Bối Cảnh Trong Nước Và Thế Giới Ảnh Hưởng Đến Tới Việc Hoàn Thiện Chính

liên doanh trong lĩnh vực DLST, nghiên cứu khoa học, nghỉ dưỡng và các hoạt động dịch vụ khác trong khu bảo tồn theo quy định của pháp luật; Các ban quản lý được thu từ dịch vụ môi trường liên quan đến đa dạng sinh học; Các hộ gia đình sống hợp pháp trong khu bảo tồn được khai thác nguồn lợi hợp pháp trong khu bảo tồn và tham gia hưởng lợi ích từ hoạt động kinh doanh, dịch vụ trong khu bảo tồn. Quy định tất cả các đối tượng liên quan đều phải thực hiện theo quy chế quản lý khu bảo tồn. Tuy nhiên, trong Luật đa dạng sinh học cần thống nhất cách phân loại rừng đặc dụng thống nhất với Luật BV&PTR.

* Văn bản dưới Luật

Một số văn bản dưới luật cũng có những quy định liên quan đến thuê môi trường rừng như: Nghị định số 23/2006/NĐ-CP ngày 03/03/2006 của Chính phủ về thi hành Luật BV&PTR; Thông tư số 38/2007/TT-BNN ngày 25/4/2007 của Bộ NN&PTNT hướng dẫn trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn; Quyết định số 186/2006/QĐ- TTg ngày 14/8/2006 của Chính phủ về quy chế quản lý rừng; Nghị định số 48/2007/NĐ-CP ngày 28/3/2007 của Chính phủ về nguyên tắc và phương pháp xác định giá các loại rừng và Thông tư số 65/2008/TTLT-BNN-BTC ngày 26/5/2008 của Bộ NN&PTNT, Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 48/2007/NĐ-CP; Quyết định 104/2007/QĐ – BNN ngày 27/12/2007 của Bộ NN&PTNT ban hành quy chế quản lý các hoạt động DLST tại VQG, khu bảo tồn; Nghị định số 117/2010/NĐ- CP ngày 24/12/2010 của Chính phủ về tổ chức và quản lý hệ thống rừng đặc dụng; Thông tư số 78/2011/TT-BNN ngày 11/11/2011 của Bộ NN&PTNT về Quy định chi tiết thi hành Nghị định sô 117/2010/NĐ-CP ngày 24/12/2010; Quyết định số 24/2012/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về quy chế đầu tư rừng đặc dụng. Trong các văn bản này đều có liên quan đến cả đối tượng là rừng đặc dụng.

Như vậy, rất nhiều văn bản pháp luật đề cập đến hoạt động cho thuê môi trường rừng và quản lý các hoạt động DLST tại các VQG. Đây chính là cơ sở pháp lý để xây dựng và hoàn thiện chính sách cho thuê môi trường rừng tại các VQG ở Việt Nam.

4.1.2. Bối cảnh trong nước và thế giới ảnh hưởng đến tới việc hoàn thiện chính sách cho thuê môi trường rừng tại các VQG

4.1.2.1. Những thuận lợi trong việc hoàn thiện chính sách cho thuê môi trường rừng tại VQG

- Trên thế giới, ý tưởng xây dựng VQG để bảo tồn đa dạng sinh học, cảnh quan thiên nhiên đã được hình thành từ lâu và nhiều mô hình quản lý khác nhau được áp dụng. Tuy nhiên, xu hướng quản lý VQG đang dần thay đổi theo xu hướng kết hợp bảo tồn với khai thác lợi ích kinh tế của rừng. Ở nhiều nước, thành công nhất của các VQG là thực hiện các hoạt động thương mại để hỗ trợ cho các hoạt động bảo tồn, đặc biệt là các hoạt động DLST.

- Tại nhiều nước khác nhau, giá trị dịch vụ môi trường rừng ngày càng được đánh giá cao và là một phần của chiến lược chung của Chính phủ. Các VQG đã khai thác môi trường rừng để kinh doanh DLST nhằm có thêm nguồn thu cho bảo tồn, bên cạnh đó góp phần nâng cao nhận thức và sự tham gia của các thành phần ngoài quốc doanh vào công tác bảo tồn. Thực tế cho thấy, các khu rừng không có chức năng sản xuất như VQG thì gánh nặng vào ngân sách Nhà nước là rất lớn trong khi đó sự đầu tư này có hạn dẫn đến không đảm bảo được chức năng bảo tồn, lại lãng phí tiềm năng của khu rừng.

- Việt Nam nằm ở vùng Đông Nam châu Á với diện tích khoảng 330.541 km2, Việt Nam là một trong 16 nước có tính đa dạng sinh học cao trên thế giới [37]. Đặc điểm về vị trí địa lý, khí hậu ... của Việt Nam đã góp phần tạo nên sự đa dạng về hệ sinh thái và các loài sinh vật. Với tổng diện tích các khu bảo tồn trên 2 triệu ha rừng, đây là nguồn tài nguyên đa dạng sinh học rất lớn, không những là nơi lưu giữ, cung cấp các nguồn tài nguyên, mà còn là nơi hỗ trợ, là hiện trường để phát triển kinh tế, xoá đói giảm nghèo, nhất là các VQG có điều kiện thuận lợi đang là

những điểm đến hấp dẫn khách du lịch trong và ngoài nước.

- Hoạt động DLST tại một số VQG đã được minh chứng là hướng khai thác lợi ích từ rừng trên cơ sở gắn bảo tồn với phát triển phù hợp với xu hướng chung. Tuy nhiên, nguồn thu này còn rất thấp, chưa tương xứng với tiềm năng, chỉ chiếm tỷ lệ nhỏ

so với tổng kinh phí đầu tư của Nhà nước như: Nguồn thu từ hoạt động DLST chỉ chiếm 1,66% ở VQG Tam Đảo; 1,38% ở VQG Cúc Phương; và 0,62% ở VQG Yok Đôn [42, tham khảo (Hà Thị Mừng và Tuyết Hoa, 2008)]. Thậm chí, một số VQG khẳng định DLST mới chỉ là hoạt động lấy thu bù chi chứ chưa có lãi để có thể tái đầu tư cho các hoạt động bảo tồn trong khi đó tiềm năng cho DLST là rất lớn.

- Thời gian qua, Nhà nước đã có một số chính sách đầu tư quan trọng cho công tác quản lý, bảo vệ rừng đặc dụng, khuyến khích phát triển DLST trong các khu rừng đặc dụng với mục tiêu tăng thêm nguồn thu và bù đắp kinh phí hoạt động từ ngân sách Nhà nước. Năm 2012, Chính phủ đã ban hành Quyết định số 24/2012/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về chính sách đầu tư phát triển rừng đặc dụng giai đoạn 2011 – 2020 trong đó khuyến khích phát triển hoạt động DLST tại các khu rừng đặc dụng trong đó có VQG, trong quyết định cũng có những hướng dẫn chi tiết cho việc triển khai các hoạt động cho thuê môi trường rừng và hướng dẫn sử dụng nguồn kinh phí này. Tuy nhiên, các chính sách đầu tư hiện vẫn còn bất cập và thiếu đồng bộ, chưa đáp ứng được yêu cầu phức tạp của công tác quản lý và bảo vệ rừng đặc dụng, đồng thời chưa góp phần tạo nguồn tài chính ổn định và bền vững cho bảo tồn thiên nhiên của hệ thống VQG và khu bảo tồn ở Việt Nam.

- VQG Ba Vì, Tam Đảo, Bến En là 3 VQG được lựa chọn nghiên cứu về thực trạng thực hiện chính sách cho thuê môi trường rừng kinh doanh DLST. Chính sách được đánh giá là có nhiều tác động tích cực như: góp phần bảo vệ và phát triển rừng, giảm sự đầu tư của Nhà nước, phát triển kinh tế địa phương, phát triển ngành nghề mới, bảo vệ nguồn tài nguyên nhân văn, tạo việc làm tăng thu nhập cho người dân, thay đổi cơ cấu nguồn thu cho bản thân VQG,... Đây là một hướng có nhiều tiềm năng để tạo nguồn thu cho các VQG và phát triển ngành dịch vụ rừng.

4.1.2.2. Những khó khăn trong việc hoàn thiện chính sách cho thuê môi trường rừng tại VQG của Việt Nam

- Việc quản lý và khai thác các lợi ích của VQG được đánh giá là rất khó có một khuôn mẫu hoàn thiện do tính phức tạp trong quản lý, hệ thống pháp lý, điều kiện kinh tế xã hội khác nhau giữa các quốc gia, giữa các VQG. Vì vậy, việc quản

lý và khai thác các lợi ích của các VQG sẽ khác nhau đối với từng quốc gia, thậm chí từng địa phương và sẽ thay đổi theo thời gian. Vì vậy, đòi hỏi chính sách cho thuê môi trường rừng cần phải đảm bảo tính đặc thù riêng của từng quốc gia và đảm bảo tính thực thi đối với từng VQG cụ thể.

- Quan điểm về bảo tồn tại VQG còn nhiều bất cập và bó hẹp, nhiều nước đang thực hiện bảo tồn trên quan điểm là bảo vệ tuyệt đối. Các quan điểm này đang tồn tại ở nhiều cấp quản lý khác nhau vì vậy chưa tạo ra sự năng động trong khai thác các dịch vụ môi trường rừng tại VQG, trông chờ quá nhiều vào sự đầu tư của Nhà nước. Vì vậy, để thực hiện chính sách cho thuê môi trường đòi hỏi phải thay đổi nhận thức của các cấp quản lý, nhất là Ban quản lý VQG quan điểm bảo tồn trong VQG và bảo tồn gắn với khai thác lợi ích kinh tế thông qua dịch vụ môi trường rừng.

- Việc khai thác các giá trị của VQG chưa được quan tâm, nhất là giá trị dịch vụ môi trường rừng. Thực tế tại các VQG còn rất nhiều các lợi ích có thể tạo ra những giá trị kinh tế nhưng chưa được khai thác, đặc biệt lợi ích từ dịch vụ môi trường rừng. Kinh nghiệm cho thấy, tại các VQG phải kết hợp giữa bảo tồn với việc đảm bảo lợi ích kinh tế một cách bền vững. Tuy nhiên, mục đích bảo tồn vẫn đặt lên hàng đầu, các hoạt động kinh doanh được dùng như một biện pháp hỗ trợ cho công tác bảo tồn. Để đảm bảo hài hòa cả 2 chức năng cần có những định hướng cụ thể thông qua việc ban hành các chính sách phù hợp.

- Mặc dù hoạt động cho thuê môi trường rừng đã được thực hiện ở nhiều nước, nhưng các nghiên cứu đều khẳng định chính sách của các nước chưa thật sự phù hợp với yêu cầu thực tiễn do vậy hoạt động cho thuê môi trường rừng mới chỉ mang tính chất tự phát và nhỏ lẻ, chưa có nhiều mô hình để nghiên cứu, rút kinh nghiệm để làm cơ sở hoàn thiện chính sách cho thuê môi trường rừng tại VQG ở Việt Nam.

- Hệ thống VQG của Việt Nam vẫn đang đang phải đối mặt với tình trạng suy giảm đa dạng sinh học, nguồn tài nguyên rừng bị suy thoái. Một nguyên nhân dẫn đến sự suy giảm này là do nguồn tài chính thiếu hụt và không ổn định. Sự đầu tư vào VQG chưa tương xứng, mức đầu tư thấp, nguồn đầu tư hạn chế, phụ thuộc quá nhiều vào ngân sách Nhà nước. Nguồn vốn này chỉ đủ cho chi phí duy trì bộ

máy ban quản lý hoặc có một phần đầu tư cho xây dựng cơ bản, còn kinh phí dành cho bảo tồn rất ít và chưa được chú ý. Vì vậy, Nhà nước đang quan tâm đến việc tạo nguồn thu cho các khu rừng có nhiều giá trị dịch vụ môi trường rừng thông qua thay đổi các quy định trong công tác bảo tồn, đảm bảo tính hợp lý giữa bảo tồn với khai thác lợi ích kinh tế từ dịch vụ môi trường rừng. Trong đó kinh doanh DLST là một biện pháp nhằm khai thác có hiệu quả tài nguyên trong rừng đặc dụng, tạo nguồn thu cho bảo tồn nhưng chưa được quan tâm đúng mức, nguồn thu chiếm tỷ trọng không cao, nhất là nguồn thu từ cho thuê môi trường rừng. Sự suy giảm tính đa dạng sinh học và nguồn đầu tư hạn chế là yếu tố cản trở hoạt động kinh doanh DLST tại VQG.

- Việc quản lý các VQG được phân thành 2 cấp quản lý là trung ương và cấp địa phương (cả nước có 30 VQG thì chỉ có 06 Vườn là thuộc Bộ, còn lại trực thuộc UBND tỉnh). Việc phân cấp quản lý các VQG chưa thống nhất dẫn đến cơ chế đầu tư tại các VQG khác nhau. VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT có nhiều lợi thế hơn về huy động vốn cho bảo tồn, ngoài ngân sách Trung ương còn được tiếp cận rất dễ các nguồn kinh phí từ các tổ chức quốc tế; còn VQG trực thuộc tỉnh phụ thuộc lớn vào tiềm năng kinh tế của tỉnh, nguồn kinh phí được tiếp cận từ các tổ chức quốc tế rất hạn chế, phụ thuộc vào cơ chế quản lý hành chính của tỉnh. Do đó trong hệ thống quản lý VQG cũng bị mất cân đối, có những VQG được đầu tư nhiều và ngược lại. Kinh phí đầu tư đầy đủ sẽ đảm bảo duy trì và phát triển tài nguyên rừng từ đó sẽ tạo sự hấp dẫn các nhà đầu tư thuê môi trường rừng kinh doanh DLST. Do hạn chế về kinh phí đối với các VQG do địa phương quản lý nên ở các địa phương đang chú trọng vào khai thác lợi ích kinh tế mà chưa quan tâm đến công tác bảo tồn.

- Cho thuê môi trường rừng kinh doanh DLST là vấn đề mới của Việt Nam, quan điểm sử dụng môi trường rừng VQG để phát triển DLST còn chưa có sự thống nhất cao. Kết quả đánh giá bước đầu cho thấy có những thành công nhưng còn bộc lộ nhiều hạn chế. Bên cạnh đó, việc thực hiện rất khó khăn do thiếu những hướng dẫn cụ thể, chưa có chính sách riêng liên quan đến thuê môi trường rừng tại các VQG. Hiện nay, còn chưa có sự thống nhất với nhau ngay từ thuật ngữ “thuê rừng” hay

“thuê môi trường rừng”, “rừng đặc dụng” hay “khu bảo tồn”. Bên cạnh đó, chưa có các quy định cụ thể có liên quan để thực hiện chính sách cho thuê môi trường rừng như phương pháp lượng giá giá trị dịch vụ môi trường rừng, phối hợp giữa các bên liên quan, chia sẻ lợi ích, bồi thường khi thu hồi đất, chuyển nhượng hợp đồng cho thuê,.... Nhận thức của các cấp quản lý đối với hoạt động cho thuê môi trường rừng chưa tích cực, nhiều người vẫn cho rằng VQG thực hiện chức năng chính là bảo tồn, kinh phí do Ngân sách cấp, cho thuê chỉ để nâng cao thu nhập cho các VQG và có thể ảnh hưởng đến chức năng bảo tồn. Nhận thức chưa đầy đủ dẫn đến chính sách cho thuê môi trường rừng chưa thu hút được sự nhiệt tình của các các thành phần khác nhau để thúc đẩy thực hiện.

- Việc quản lý đất đai và quản lý tài nguyên rừng tại các VQG còn chồng chéo ảnh hưởng đến việc triển khai chính sách. Hiện nay, vùng đệm của VQG thuộc quyền quản lý của chính quyền địa phương, vùng đệm VQG chưa phát huy được vai trò của nó, chưa gắn kết được giữa phát triển vùng lõi với vùng đệm. Các VQG được giao quản lý trong phạm vi ranh giới khu vực bảo tồn, trong đó chỉ có phân khu hành chính – dịch vụ được tác động và tỷ lệ tác động rất thấp nên khi thực hiện chính sách cho thuê môi trường rừng thì các doanh nghiệp kinh doanh du lịch đều phải thuê đất của địa phương để xây dựng các công trình phục vụ du lịch, nên gây khó khăn trong quản lý cũng như ký các hợp đồng và chi trả tiền thuê môi trường rừng. Các VQG, chưa làm tốt công tác quy hoạch nên chưa xác định được rõ khu vực cho bảo tồn và khu vực dành cho phát triển nên đã tạo ra sự lúng túng trong quản lý chỗ nào cũng bảo tồn và bảo vệ nghiêm ngặt.

- Chính sách cho thuê môi trường rừng chưa tạo được động lực đủ mạnh để đạt được mục tiêu đề ra: Chính sách đã thực hiện thí điểm từ năm 2002 tuy nhiên đến thời điểm hiện nay rất ít VQG tham gia thực hiện, nhiều VQG việc triển khai vẫn đang trong giai đoạn kế hoạch, lập đề án. Một số VQG đã thực hiện nhưng kết quả ký hợp đồng với các đơn vị chậm, thu nhập từ cho thuê môi trường rừng chiếm tỷ trọng nhỏ, chưa tạo động lực cho các VQG để tiếp tục triển khai, chưa hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân đầu tư kinh doanh DLST tại VQG.

- Các quy định cụ thể để triển khai chính sách còn thiếu: Chính sách cần bổ sung các quy định để đảm bảo chức năng bảo tồn tại VQG như: diện tích được tác động, vị trí thuê, lượng khách du lịch tối đa cho từng khu vực, địa điểm xây dựng các công trình phục vụ du lịch, thời gian thuê, chức năng của từng bên trong quan hệ thuê và cho thuê, giá thuê, nhân tố tài chính và kinh tế chủ yếu, quy định việc chuyển đổi quyền sử dụng một phần tài sản của bên cho thuê với bên thuê, quy định đối với các đơn vị thuê phải có giấy phép hành nghề và đăng ký kinh doanh …

- Hoạt động cho thuê môi trường rừng tại khu vực nghiên cứu còn những tồn tại chưa tích cực như vẫn xảy ra tình trang bao chiếm đất đai, chưa thu hút các bên liên quan trong thực hiện chính sách, việc triển khai chậm, giá thuê chưa hợp lý, các văn bản pháp luật so với tiến độ thực hiện. Các tác động chưa tích cực được đánh giá do nhiều nguyên nhân khác nhau, cả nguyên nhân khách quan và chủ quan, nguyên nhân do bản thân chính sách và nguyên nhân do thực hiện chính sách.

4.1.2.3. Nhận thức của bên thuê và cho thuê về mục tiêu, nội dung chính sách cho thuê môi trường rừng tại VQG nghiên cứu

Kết quả phỏng vấn các cán bộ VQG, cán bộ tại các đơn vị thuê môi trường rừng nhằm đánh giá chính sách cho thuê môi trường rừng tại VQG Ba Vì cho thấy nhận thức về chính sách cho thuê môi trường rừng chưa đầy đủ, các ý kiến còn rất dao động. Bảng

4.2 cho thấy các đối tượng phỏng vấn chưa được hiểu rõ về mục tiêu chính sách nên các ý kiến phỏng vấn không rõ ràng, còn có ý kiến đồng ý với mục tiêu này, có ý kiến chưa đồng ý. Mục tiêu 3 là được các ý kiến ủng hộ nhiều nhất và đồng ý với mục tiêu này.

Đánh giá về tình hình thực hiện mục tiêu chính sách cho thuê môi trường rừng đa số đều đánh giá là chưa khai thác đầy đủ các dịch vụ môi trường rừng mà mới chỉ khai thác được giá trị du lịch và giải trí. Còn tình hình thực hiện các mục tiêu khác được đánh giá không rõ ràng, 50% các ý kiến đồng ý và 50% ý kiến không đồng ý.

Đánh giá về nội dung chính sách đa số các ý kiến đều nhất trí những nội dung đưa ra đã tương đối rõ ràng. Tuy nhiên, do thời điểm đánh giá rất nhiều văn bản pháp luật liên quan đã được ban hành và tại VQG Ba Vì cũng đã xây dựng được quy chế cho thuê môi trường rừng cho VQG.

Đánh giá về có nên triển khai chính sách cho thuê môi trường rừng tại VQG cũng chưa được nhận thức đầy đủ, nhiều đối tượng phỏng vấn chưa nhất trí triển khai chính sách. Như vậy, các đối tượng phỏng vấn chưa nhận thức đầy đủ về ý nghĩa và mục tiêu của chính sách cho thuê môi trường rừng nên sẽ ảnh hưởng rất lớn đến việc thực hiện chính sách trên thực tế.

Bảng 4.2. Ý kiến đánh giá về chính sách cho thuê môi trường rừng tại VQG Ba Vì

Đơn vị tính: %

Về mục tiêu của chính sách

Chính sách cho thuê môi trường rừng nhằm góp phần khai thác các yếu tố môi trường rừng, huy động các nguồn lực xã hội cho bảo

vệ và phát triển rừng

33,82

2,94

4,41

25,00

33,82

Chính sách cho thuê môi trường rừng nhằm góp phần đảm bảo cho người cung ứng dịch vụ môi trường rừng được chi trả giá trị của rừng do mình tạo ra, đúng giá trị của rừng

đem lại cho xã hội.

32,35

7,35

16,18

20,59

23,53

Chính sách cho thuê môi trường rừng nhằm góp phần đảm bảo tăng hiệu quả của ngành Lâm nghiệp thông qua việc tiếp nhận những kỹ năng quản lý và đầu tư của thành phần

kinh tế tư nhân.

7,35

11,76

29,41

32,35

19,12

Chính sách cho thuê môi trường rừng nhằm góp phần đảm bảo giúp phát triển ngành dịch vụ (du lịch rừng) trên nền tảng tài sản thuộc

sở hữu công cộng

19,12

22,06

11,76

32,35

14,71

Chính sách cho thuê môi trường rừng nhằm góp phần đảm bảo tăng thu nhập của người

dân địa phương, hạn chế khai thác trái phép tài nguyên rừng.

32,35

5,88

8,82

29,41

23,53

Chính sách cho thuê môi trường rừng nhằm góp phần đảm bảo đem lợi ích của nhiều bên

trên cơ sở xã hội hóa nghề rừng.

30,88

7,35

27,94

26,47

Về Thực hiện mục tiêu của chính sách

Đã khai thác được đầy đủ các dịch vụ môi

trường rừng

33,82

26,47

14,71

16,18

8,82

Chỉ khai thác được dịch vụ du lịch, giải trí

(phát triển du lịch sinh thái)

7,35

8,82

17,65

51,47

14,71

Huy động được các nguồn lực xã hội để bảo

vệ và phát triển rừng

27,94

16,18

13,24

19,12

23,53

Các đơn vị thuê đã bảo vệ và phát triển rừng

tại khu vực thuê

30,88

11,76

10,29

29,41

17,65