Đánh Giá Và Kiểm Toán Sau Khi Hoàn Thành Dự Án Đầu Tư Công

hưởng đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí của dự án. Vì vậy, hoạt động quản lý dự án cần có một sự linh hoạt nhất định để có thể ứng phó với những tình huống này. Tuy nhiên, để tránh khả năng những điều chỉnh này bị lợi dụng cũng như để giảm chi phí điều chỉnh, cần thực hiện thật tốt các khâu ở phía trước, đặc biệt là các khâu thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng mua sắm, lập kế hoạch và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để triển khai dự án. Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần được thực hiện để có được bức tranh cập nhật về tình hình triển khai dự án, đặc biệt là về chi phí và lợi ích. Bên cạnh đó cũng cần có cơ chế để đình chỉ thậm chí hủy bỏ các dự án được phát hiện là kém hiệu quả và lãng phí.

1.2.6.7. Vận hành dự án

Sau khi dự án đầu tư công hoàn tất, cần phải có một quá trình (i) bàn giao dự án cho tổ chức vận hành; (ii) vận hành dự án; (iii) bảo trì, bảo dưỡng tài sản hình thành từ dự án; (iv) hạch toán chính xác và kịp thời những thay đổi về giá trị tài sản;

(v) và đánh giá mức độ hữu dụng của dự án căn cứ vào chất lượng và số lượng dịch vụ nó mang lại.

1.2.6.8. Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án đầu tư công

Đây là một khâu rất quan trọng nhưng lại hay bị bỏ qua. Mục đích chính của khâu này là đánh giá xem dự án có được triển khai theo đúng thiết kế, tiến độ và ngân sách dự toán, có chất lượng và kết quả đúng như kỳ vọng, và đạt được các mục tiêu đề ra ban đầu hay không. Một mục đích nữa của khâu này là so sánh dự án đang xem xét với các dự án tương tự khác trong nước và quốc tế, để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế và triển khai các dự án khác trong tương lai. Bên cạnh việc đánh giá này, dự án cũng có thể được kiểm toán (một cách chọn lọc) để đánh giá mức độ tuân thủ của dự án đối với hệ thống luật định về đầu tư công.

1.2.7. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công

∗ Các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư công xem xét ở tầm vĩ mô

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 135 trang tài liệu này.

Bởi vì không phải bất cứ hoạt động đầu tư nào có khả năng sinh lời cao đều mang lại ảnh hưởng tốt với nền kinh tế. Do vậy trên góc độ quản lý vĩ mô phải xem xét mặt kinh tế - xã hội do thực hiện đầu tư đem lại. Điều này giữ vai trò quyết định để các cấp có thẩm quyền chấp nhận dự án và quyết định đầu tư, các định chế tài chính quốc tế, các cơ quan viện trợ song phương và đa phương tài trợ cho hoạt động đầu tư. Lợi ích kinh tế - xã hội của đầu tư là chênh lệch giữa các lợi ích mà nền kinh tế xã hội thu được so với đóng góp mà nền kinh tế - xã hội phải bỏ ra khi thực hiện đầu tư. Những lợi ích mà xã hội thu được chính là sự đáp ứng của đầu tư với việc thực hiện các mục tiêu chung của xã hội, của nền kinh tế. Những sự đóng góp này có thể được xét mang tính chất định tính hoặc đo lường bằng cách tính toán định lượng.

Chi phí mà xã hội phải bỏ ra của dự án bao gồm toàn bộ các tài nguyên thiên nhiên, của cải vật chất, sức lao động mà xã hội dành cho đầu tư thay vì sử dụng các công việc khác trong tương lai.

Khi phân tích hiệu quả kinh tế - xã hội phải tính đầy đủ các khoàn thu chi , xem xét và điều chỉnh các khoản thu chi mang tính chất chuyển khoản, những tác động dây chuyền nhằm phản ánh đúng những tác động của dự án.

- Giá trị gia tăng ròng ký hiệu là NVA: Đây là chỉ tiêu cơ bản phản ánh hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án đầu tư . NVA là mức chênh lệch giữa giá trị đầu ra và giá trị đầu vào (đầu vào chỉ tính chi phí vật chất không tính chi phí về lao động ) NVA=O - ( MI + Iv )

O : Giá trị đầu ra

MI : Chi phí thường xuyên Iv: Vốn đầu tư ban đầu

- Chỉ tiêu lao động có việc làm của dự án: Được tính bằng số lao động trực tiếp trong dự án cộng với số lao động tăng thêm của các dự án có liên quan trừ đi số lao động bị mất tại các dự án.

- Mức tiết kiệm ngoại tệ: Để tính chỉ tiêu này chúng ta phải tính được các khoản thu chi ngoại tệ của dự án và các dự án liên đới, cùng với số ngoại tệ tiết kiệm được do sản xuất thay thế hàng xuất khẩu, sau đó quy đồng tiền về cùng mặt bằng thời gian để tính được số ngoại tệ do tiết kiệm từ dự án.

- Chỉ tiêu giá trị gia tăng của mỗi nhóm dân cư (những người có vốn hưởng lợi tức, những người làm công ăn lương, Nhà nước thu thuế …). Chỉ tiêu này phản ánh các tác động điều tiết thu nhập gữa các nhóm dân cư hoặc các vùng lãnh thổ.

Để xác định chỉ tiêu này, trước hết phải xác định được nhóm dân cư hoặc vùng lãnh thổ được phân phối giá trị tăng thêm (NNVA - giá trị thu nhập thuần tuý quốc gia ) của dự án, tiếp đến xác định được phần giá trị tăng thêm do dự án tạo ra mà nhóm dân cư hoặc vùng lãnh thổ với nhau sẽ thấy được tình hình phân phối giá trị gia tăng do dự án tạo ra giữa các nhóm dân cư hoặc các vùng lãnh thổ trong nước.

- Các chỉ tiêu khả năng cạnh tranh quốc tế: Chỉ tiêu này cho phép đánh giá khả năng cạnh tranh của sản phẩm do dự án sản xuất ra trên thị trường quốc tế ngoài ra còn có thể đánh giá những tác động khác của dự án như ảnh hưởng tới môi trường, đến kết cấu hạ tầng,…

* Các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả kinh tế xã hội ở tầm vi mô

- Mức đóng góp cho ngân sách

- Mức tiết kiệm ngoại tệ

- Số lao động có việc làm trực tiếp của dự án đầu tư công

- Mức tăng năng suất lao động của người lao động làm việc trong dự án đầu tư công

- Mức nâng cao trình độ kỹ thuật sản xuất , trình độ quản lý cán bộ…

- Hiệu quả đầu tư công dưới góc độ vĩ mô được hiểu như sau :

Hiệu quả đầu tư công trong nền kinh tế quốc dân là tỷ lệ giữa thu nhập quốc dân so với mức vốn đầu tư vào lĩnh vực sản xuất vật chất hoặc mức vốn đáp ứng được nhiệm vụ kinh tế - xã hội, chính trị.

1.3. Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công

1.3.1. Nhân tố khách quan

1.3.1.1.Điều kiện tự nhiên

Điều kiện tự nhiên bao gồm vị trí địa lý, địa hình, khí hậu, tài nguyên thiên nhiên… là những nhân tố khách quan có ảnh hưởng đến hiệu quả của ĐTC. Khi điều kiện tự nhiên thuận lợi sẽ góp phần làm giảm chi phí đầu tư cũng như các chi phí vận hành kết quả đầu tư; tăng nhanh tốc độ thực hiện dự án đầu tư; nhanh chóng đưa kết quả đầu tư vào cuộc sống. Từ đó, góp phần vào nâng cao HQĐT công. Còn khi xã hội ổn định về chính trị, an toàn, an ninh được đảm bảo và các quyết định đầu tư của Nhà nước nhận được sự ủng hộ, tham gia nhiệt tình của các đối tượng chịu tác động (đặc biệt là người dân) sẽ góp phần quan trọng trong việc giảm chi phí đầu tư công. Ngoài ra, các yếu tố như văn hóa, lịch sử, tập quán… trong bối cảnh cụ thể cũng có tác động nhất động kể cả trực tiếp hay gián tiếp đến việc triển khai thực hiện dự án Đầu tư công cũng như HQĐT công.

1.3.1.2.Hệ thống chính trị, thể chế

Các quyết định ĐTC thường bị ảnh hưởng rất nhiều bởi yếu tố chính trị. Việc sử dụng nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản và lựa chọn dự án đầu tư phát triển bị ảnh hưởng bởi thái độ thất thường, tham nhũng của các chính trị gia và quan chức nhà nước. Việc lựa chọn dự án đầu tư nhiều khi phụ thuộc vào số tiền các chủ đầu tư đưa cho các quan chức, nhiều hơn là ai sẽ là người đưa ra được mức giá và chất lượng dịch vụ tốt, một loạt các chương trình, dự án công được lựa chọn do nó có thể tạo ra thu nhập bất hợp pháp cho nhiều người hơn là việc cải thiện chất lượng cuộc sống cho mọi người. Do vậy, ảnh hưởng của hệ thống thể chế về tổng vốn đầu tư thường bị bóp méo dẫn đến hiệu quả thấp, lãng phí, hoặc tham nhũng. Đối với nhiều quốc gia, ĐTC còn được coi là một công cụ để tìm kiếm lợi ích của các nhóm lợi ích khác nhau bao gồm các chính trị gia thuộc quốc hội, các bộ tổng hợp, bộ chuyên ngành và các địa phương. Đây cũng chính là những thách thức cho tất cả các quốc gia, nhất là các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, trong quá trình cải cách hệ thống quản lý ĐTC. Sự phân chia quyền lực giữa cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý các hoạt động ĐTC.

Hệ thống thể chế đóng vai trò rất quan trọng trong việc quyết định đến hiệu quả của các hoạt động ĐTC . Hệ thống thể chế sẽ quy định rõ vai trò, trách nhiệm, quyền hạn của các chủ thể tham gia vào hoạt động của các dự án Đầu tư công. Hệ thống thể chế cũng cho thấy liệu rằng các dự án có được phân tích chi phí/lợi ích một cách thoả đáng hay không? Liệu rằng các dự án có được thực hiện theo đúng thời gian hay không? Hệ thống thể chế sẽ quyết định đến chất lượng của các quyết định đầu tư và chất lượng lựa chọn dự án, quản lý, và thực hiện dự án; do vậy nó đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định tỷ lệ lợi nhuận trên vốn đầu tư và gia tăng lợi tức.

1.3.2. Nhân tố chủ quan

1.3.2.1.Hệ thống chính sách, pháp luật

ĐTC là hoạt động đầu tư của khu vực nhà nước, không vì mục tiêu lợi nhuận mà chủ yếu hướng tới mục tiêu chung của toàn xã hội là phát triển kinh tế, cải thiện phúc lợi xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái, đảm bảo an ninh quốc phòng. Do đó, yêu cầu quan trọng nhất để đảm bảo cho hoạt động ĐTC được thực hiện một cách hiệu quả đó là phải có được hệ thống pháp luật chặt chẽ, hoàn chỉnh, nghiêm minh và công khai, minh bạch. HQĐT công thường thấp chủ yếu là do công tác quản lý yếu kém mà nguyên nhân chính thường được nhắc đến đó chính là sự thiếu đồng bộ, thiếu chặt chẽ và không minh bạch, nghiêm minh của hệ thống luật pháp nói chung và pháp luật về ĐTC nói riêng. Đây cũng chính là nguồn gốc làm nảy sinh tham nhũng trong Đầu tư công. Cải thiện hệ thống luật pháp, ngăn ngừa tình trạng tham nhũng sẽ ảnh hưởng tích cực đến HQĐT công với bất kỳ mục tiêu nào của ĐTC.

1.3.2.2.Công tác quy hoạch, kế hoạch hóa ĐTC

Hoạt động ĐTC đạt hiệu quả nếu được định hướng thông qua các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch Đầu tư công. Các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch là điểm quan trọng để định hướng cho các quyết định của chính phủ và để định hướng cho người quyết định đầu tư của các ngành, lĩnh vực. Những định hướng này đảm bảo rằng các dự án được lựa chọn dựa trên những ưu tiên trong chính sách phát triển kinh tế xã hội của chính phủ. Các chương trình, dự án thuộc các danh mục ưu tiên này sẽ được tiếp tục đánh giá về tính khả thi tài chính và tính khả thi kinh tế để loại

bỏ được các dự án gây lãng phí. Chỉ các dự án phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch mới được phép đầu tư.

Tính đúng đắn, sự chính xác trong chủ trương ĐTC là yếu tố hàng đầu quyết định thành bại của ĐTC và hiệu quả của ĐTC. Khi chủ trương đầu tư đúng đắn và công tác tổ chức thực hiện tốt sẽ đảm bảo hoạt động ĐTC mang lại hiệu quả theo mục tiêu đề ra. Tuy nhiên, thực tế để đảm bảo chủ trương đầu tư đúng không đơn giản, trong nhiều trường hợp phụ thuộc vào tư duy, ý chí chính trị của lãnh đạo. Cơ chế khép kín, lợi ích cục bộ, phe nhóm, địa phương, sự nể nang cảm tính và tư duy nhiệm kỳ tác động trực tiếp đến hiệu quả của ĐTC, lãng phí nguồn lực công và tình trạng tham nhũng.

Nguồn lực của Nhà nước cho hoạt động ĐTC luôn bị giới hạn và có tính “khan hiếm”. Trong khi đó, ĐTC phải được thực hiện với nhiều mục tiêu khác nhau. Luôn có tình trạng mất cân đối giữa nhu cầu đầu tư và nguồn lực sẵn sàng để đầu tư. Các chương trình mục tiêu có tình trạng trùng chéo, thậm chí mâu thuẫn, triệt tiêu lẫn nhau. Để giải quyết bài toán này quy hoạch, kế hoạch Đầu tư công là công cụ quan trọng của Nhà nước để quản lý ĐTC nói chung và đảm bảo ĐTC có hiệu quả trên phạm vi tổng thể nền kinh tế. ĐTC theo quy hoạch, kế hoạch được lập một cách khoa học và đáp ứng yêu cầu của thực tiễn sẽ giúp Nhà nước chủ động trong việc cân đối, bố trí nguồn lực kịp thời, đảm bảo tiến độ đầu tư, sớm đưa kết quả đầu tư vào vận hành, khai thác, góp phần đảm bảo HQĐT.

Về nguyên tắc, Nhà nước chỉ đầu tư vào các lĩnh vực mà khu vực tư nhân không thể đầu tư, không muốn đầu tư, không được phép đầu tư và đầu tư vào những ngành, lĩnh vực có tính chất lan tỏa thúc đẩy phát triển kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Việc cơ cấu Đầu tư công không hợp lý, đầu tư nhiều vào các ngành mà tư nhân sẵn sàng đầu tư hoặc đầu tư vào lĩnh vực mà xã hội không có nhu cầu bức thiết; thiếu đầu tư tương xứng cho những ngành có khả năng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế và đầu tư thiếu tập trung, không dứt điểm cho các công trình trọng điểm... ảnh hưởng tiêu cực đến HQĐT công và dẫn đến hiện tượng “lấn át” đầu tư tư nhân.

Khi đầu tư nhà nước thực sự chèn lấn đầu tư từ các nguồn khác, triển vọng

tăng trưởng trong dài hạn sẽ kém đi do: (i) khu vực tư nhân và FDI khó có điều kiện phát triển năng động; (ii) nền kinh tế có thể trở nên xơ cứng, kém năng động do phụ thuộc nhiều vào can thiệp của nhà nước (trong khi những can thiệp này không phải lúc nào cũng đủ linh hoạt và/hoặc phù hợp với tình hình thực tế); và (iii) đối với những ngành mà tư nhân có thể làm được thì khu vực này sẽ có động lực hoạt động hiệu quả hơn, qua đó làm tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực cho nền kinh tế.

Ngoài ra, nguồn vốn ĐTC thường từ các nguồn thuế và các nguồn thu không có nguồn gốc thuế như: phí sử dụng của người tiêu dùng, nguồn thu từ việc tư nhân hoá và nguồn vay của chính phủ hay các khoản viện trợ. Thông thường, không chính phủ nào có đủ nguồn tài chính từ nguồn thu thuế và nguồn thu không có tính chất thuế để tài trợ cho các dự án Đầu tư công mà không phải sử dụng thêm nguồn vốn vay. Xét trong dài hạn, nếu các khoản ĐTC dựa trên các khoản vay nợ của chính phủ thì sẽ ảnh hưởng đến tính an toàn, bền vững của hệ thống tài chính quốc gia. Do sự khác biệt giữa lợi ích xã hội và lợi ích tài chính, nên hầu hết các dự án Đầu tư công sẽ không thể thu hồi được vốn đầu tư trực tiếp; điều này có thể sẽ dẫn đến sự thiếu bền vững của hệ thống tài chính và ảnh hưởng đến sự phát triển của nền kinh tế. Nếu mức nợ của chính phủ lớn sẽ dẫn đến việc giảm HQĐT của khu vực công do tỷ lệ lãi suất cao. Khi tỷ lệ nợ/GDP của một quốc gia cao thì rủi ro thanh khoản cao khiến lãi vay sẽ cao. Hơn nữa, khi tỷ lệ nợ/GDP cao thì cũng đồng nghĩa chính phủ phải dành một khoản ngân sách lớn để chi trả cho lãi vay và các khoản vay đó dẫn đến những khó khăn trong việc bố trí ngân sách cho các khoản đầu tư mới. Tỷ lệ nợ cao cung sẽ khiến chính phủ gặp khó khăn trong việc thực hiện các chính sách ổn định vĩ mô. Tuỳ theo tình hình cụ thể, mỗi chính phủ sẽ theo đuổi những chính sách tài chính nhất định của mình nhằm đảm bảo đáp ứng được nhu cầu vốn cho các hoạt động ĐTC nhưng phải đảm bảo được mức nợ công của chính phủ. Tối ưu hóa việc phân bổ vốn và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn dành cho các dự án Đầu tư công được coi là một giải pháp quan trọng đối với các nước đang phát triển khi mà nguồn lực đầu tư bị hạn chế và HQĐT thấp.

Do đó, công tác quy hoạch, kế hoạch hóa ĐTC vừa là nội dung vừa là công cụ quản lý ĐTC và có tác động rất lớn đến HQĐT công kể cả trong ngắn hạn và dài

hạn. Khi quy hoạch không đúng, bị trùng chéo về mục tiêu, không phù hợp, không cân đối được nguồn lực để thực hiện hoặc chủ trương đầu tư sai lầm không chỉ dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí và đầu tư không hiệu quả mà còn gây tổn hại đến lợi ích chung của toàn xã hội. Do đó, để tránh tình trạng này thì quy hoạch, kế hoạch Đầu tư công phải xuất phát từ nhu cầu của nền kinh tế, dựa trên các định hướng phát triển lâu dài của đất nước, khả năng cân đối nguồn lực, có mục tiêu rõ ràng, đảm bảo được tính khoa học và đồng bộ, linh hoạt trong điều chỉnh, kế hoạch đầu tư phải gắn chặt với kế hoạch vốn.

1.2.2.3. Năng lực của các cơ quan, cán bộ làm công tác quản lý đầu tư, chủ đầu tư và tư vấn đầu tư

Quản lý ĐTC và đảm bảo HQĐT công theo mục tiêu đã đặt ra là công việc rất phức tạp, đòi hỏi các cơ quan cũng như cán bộ làm công tác quản lý đầu tư, được giao chủ đầu tư, tư vấn đầu tư phải có năng lực chuyên môn, nghiệp vụ và phẩm chất đạo đức tốt. Khi năng lực quản lý yếu kém, trình độ không đáp ứng được yêu cầu công việc từ chủ đầu tư cho đến cơ quan, cán bộ làm công tác thẩm định và tư vấn đầu tư thường dẫn đến thực tế là chất lượng thiết kế các công trình không đạt yêu cầu; chất lượng dự án chưa đảm bảo... từ đó làm giảm HQĐT công. Do đó, để góp phần nâng cao HQĐT công thì việc nâng cao năng lực chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý ĐTC và tổ chức thực hiện đầu tư là không thể thiếu và phải được thực hiện một cách thường xuyên, liên tục.

1.4. Kinh nghiệm về quản lý đầu tư công của một số quốc gia trên thế giới và những bài học rút ra

1.4.1. Kinh nghiệm quản lý đầu tư công của một số nước

1.4.1.1. Kinh nghiệm của Nhật Bản

HQĐT công của Nhật Bản được đánh giá theo các tiêu chí, chỉ tiêu cũng, đó là: thúc đẩy tốc độ tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững, tăng thu nhập bình quân đầu người, cải thiện phúc lợi xã hội và nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân. Để thực hiện điều này, Nhật Bản đã thực hiện chính sách ĐTC tích cực, chủ động phù hợp với từng thời kỳ, giai đoạn phát triển. HQĐT công của Nhật Bản còn được thể hiện ở phương diện “chống chu kỳ kinh tế”. Về nguyên tắc, trong giai