có thể bạn quan tâm!
-
Giải ngân vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA ở Việt Nam – Thực trạng và Giải pháp - 1 -
Giải ngân vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA ở Việt Nam – Thực trạng và Giải pháp - 2 -
Vai Trò Của Nguồn Vốn Hỗ Trợ Phát Triển Chính Thức -
Phải Thoả Mãn Đầy Đủ Các Điều Kiện Được Ghi Trong Hiệp Định -
Tình Hình Thu Hút Oda Trong Những Năm Qua Ở Việt Nam -
Thực Trạng Tiến Trình Giải Ngân Vốn Oda Ở Việt Nam Thời Gian Qua
Xem toàn bộ 141 trang tài liệu này.
Để thống nhất và thuận lợi trong quá trình theo dõi, đánh giá thực trạng giải ngân vốn ODA, có thể hiểu một cách khái quát về giải ngân và
quá trình giải ngân như sau: Giải ngân là việc rút tiền theo những hiệp định sử dụng vốn ODA đã ký kết của Chính phủ nước tiếp nhận và được phía tài trợ chấp thuận từ tài khoản nước ngoài về tài khoản nước tiếp nhận viện trợ và thanh toán các khoản chi tiêu hợp lệ được quy định trong hiệp định.
Quá trình giải ngân vốn ODA được tính từ khi nhà tài trợ chuyển vốn - xác định bằng chứng từ chuyển vốn cho đến khi bên tiếp nhận đưa vào sử dụng thực hiện các chương trình, dự án. Quá trình giải ngân được xem là kết thúc khi dự án được hoàn thành, bàn giao và bắt đầu đưa vào sử dụng phục vụ mục đích phát triển kinh tế - xã hội của nước tiếp nhận.
1.2.2. Các hình thức giải ngân vốn ODA
Do tính đa dạng của các loại hình dự án sử dụng ODA, quy trình giải ngân vốn ODA của các nhà tài trợ khác nhau thường không giống nhau, song có thể phân chia cách thức giải ngân vốn ODA theo các tiêu chí sau:
1.2.2.1. Căn cứ vào thời gian có 2 hình thức giải ngân sau:
- Viện trợ giải ngân nhanh: Thời gian chuyển tiền và chi tiền vốn ODA thường được bên tài trợ và nước tiếp nhận tiến hành khá nhanh do tính cấp bách của dự án. Viện trợ giải ngân nhanh thường được thực hiện đối với các hình thức hỗ trợ cán cân thanh toán, viện trợ lương thực và cứu trợ khẩn cấp
- Giải ngân theo tiến trình thực hiện dự án: Nhà tài trợ căn cứ vào tiến trình thực hiện dự án và hồ sơ xin rút vốn của chủ dự án để tiến hành chuyển tiền theo tiến trình đó. Cách thức giải ngân này thường được áp dụng đối với các dự án hỗ trợ kỹ thuật độc lập và các dự án đầu tư vốn. Đây là các lĩnh vực mà sản phẩm của dự án thường gắn với các công trình xây dựng, có tiến độ thực hiện và thi công kéo dài. Ví dụ, các dự án được tài trợ bởi WB và ADB được rút vốn thông qua tài khoản tạm ứng và tài khoản đặc biệt là các ví dụ điển hình của cách thức giải ngân này.
1.2.2.2. Căn cứ vào mức độ giải ngân và quy mô vốn tài trợ, có thể chia ra:
- Giải ngân 1 lần: thường áp dụng đối với các dự án viện trợ không hoàn lại bằng hàng hoá, viện trợ chương trình… Dự án của các nhà tài trợ như Đan Mạch, Phần Lan thường được thực hiện dưới hình thức này.
- Giải ngân nhiều lần (Giải ngân nhiều giai đoạn): Là việc các nhà tài trợ chuyển tiền về tài khoản của nước tiếp nhận vốn ODA theo nhiều giai đoạn, căn cứ vào tiến độ thực hiện của dự án, cách thức này thường được áp dụng cho các dự án đầu tư vốn (thường là xây dựng các công trình thuộc hệ thống kết cấu hạ tầng), các dự án hỗ trợ kỹ thuật thuộc lĩnh vực phát triển con người.
1.2.3. Các giai đoạn cơ bản của giải ngân vốn ODA
Mức độ giải ngân ODA là minh chứng thể hiện rõ nhất mức độ thành công của chiến lược thu hút và sử dụng nguồn ODA của một nước tiếp nhận viện trợ. Mức độ giải ngân vốn ODA nhanh, theo kịp tiến độ thực hiện dự án luôn là mong muốn của mọi quốc gia tiếp nhận viện trợ, song trên thực tế, quá trình giải ngân được tiến hành qua nhiều bước, nhiều giai đoạn, trong mỗi giai đoạn lại chịu sự chi phối của các chủ thể khác nhau và đối với mỗi dự án, mỗi nhà tài trợ lại có những quy định khác nhau. Về cơ bản, có thể khái quát quá trình giải ngân vốn ODA với các bước cơ bản sau:
a) Giai đoạn tiếp nhận vốn ODA
Đây là giai đoạn đầu tiên của quá trình giải ngân vốn ODA. Giai đoạn này được bắt đầu kể từ khi bên tiếp nhận viện trợ nhận được xác nhận bằng văn bản về việc chuyển vốn ODA của các nhà tài trợ và kết thúc khi vốn viện trợ đã đến được nước tiếp nhận. Giai đoạn này được thực hiện bởi cơ quan đại diện chính thức cho “người vay”. Ở Việt Nam, Bộ Tài chính chịu trách nhiệm thực hiện giai đoạn này.
Thời gian chuyển tiền từ nhà tài trợ tới nước tiếp nhận phụ thuộc nhiều vào hình thức viện trợ cũng như thái độ tiếp nhận và sử dụng của nước nhận vốn. Đối với loại hình viện trợ khẩn cấp thời gian chuyển tiền thường rất
nhanh, song với các trường hợp như hỗ trợ kỹ thuật hay dự án đầu tư vốn,… thời gian chuyển tiền thường khá dài và được thực hiện theo từng giai đoạn theo một thời gian biểu nhất định. Nhà tài trợ cũng có thể kéo dài thời gian chuyển tiền, thậm chí chấm dứt nếu bên tiếp nhận không thực hiện đúng các cam kết đề ra trong giai đoạn trước.
b) Giai đoạn lập kế hoạch vốn đầu tư (hay dự toán ngân sách của các dự án ODA)
Việc lập kế hoạch vốn đầu tư, dự toán ngân sách được thực hiện bởi các Ban quản lý dự án, các Chủ dự án phối hợp các cơ quan quản lý nhà nước của nước tiếp nhận viện trợ (ở Việt Nam là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính)
Hàng năm, Ban quản lý dự án và Chủ đầu tư, căn cứ vào tiến độ thực hiện dự án lập kế hoạch vốn (đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản) và dự toán ngân sách (đối với các dự án hành chính sự nghiệp) gửi lên Bộ chủ quản hoặc UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương để tổng hợp vào kế hoạch ngân sách chung trình Chính phủ và Quốc hội phê duyệt.
Việt Nam nói riêng cũng như các nước tiếp nhận nói chung, đều phải có kế hoạch ngân sách hàng năm được phê duyệt bởi Quốc hội. Vì vậy giai đoạn này rất quan trọng nhằm chuẩn bị nguồn vốn để tiến hành chi tiêu trong thời gian tiếp theo.
c. Giai đoạn rút vốn
Trách nhiệm chính trong giai đoạn này thuộc về Chủ dự án, Bộ Tài chính, ngân hàng phục vụ và các nhà tài trợ. Giai đoạn rút vốn gồm các bước cụ thể như sau:
- Bước 1: Lập kế hoạch rút vốn ODA
Sau khi đã lập kế hoạch vốn đầu tư, các Ban quản lý dự án và Chủ đầu tư phải xây dựng kế hoạch rút vốn ODA năm sau gửi các cơ quan có liên quan (các Bộ chủ quản và Bộ Tài chính) để tổng hợp kế hoạch rút vốn ODA chung, và theo dõi tình hình rút vốn, sử dụng vốn ODA của dự án trong năm kế
hoạch. Trong kế hoạch này phải phân rõ từng nguồn vốn cung cấp (nếu là dự án hỗn hợp viện trợ và vay, hoặc đồng tài trợ) và phân theo từng quý.
Việc lập kế hoạch rút vốn ODA phải căn cứ vào hình thức rút vốn được định trong các Điều ước quốc tế. Hầu như trong tất cả các trường hợp, Bộ Tài chính không thể làm thủ tục yêu cầu nhà tài trợ thực hiện cấp vốn trước để tạm ứng khi các dự án chưa có khối lượng đầu tư xây dựng cơ bản hoàn thành. Việc rút vốn vì thế có thể thực hiện theo các hình thức sau:
Thứ nhất, Thanh toán trực tiếp: Thanh toán trực tiếp là hình thức thanh toán theo đề nghị của bên vay, nhà tài trợ sẽ chuyển tiền thanh toán trực tiếp cho nhà thầu (hay người cung cấp). Hình thức này thường được áp dụng trong các trường hợp thanh toán theo tiến độ thực hiện cho các hợp đồng xây lắp lớn, hợp đồng tư vấn hay thanh toán cho các hợp đồng nhập khẩu hàng hoá với số lượng nhỏ không cần thiết phải mở Thư tín dụng (L/C).
Thứ hai, Thanh toán bằng thư cam kết hoặc bằng L/C không cần thư cam kết: Thủ tục thanh toán theo thư cam kết là hình thức thanh toán theo đề nghị của bên vay, nhà tài trợ phát hành một thư cam kết đảm bảo trả tiền cho NHTM đối với khoản tiền đã vay sẽ thanh toán bằng L/C. Hình thức này thường được áp dụng trong trường hợp thanh toán hàng nhập khẩu bằng L/C.
Thứ ba, Thanh toán theo thủ tục Hoàn vốn, thủ tục Hồi tố:
Thanh toán Hoàn vốn là hình thức nhà tài trợ tài trợ cho những khoản chi của dự án phát sinh, đã được bên vay thanh toán bằng nguồn vốn ngân sách hoặc nguồn vốn tự có. Hình thức này thường được áp dụng trong các trường hợp thanh toán mua sắm nhỏ, thanh toán một số hạng mục xây dựng cơ bản.
Thanh toán Hồi tố là hình thức các nhà tài trợ tài trợ cho những khoản chi của dự án đã phát sinh, đã được bên vay thanh toán bằng nguồn vốn ngân sách hoặc nguồn vốn tự có trước khi Hiệp định vay vốn có hiệu lực. Hình thức này chỉ áp dụng khi được nhà tài trợ thoả thuận đồng ý từ khi chuẩn bị dự án và được đưa vào nội dung của Hiệp định vay.
Thứ tư, Thanh toán bằng tài khoản đặc biệt (hoặc tài khoản tạm ứng): Là hình thức nhà tài trợ ứng trước cho bên vay một khoản tiền vào tài khoản đặc biệt (tài khoản tạm ứng) để bên vay chủ động thuận lợi trong các thanh toán nhỏ, giảm bớt số lần xin rút vốn từ nhà tài trợ, đẩy nhanh tốc độ thanh toán cho hoạt động của dự án. Hình thức này thường được áp dụng trong các trường hợp thanh toán các hoá đơn xây lắp theo tiến độ, mua sắm thiết bị nhỏ, chi phí hoạt động của Ban quản lý dự án…
- Bước 2: Mở tài khoản tại ngân hàng phục vụ:
Để tiến hành rút vốn và thực hiện các nghiệp vụ thanh toán, Ban quản lý dự án và các Chủ đầu tư cần tiến hành mở các tài khoản giao dịch thích hợp tại các ngân hàng thương mại phục vụ (NHTM) theo các qui định của nước tiếp nhận ODA. Tài khoản được mở tại ngân hàng phục vụ, có thể là tài khoản đặc biệt (ví dụ giải ngân các dự án của WB) hoặc tài khoản tạm ứng (đối với việc giải ngân các dự án do ADB tài trợ). Ngoài ra các Chủ đầu tư cũng có thể mở thêm “Tài khoản dự án” tại một NHTM trên địa bàn thực hiện dự án, nếu thấy cần thiết.
Ngân hàng phục vụ có trách nhiệm thông báo tình hình rút vốn nước ngoài, hoặc tình hình thanh toán qua tài khoản đặc biệt (hoặc tài khoản tạm ứng) của dự án cho cơ quan quản lý vốn (Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước) và Chủ đầu tư.
- Bước 3: Lập hồ sơ rút vốn
Mặc dù mỗi hình thức rút vốn lại quy định chi tiết hồ sơ rút vốn, song về cơ bản một bộ hồ sơ làm căn cứ để thực hiện việc rút vốn ODA phải bao gồm:
- Quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền
- Điều ước quốc tế về ODA ký giữa nước nhận tài trợ và nhà tài trợ
- Kế hoạch vốn đầu tư hoặc dự toán ngân sách hàng năm
- Hợp đồng với các nhà thầu
- Đơn xin rút vốn
- Chứng từ thanh toán hợp lệ (Hoá đơn yêu cầu thanh toán của nhà thầu)
- Phiếu giá thanh toán đã được cơ quan kiểm soát chi xác nhận
Trong trường hợp đặc biệt, các cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Tài chính) có thể yêu cầu Ban quản lý dự án cung cấp các tài liệu giải trình bổ sung.
- Bước 4: Tiến hành rút vốn và thực hiện các nghiệp vụ thanh toán đầy đủ trên cơ sở hồ sơ rút vốn đã thiết lập.
d) Giai đoạn báo cáo, quyết toán, kiểm soát, kiểm toán việc rút vốn và
sử dụng vốn của các dự án ODA
Khi các Ban quản lý đã có tài khoản tiếp nhận vốn ODA, các cơ quan chức năng nhà nước phải thường xuyên tiến hành kiểm tra, kiểm soát và giám sát các khoản chi tiêu bằng vốn ODA. Công tác kiểm tra, giám sát thường được thực hiện theo các quy định của pháp luật.
Theo định kỳ, có thể là hàng tháng, hàng quý, ngân hàng phục vụ và chủ dự án phải báo cáo lên các cơ quan quản lý là Bộ Tài chính, cơ quan kiểm soát… các khoản chi đã được nhà tài trợ giải ngân theo từng hình thức rút vốn.
Công tác kiểm tra, báo cáo việc sử dụng vốn ODA phải được thực hiện thường xuyên theo tiến độ thực hiện dự án với những nội dung chủ yếu sẽ giúp cho Ban quản lý dự án và các cơ quan quản lý nhà nước đánh giá được tỷ lệ giải ngân so với kế hoạch. Việc báo cáo định kỳ của Ban quản lý dự án cũng sẽ giúp hỗ trợ công tác quản lý của các cơ quan nhà nước.
Tuỳ theo yêu cầu của các nhà tài trợ, hàng năm các chương trình dự án ODA đều phải được kiểm toán bởi một công ty kiểm toán độc lập (được sự cho phép của Bộ Tài chính)
e) Giai đoạn nghiệm thu và bàn giao sản phẩm của dự án ODA
Cũng như các dự án đầu tư khác, sau khi sản phẩm của dự án ODA được bàn giao và đi vào sử dụng, quá trình giải ngân của dự án được xem như là kết thúc.