Cơ quan quản lý cạnh tranh ở Việt Nam hiện nay – một số vấn đề lý luận và thực tiễn

CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ MÔ HÌNH CƠ QUAN QUẢN LÝ CẠNH TRANH.

1.1. Sự hình thành cơ quan quản lý cạnh tranh và một số mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh điển hình trên thế giới.

1.1.1. Sự hình thành cơ quan cạnh tranh.

Khi trong xã hội bắt đầu xuất hiện sự dư thừa của cải, xuất hiện tư hữu và phân biệt giàu nghèo, chính là lúc sự cạnh tranh bắt đầu sơ khai xuất hiện. Lịch sử phát triển của xã hội loài người dần phát triển, đi cùng với nó là sản xuất hàng hóa và nền kinh tế thị trường. Trong xã hội ngày nay, cạnh tranh là hiện tượng tất yếu, là động lực phát triển của thị trường. Trong lịch sử phát triển của thị trường, có thời kỳ, nguyên tắc tự do trong cạnh tranh được tôn trọng tuyệt đối, mọi cá nhân đều có thể cạnh tranh bằng mọi cách trên thị trường mà Nhà nước cho dù là chủ thể của quyền lực xã hội cũng không được quyền can thiệp vào các quan hệ thị trường. Điều này lý giải tại sao cạnh tranh đã có từ lâu nhưng pháp luật về cạnh tranh lại xuất hiện muộn hơn rất nhiều. Tuy nhiên để Nhà nước có thể quản lý được nền kinh tế và quản lý xã hội thì cần sử dụng pháp luật với tư cách là công cụ chủ yếu và hữu hiệu nhất để Nhà nước thực hiện quyền lực của mình.

Khi bàn đến sự cần thiết phải có pháp luật cạnh tranh đối với đời sống kinh tế, cũng cần phải làm rò vai trò kinh tế của Nhà nước, tạo nên những lý do chính yếu về sự xuất hiện cũng như xác định giới hạn điều tiết của Nhà nước và pháp luật trong môi trường cạnh tranh.

“Bất kỳ Nhà nước nào trong lịch sử loài người đều có chức năng kinh tế. Bởi lẽ, những biến chuyển cơ bản trong đời sống kinh tế và những thay đổi trong xã hội là nguyên nhân, là môi trường sản sinh ra Nhà nước. Chính vì thế, Nhà nước là một bộ máy đặc biệt để bảo đảm sự thống trị về kinh tế, để thực hiện quyền lực về chính trị và thực hiện sự tác động về tư tưởng đối với quần chúng”. [8,46] Chức năng quản lý kinh tế (việc thực hiện quyền thống trị

kinh tế) thể hiện ở việc bảo đảm quyền lực kinh tế của giai cấp thống trị và duy trì trật tự kinh tế của xã hội. Tùy vào mô hình Nhà nước và tùy vào từng thời kỳ, vai trò kinh tế của Nhà nước có nội dung và được thực hiện khác nhau.

Trong thời kỳ kinh tế thị trường sơ khai cổ điển của giai cấp tư bản, Nhà nước ban đầu chỉ có chức năng bảo vệ an ninh, xây dựng luật pháp để đảm bảo công bằng trong đời sống xã hội và xét xử tranh chấp; pháp luật chỉ giới hạn ở việc quản lý chung đời sống dân sự và trật tự xã hội. Chức năng đó đủ để pháp luật và Nhà nước tạo lập một môi trường cho cạnh tranh và quan hệ thị trường vận động linh hoạt, năng động; tuy nhiên xã hội ngày càng nảy sinh nhiều vấn đề phức tạp làm cho mọi khuyết tật của thị trường được bộc lộ một cách mạnh mẽ mà pháp luật của Nhà nước không còn đủ để điều chỉnh. Chính vì vậy mà sự thất bại của mô hình kinh tế chỉ huy ở các nước xã hội chủ nghĩa và những cuộc khủng hoảng kéo dài trên thị trường tự do của Nhà nước tư sản là những nguyên nhân, là động lực để thiết lập mô hình kinh tế thị trường hiện đại. Trong mô hình này, ở tầm vĩ mô về cơ bản do bàn tay vô hình của thị trường điều tiết. Vai trò kinh tế của Nhà nước là vừa hạn chế những khuyết tật của thị trường, vừa tạo môi trường cho ưu thế của thị trường tự do phát huy tác dụng tích cực lên nền kinh tế. Với vai trò đó, Nhà nước không còn là người tạo ra và quản lý nền kinh tế đơn thuần nữa mà còn có chức năng định hướng thị trường, thiết lập trật tự, khuôn khổ điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong nền kinh tế.

Để có thể quản lý được nền kinh tế thị trường tự do, các mối quan hệ cạnh tranh phức tạp giữa các chủ thể trong nền kinh tế, Nhà nước bằng công cụ pháp luật cạnh tranh phải can thiệp để duy trì một trật tự chung đảm bảo sự lành mạnh và phát triển của thị trường. Do vậy, pháp luật cạnh tranh ra đời cùng với sự thừa nhận và đảm bảo quyền tự do kinh doanh nhưng trong khuôn khổ pháp lý nhất định.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 71 trang tài liệu này.

“Theo nghĩa kinh điển, pháp luật cạnh tranh chỉ bao hàm các quy định ngăn cấm những hành vi cạnh tranh không lành mạnh theo cách hiểu của ngày

nay. Sở dĩ như vậy là vì, trong lịch sử đã có lúc người ta chưa biết đến hiện tượng độc quyền và sự tác hại của nó. Đó là thời kỳ của chủ nghĩa tư bản tự do”. [15] Trong Bộ luật Dân sự của Pháp (Code civil – 1804), Điều 1382 và 1383 quy định về trách nhiệm dân sự ngoài hợp đồng.[3] Từ đó, những trách nhiệm phát sinh cho các thương nhân trong cạnh tranh được án lệ của nước Pháp coi là một loại hình mới của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong dân sự. Trên cơ sở đó, những hành vi cạnh tranh mà ở đó người thực hiện chúng phải chịu trách nhiệm về hậu quả gây ra cho người khác được gọi là hành vi cạnh tranh không lành mạnh. Khái niệm đầu tiên về cạnh tranh không lành mạnh được gọi là concurrence déloyale (cạnh tranh không công bằng). Hiện nay, những quy định mang tính nguyên tắc của Bộ luật Dân sự Pháp - 1804 cùng với một số văn bản pháp luật đơn hành tạo thành một chế định pháp luật chống cạnh tranh không lành mạnh của Cộng hoà Pháp. Ở Italia cũng tương tự, các Điều 1151 và Điều 1152 của Bộ Luật Dân sự năm 1865 quy định các nguyên tắc cơ bản liên quan đến trách nhiệm của người thực hiện hành vi không lành mạnh. Tuy nhiên, cho đến năm 1872 với sự ra đời của Bộ luật Dân sự mới thì những quy định về cạnh tranh không lành mạnh mới được quy định cụ thể, chi tiết và rò ràng.

Như vậy, nhìn về lịch sử, lúc sơ khai pháp luật cạnh tranh được xây dựng trên cơ sở của các nguyên tắc trong dân luật và được đảm bảo thực hiện bằng trách nhiệm dân sự. Đồng thời, do sự nhận thức chưa đầy đủ và sự hạn chế trong khả năng dự liệu của luật pháp đối với hành vi cạnh tranh đang phát triển trên thị trường mà pháp luật về cạnh tranh trong thời kỳ đó chủ yếu tồn tại dưới dạng các án lệ của toà án. Những nguyên tắc của dân luật là nền tảng cơ sở của các án lệ và là cơ sở pháp luật quan trọng để duy trì trật tự cạnh tranh, vào thời điểm đó cơ quan thực thi pháp luật dân sự cũng là cơ quan đảm bảo về cạnh tranh.

Cùng với sự phát triển của thị trường, sự biến đổi đa dạng và phức tạp trong các biểu hiện của cạnh tranh đã giảm thiểu tính hiệu quả của các nguyên

tắc trên. Các Nhà nước ngày càng tích cực nhận dạng và ngăn cấm những biểu hiện không lành mạnh bằng các quy định trong các văn bản pháp luật riêng biệt về cạnh tranh. Hầu hết các nước có nền kinh tế thị trường đều đã ban hành văn bản pháp luật cạnh tranh. Cùng với đó là cơ quan đảm bảo tính thực thi thực tếcủa pháp luật cạnh tranh ra đời.

Đến cuối thế kỷ XIX, pháp luật cạnh tranh đã được mở rộng và có những thay đổi rất cơ bản về nội dung cũng như phương pháp điều chỉnh. Cho đến nay, ngoài các quy định về cạnh tranh không lành mạnh trong pháp luật cạnh tranh của các nước, chế định về chống hạn chế cạnh tranh và kiểm soát độc quyền luôn là nội dung quan trọng không thể thiếu để Nhà nước bảo vệ và điều tiết cạnh tranh. Theo đó, pháp luật được mở rộng cho thấy Nhà nước đã thực sự nhận thức và giành quyền quản lý thị trường, điều tiết cạnh tranh không chỉ bằng cách loại bỏ các biểu hiện tranh đua không lành mạnh, mà còn tạo ra các thiết chế pháp lý ngăn chặn và loại bỏ các rào cản nhân tạo cũng như tự nhiên để bảo vệ cho thị trường cạnh tranh. Từ đó cơ quan quản lý cạnh tranh cũng được lập ra với chức năng, nhiệm vụ chuyên biệt và độc lập nhằm bảo đảm thực thi pháp luật cạnh tranh.

Mặt khác, từ tư duy Luật Cạnh tranh là lĩnh vực pháp luật dân sự mà ở đó chỉ khi có yêu cầu thì Nhà nước mới giải quyết, tuy nhiên sau này là pháp luật về kiểm soát độc quyền các nước trên thế giới càng phát triển đã cho phép Nhà nước chủ động ngăn chặn và kiểm soát mọi nguy cơ có thể làm hạn chế cạnh tranh bằng các thiết chế quyền lực của mình, kể cả bằng các biện pháp trừng phạt nặng như chế tài hình sự cho các hành vi vi phạm.Cũng nhờ đó sự độc lập và tính cưỡng chế của cơ quan quản lý cạnh tranh ngày càng được củng cố.

Luật Cạnh tranh được đưa ra như một công cụ hữu hiệu để quản lý thị trường và xã hội. Tuy nhiên để đảm bảo thực thi Luật Cạnh tranh thì cơ quan quản lý cạnh tranh chính là cơ quan nhân danh Nhà nước đảm bảo tính thực thi thực tế của Luật Cạnh tranh. Vì vậy mà sự hình thành và phát triển của

luật cạnh tranh gắn liền với sự hình thành và phát triển của cơ quan quản lý cạnh tranh (cơ quan đảm bảo thực thi Luật Cạnh tranh) với chức nâng đảm bảo sự cạnh tranh công bằng, minh bạch trên thị trường, đảm bảo quyền lợi của các chủ thể tham gia thị trường. Theo thống kê của Hội nghị Liên hợp quốc về Thương mại và Phát triển , trên thế giới (UNCTAD) tính tới năm 2007, đã có tới 113 nước và vùng lãnh thổ có luật điều tiết hoạt động cạnh tranh và kiểm soát độc quyền.Đi cùng với đó là cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh. Tuỳ theo điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể, mỗi quốc gia sẽ xây dựng mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh khác nhau, song đều có chung mục đích là góp phần thực thi Luật Cạnh tranh một cách có hiệu quả nhất.

1.1.2. Một số mô hình cơ quan cạnh tranh trên thế giới

Việc cơ quan quản lý cạnh tranh được tổ chức và hoạt động như thế nào là một vấn đề quan trọng góp phần làm cho Luật Cạnh tranh được thi hành một cách hiệu quả. Tùy thuộc vào điều kiện kinh tế – xã hội, chính trị của mình, mỗi quốc gia sẽ xây dựng mô hình cơ quan cạnh tranh với những nguyên tắc về tổ chức, hoạt động, chức năng, nhiệm vụ phù hợp. Một số quốc gia thiết lập vị trí cơ quan quản lý cạnh tranh thuộc Quốc hội, có những quốc gia lại xác định cơ quan quản lý cạnh tranh là một cơ quan ngang Bộ hoặc trực thuộc Chính phủ hay thuộc Tổng thống, một số quốc gia khác lại xác định cơ quan quản lý cạnh tranh là một đơn vị thuộc Bộ.

Theo thống kê của Hội nghị Liên hợp quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD) tính đến năm 2008, đã có tới hơn 100 nước và vùng lãnh thổ có luật điều tiết hoạt động cạnh tranh và kiểm soát độc quyền và cơ quan quản lý cạnh tranh với bốn mô hình khác nhau. Thống kê số liệu và thông tin của 150 cơ quan quản lý cạnh tranh trên toàn thế giới đến tháng 04/2017 cho thấy có 07 cơ quan quản lý cạnh tranh thuộc Quốc hội (5%), 47 cơ quan quản lý cạnh tranh thuộc Chính phủ, cơ quan quản lý cạnh tranh thuộc Bộ/ngành (42%) và 33 cơ quan cạnh tranh thuộc các thiết chế khác như Tòa án... (22%). Mô hình thứ nhất, cơ quan quản lý cạnh tranh là cơ quan thuộc Quốc

hội, điển hình như cơ quan cạnh tranh Italia. [20] Cơ quan quản lý cạnh tranh Italia là Cơ quan chống độc quyền Italia được thành lập độc lập bởi Luật số 287 Luật Cạnh tranh và Thương mại công bằng ngày 10/10/1990. Chủ tịch và các thành viên của cơ quan này được bổ nhiệm bằng các thủ tục và những tiêu chí lựa chọn chặt chẽ: họ được bổ nhiệm bởi người đứng đầu Hạ viện và Thượng viện và không được tái bổ nhiệm nhiệm kỳ thứ hai. Cơ cấu của cơ quan chống độc quyền Italia gồm: một chủ tịch và 4 thành viên được bổ nhiệm bởi Chủ tịch Hạ viện và Chủ tịch Thượng viện. Chủ tịch được chọn là người giữ vị trí cao trong bộ máy chính quyền và có tính độc lập, bốn thành viên là những người ở vị trí độc lập cao như thẩm phán của Tòa hành chính tối cao, Tòa kiểm toán, Tòa phúc thẩm tối cao, Giáo sư đại học hay Đại diện cộng đồng doanh nghiệp, những người đó phải được công nhận về tiêu chuẩn nghiệp vụ. Mỗi thành viên được bổ nhiệm sẽ đảm nhiệm chức vụ trong 7 năm và không được tái bổ nhiệm.

Cơ quan này thực hiện các hoạt động và ra quyết định độc lập với Chính phủ, có nhiệm vụ thực thi Luật Cạnh tranh và Luật Thương mại công bằng số 287 năm 1990. Cơ quan chống độc quyền Italia có nhiệm vụ: kiểm soát các thỏa thuận ngăn cản cạnh tranh; các hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh; mua lại hoặc sáp nhập nhằm tăng cường vị trí thống lĩnh nhằm loại bỏ hoặc hạn chế cạnh tranh trên thị trường. Cơ quan này có nhiệm vụ báo cáo trực tiếp lên Chính phủ và Quốc hội đồng thời có nhiệm vụ tư vấn cho hai cơ quan này. Cơ quan này còn được trao quyền yêu cầu Chính phủ và Quốc hội cân nhắc đầy đủ tới yêu cầu của thị trường và người tiêu dùng khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Hoa Kỳ cũng là một trong những quốc gia tổ chức cơ quan cạnh tranh theo mô hình cơ quan thuộc Quốc hội. Các cơ quan tham gia xử lý vụ việc cạnh tranh ở Hoa Kỳ bao gồm Uỷ ban Thương mại Liên bang Hoa Kỳ (viết tắt là US-FTC) và Vụ Chống độc quyền thuộc Bộ Tư pháp Hoa Kỳ (viết tắt là US-DOJ).

US-FTC được thành lập vào năm 1914, nhiệm vụ của cơ quan này là ngăn chặn các biện pháp cạnh tranh không lành mạnh trong thương mại như một phần của cuộc chiến nhằm “thúc đẩy lòng tin”. Trong nhiều năm, Quốc hội đã thông qua các bộ luật bổ sung trao quyền lớn hơn cho Uỷ ban nhằm kiểm soát các hoạt động cạnh tranh không lành mạnh.Do sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế và các doanh nghiệp, đòi hỏi Bộ Tư pháp phải có một lực lượng chuyên biệt trong lĩnh vực Luật Chống độc quyền nhằm đối phó với tình hình ngày càng phức tạp của thị trường. Do vậy, năm 1933, Vụ Chống độc quyền thuộc Bộ Tư pháp (DOJ) đã được thành lập. US-FTC là một cơ quan độc lập báo cáo trực tiếp cho Quốc hội. Ủy ban hoạt động dưới sự chỉ đạo của năm ủy viên có nhiệm kỳ 7 năm, được bổ nhiệm bởi Tổng thống và được phê chuẩn bởi Thượng nghị viện. Tổng thống chỉ định một ủy viên đảm trách Chủ tọa, không quá ba ủy viên là thành viên của một Đảng.

Hoạt động của US-FTC được thực hiện bởi các Cục gồm: Cục Bảo vệ người tiêu dùng, Cục Cạnh tranh, Cục Kinh tế và các Văn phòng: Văn phòng các vấn đề cộng đồng, Văn phòng quan hệ Quốc hội, Văn phòng Giám đốc điều hành, Văn phòng Tổng thanh tra, Văn phòng Tổng tham vấn thực hiện các hoạt động này, cụ thể như sau: [16]

“ - Cục Bảo vệ người tiêu dùng có nhiệm vụ là bảo vệ người tiêu dùng trước các hành vi không công bằng, hành vi gian lận hoặc dối trá. Cục Bảo vệ Người tiêu dùng thực thi các văn bản pháp luật về bảo vệ người tiêu dùng do Quốc hội ban hành cũng như các quy định về thương mại do Uỷ ban ban hành. Hoạt động chính của Cục bao gồm tiến hành các cuộc điều tra đối với các công ty tư nhân và các ngành công nghiệp lớn, giải quyết các tranh chấp của toà hành chính và toà án liên bang, nâng cao nhận thức cho doanh nghiệp và người tiêu dùng. Thêm vào đó, Cục Bảo vệ Người tiêu dùng còn hỗ trợ Uỷ ban báo cáo Quốc hội và các cơ quan Chính phủ về các hoạt động có nguy cơ ảnh hưởng đến lợi ích hợp pháp của người tiêu dùng.

- Cục Cạnh tranh có nhiệm vụ phát hiện các hoạt động kinh doanh gây

hạn chế cạnh tranh, từ đó góp phần đảm bảo lợi ích cho người tiêu dùng thể hiện ở mức giá thấp và tính sẵn có của các sản phẩm và dịch vụ. Cục sẽ tiến hành các cuộc điều tra để phát hiện hành vi vi phạm, trình Uỷ ban xem xét xử lý. Khi Uỷ ban có quyết định xử lý, Cục sẽ thực thi các quyết định này thông qua cơ chế giải quyết tranh chấp của toà án liên bang hoặc theo các quy định hành chính.Cục cũng có nhiệm vụ như một bộ phận nghiên cứu, hoạch định chính sách về các vấn đề liên quan đến cạnh tranh.Cục chuẩn bị các báo cáo và chứng cớ trước Quốc hội, hoặc có thể đưa ra những bình luận về các vấn đề liên quan đến cạnh tranh trước khi có quyết định từ những cơ quan quản lý khác. Cục Cạnh tranh cũng phát triển những kiến thức chuyên sâu về một số ngành công nghiệp quan trọng đối với người tiêu dùng như: chăm sóc sức khoẻ, lương thực, năng lượng và các dịch vụ chuyên môn khác. Luật Chống độc quyền do cả Cục Cạnh tranh của Uỷ ban và Vụ Chống độc quyền thuộc Bộ Tư pháp thi hành. Do đó, để tránh chồng chéo, hai cơ quan này sẽ tham khảo ý kiến của nhau trước khi tiến hành xử lý bất kỳ trường hợp nào.

- Cục Kinh tế giúp US – FTC đánh giá ảnh hưởng kinh tế của các hoạt động của US – FTC.Để thực hiện điều này, Cục tiến hành các phân tích kinh tế và hỗ trợ các cuộc điều tra về chống độc quyền và bảo vệ người tiêu dùng. Cục cũng phân tích những ảnh hưởng từ các quy định do Chính phủ ban hành về cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng và cung cấp cho Quốc hội cũng như cho công chúng các phân tích kinh tế về các quy trình thị trường liên quan đến chống độc quyền, bảo vệ người tiêu dùng và các quy định khác.

- Văn phòng các vấn đề cộng đồng: cung cấp các thông tin liên quan đến hoạt động của US – FTC, các tin tức, vụ việc… cho công chúng.

- Văn phòng quan hệ Quốc hội hỗ trợ các thành viên Quốc hội và các nhân viên riêng và nhân viên ủy ban của họ.Nhiệm vụ của văn phòng là cung cấp các thông tin liên quan đến các vấn đề chống độc quyền và bảo vệ người tiêu dùng một cách chính xác, kịp thời và toàn diện cho Quốc hội.

- Văn phòng Giám đốc điều hành phục vụ mục tiêu quản lý và thực thi