nhưng rõ ràng đường xu hướng ICOR giảm xuống. Điều này phản ánh hiệu quả đầu tư của nền kinh tế đang dần được cải thiện.
2.2. Tình hình đầu tư công tại Việt Nam
2.2.1. Quy mô đầu tư công tại Việt Nam
Trong giai đoạn từ 2010-2017, ĐTC luôn chiếm tỷ trọng lớn nhất, sau đó đến đầu tư ngoài nhà nước và đầu tư nước ngoài. Theo đó, ĐTC bình quân bằng khoảng 17,45% GDP, đầu tư tư nhân bằng khoảng 13,11%, đầu tư nước ngoài chiếm bằng 8%. Số liệu cụ thể được thể hiện tại Bảng 2.1 sau đây:
Bảng 2.1. Quy mô đầu tư công giai đoạn 2010-2017
Đơn vị: %
Tỷ trọng đầu tư so với GDP (%) | ||||||||
2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | |
ĐTC | 14,08 | 17,34 | 15,97 | 13,47 | 12,53 | 12,29 | 12,15 | 12,39 |
Đầu tư tư nhân | 14,61 | 14,48 | 15,12 | 14,05 | 11,86 | 11,45 | 11,73 | 12,63 |
Đầu tư nước ngoài | 12,84 | 10,93 | 10,83 | 8,95 | 6,73 | 6,70 | 6,68 | 7,59 |
Tổng tỷ trọng | 41,53 | 42,75 | 41,92 | 36,47 | 31,12 | 30,44 | 30,56 | 32,61 |
Có thể bạn quan tâm!
-
Mục Tiêu, Nguyên Tắc Và Yêu Cầu Quản Lý Đầu Tư Công -
Đánh Giá Và Kiểm Toán Sau Khi Hoàn Thành Dự Án Đầu Tư Công -
Những Bài Học Rút Ra Cho Quản Lý Đầu Tư Công Tại Việt Nam -
Tóm Tắt Các Văn Bản Định Hướng Chiến Lược Đầu Tư -
Đầu Tư Cơ Sở Hạ Tầng Phân Tán: Ví Dụ Về Sân Bay, Cảng Biển, Khu Kinh Tế Ven Biển -
Một Số Dự Án Đội Giá Thành Và Kéo Dài Thời Gian Điển Hình
Xem toàn bộ 135 trang tài liệu này.
Nguồn: Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính và tính toán của tác giả
Về xu hướng cho thấy, ĐTC có xu hướng giảm dần, đầu tư tư nhân tăng dần, đầu tư nước ngoài tương đối ổn định, trừ giai đoạn 2009-2012 tăng đột biến do chủ trương kính cầu đầu tư của Chính phủ. Nếu như năm 2012, ĐTC bằng 20,25% GDP, đầu tư tư nhân bằng 7,38% GDP, đầu tư nước ngoài bằng 6,15% GDP; đến năm 2017, tỷ lệ này lần lượt là 12,39%, 12,63%, 7,59%. Điều này cho thấy, ĐTC có tác động tích cực trong vai trò là “vốn mồi” kích thích, thúc đẩy đầu tư tư nhân cũng như đầu tư của khu vực nước ngoài. Đồng thời, tỷ trọng ĐTC so với GDP có xu hướng tiếp tục giảm là do chủ trương rà soát, cắt giảm Đầu tư công theo Chỉ thị số 1792 của Thủ tướng Chính phủ.
Trong cơ cấu tổng đầu tư toàn xã hội, ĐTC bình quân chiếm khoảng 45,53%, đầu tư tư nhân chiếm khoảng 33,82%, đầu tư nước ngoài chiếm khoảng 20,65%. Điều này thể hiện ĐTC luôn giữ vai trò quan trọng, hàng đầu, đóng góp rất quan trọng vào tăng trưởng kinh tế và mô hình tăng trưởng kinh tế
của Việt Nam chủ yếu dựa vào yếu tố vốn.
Bảng 2.2. Cơ cấu đầu tư giai đoạn 2010-2017
Đơn vị: %
2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | |
ĐTC | 33,89 | 40,5 | 38,09 | 36,95 | 40,24 | 40,37 | 40,3 | 38,0 |
Đầu tư tư nhân | 35,19 | 33,8 | 36,07 | 38,51 | 38,12 | 37,62 | 37,84 | 38,74 |
Đầu tư nước | 30,92 | 25,5 | 25,84 | 24,54 | 21,64 | 22,00 | 21,86 | 23,26 |
Tổng tỷ trọng | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
Nguồn: Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính và tính toán của tác giả
Ngoài ra, về xu hướng cho thấy có sự dịch chuyển theo hướng tỷ trọng ĐTC giảm dần, tỷ trọng đầu tư tư nhân, đầu tư nước ngoài tăng dần. Đây là xu hướng hợp lý, phù hợp về mặt lý thuyết cũng như giai đoạn phát triển của Việt Nam. Tuy nhiên trong giai đoạn từ năm 2011 và đặc biệt là từ năm 2014 đến năm 2017, trong cơ cấu đầu tư toàn xã hội, tỷ trọng ĐTC có xu hướng tăng lên. Nếu như năm 2010, tỷ trọng ĐTC chỉ chiếm có 33,89% thì đến năm 2016 đã tăng lên 40,30%, giảm nhẹ còn 38% vào năm 2017. Nguyên nhân chủ yếu là do khủng hoảng kinh tế toàn cầu và kinh tế trong nước gặp nhiều khó khăn trong giai đoạn từ 2011-2014, đầu tư tư nhân và đầu tư có vốn nước ngoài sụt giảm mạnh, Chính phủ phải có các biện pháp hỗ trợ sản xuất kinh doanh và phát triển thị trường đã khiến cho tỷ trọng ĐTC trong tổng đầu tư toàn xã hội tăng nhanh và chiếm tỷ lệ lớn như vậy. Bên cạnh đó, thực tế việc rà soát, cắt giảm các dự án Đầu tư công không hiệu quả còn nhiều trở ngại.
2.2.2. Cơ cấu đầu tư công tại Việt Nam
2.2.2.1. Đầu tư công theo ngành, lĩnh vực
Về nguyên tắc, ĐTC được định hướng tập trung vào việc nâng cấp CSHT, cải thiện các điều kiện xã hội, môi trường, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế tham gia đầu tư và kinh doanh một cách bình đẳng. Tuy nhiên, từ định hướng đến thực hiện trên thực tế còn một khoảng cách khá xa.
Bảng 2.3. Cơ cấu Đầu tư công thực hiện phân theo ngành kinh tế giai đoạn 2012-2017
Đơn vị: tỷ đồng, %, theo giá so sánh năm 2012
Ngành kinh tế/năm | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | |
I | Ngành Nông nghiệp | ||||||
1 | Nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy | 7,1 | 6,0 | 5,9 | 5,7 | 5,4 | 6,1 |
2 | Khai khoáng | 8,4 | 6,7 | 6,5 | 6,1 | 6,1 | 5,1 |
3 | Công nghiệp chế biến, chế tạo | 9,2 | 9,0 | 9,5 | 9,8 | 12,1 | 11,3 |
4 | Sản xuất và phân phối điện, khí | ||||||
5 | Cung cấp nước; hoạt động quản lý | ||||||
6 | Xây dựng | 4,2 | 4,5 | 5,1 | 5,3 | 5,8 | 6,8 |
III | Ngành Dịch vụ | ||||||
7 | Bán buôn và bán lẻ; sửa chữa ô tô, | ||||||
8 | Vận tải, kho bãi | 21,0 | 17,8 | 18,1 | 17,5 | 15,4 | 15,8 |
9 | Dịch vụ lưu trú và ăn uống | 0,4 | 1,3 | 1,2 | 1,3 | 1,6 | 1,5 |
10 | Thông tin và truyền thông | 5,6 | 5,6 | 5,6 | 5,3 | 5,4 | 5,1 |
11 | Hoạt động tài chính, ngân hàng và | 0,4 | 1,4 | 1,5 | 1,7 | 1,9 | 2,1 |
12 | Hoạt động kinh doanh bất động | 1,0 | 2,0 | 2,2 | 2,5 | 2,8 | 3,1 |
13 | Hoạt động chuyên môn, khoa học | ||||||
14 | Hoạt động hành chính, dịch vụ hỗ | 1,6 | 1,6 | 1,7 | 1,6 | 1,4 | 1,6 |
15 | Hoạt động của Đảng Cộng sản, tổ chức chính trị - xã hội; quản lý Nhà nước, an ninh quốc phòng; đảm bảo xã hội bắt buộc | 6,8 | 8,5 | 8,0 | 8,6 | 7,5 | 7,2 |
16 | Giáo dục và đào tạo | 5,4 | 3,6 | 3,9 | 4,1 | 5,3 | 5,7 |
17 | Y tế và hoạt động trợ giúp xã hội | 3,4 | 2,8 | 2,7 | 2,9 | 2,8 | 2,8 |
18 | Nghệ thuật, vui chơi và giải trí | 2,1 | 2,5 | 2,4 | 2,6 | 2,1 | 2,0 |
19 | Hoạt động khác | 2,6 | 2,8 | 2,5 | 2,3 | 2,4 | 2,5 |
Nguồn: Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả
Qua biểu số liệu trên cho thấy, ĐTC ở Việt Nam ở tất cả 19 ngành kinh tế, trong khi đó, không phải ngành kinh tế nào cũng cần phải có sự tham gia đầu tư của nhà nước (như: bán buôn và bán lẻ; sửa chữa ô tô, mô tô, xe máy và xe có động cơ khác; dịch vụ lưu trú và ăn uống; nghệ thuật, vui chơi và giải trí...). Xét về tỷ trọng cho thấy, đầu
tư cho CSHT kinh tế, CSHT xã hội chỉ chiếm bình quân khoảng 30%, còn lại khoảng 70% là đầu tư vào các ngành, lĩnh vực khác mà khu vực tư nhân hoàn toàn có thể đảm nhiệm và có hiệu quả. Thậm chí ngay cả trong 30% nhà nước đầu tư vào CSHT thì cũng có một số ngành, lĩnh vực tư nhân hoàn toàn có thể tham gia đầu tư theo cơ chế hợp tác công – tư (PPP) và đạt được hiệu quả kinh tế (giao thông vận tải, cung cấp nước, khoa học công nghệ, giáo dục đào tạo…). Khi nhà nước đầu tư vào các ngành, lĩnh vực mà khu vực kinh tế tư nhân hoặc kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài có thể đảm nhận được, có hiệu quả hơn sẽ dẫn đến tác động hay hiện tượng thoái lui đầu tư tư nhân và sẽ không đạt được hiệu quả do không vận hành theo cơ chế thị trường. Ngoài ra, thực tế ĐTC có xu hướng ưu tiên phân bổ vào phát triển CSHT kỹ thuật và trực tiếp sản xuất vật chất nhưng chưa dành sự quan tâm đúng mức, phù hợp đối với phát triển khoa học công nghệ, CSHT xã hội như giáo dục, y tế, chiếm bình quân khoảng 10% tổng ĐTC. Điều này dẫn đến hạn chế trong cải thiện phúc lợi xã hội, xóa đói giảm nghèo và phát triển bền vững.
Trong điều kiện nguồn lực hạn chế, có vẻ như Việt Nam đang thực hiện cơ chế phân bổ vốn ĐTC cho nhiều ngành, lĩnh vực nhằm đảm bảo sự đồng đều mà không có sự ưu tiên rõ rệt. Điều này dẫn đến tình trạng không đủ vốn để thực hiện các dự án có tính chất đột phá. Tình trạng đầu tư dàn trải vẫn tiếp diễn và chưa có dấu hiệu giảm đi trong giai đoạn gần đây.
2.2.2.2. Đầu tư công theo cấp quản lý
Thời gian qua, Việt Nam đã đẩy mạnh sự phân cấp quản lý Đầu tư công theo xu hướng phân quyền mạnh, tăng thực quyền và tăng sự chủ động của địa phương trong huy động nguồn lực, phân bổ, sử dụng vốn ngân sách cho các hoạt động ĐTC. Tiêu chí phân bổ ngân sách cho các địa phương (trong đó có chi ĐTC) gồm: dân số (dân số chung và dân thiểu số); trình độ phát triển (bao gồm tỷ lệ hộ nghèo, thu nội địa, tỷ lệ điều tiết về ngân sách Trung ương); diện tích tự nhiên); số lượng các đơn vị hành chính; tiêu chí bổ sung khác.
Bảng 2.4. Cơ cấu vốn đầu tư công theo phân cấp quản lý giai đoạn 2010-2017
Đơn vị: nghìn tỷ
Tổng vốn ĐTC | Trung ương | Địa phương | |||
Số lượng | Tỷ trọng | Số lượng | Tỷ trọng | ||
2010 | 209.031 | 103.328 | 49,43 | 105.703 | 50,57 |
2011 | 287.534 | 143.241 | 49,82 | 144.293 | 50,18 |
2012 | 316.285 | 151.817 | 48,00 | 164.468 | 52.00 |
2013 | 341.555 | 148.580 | 43,50 | 192.975 | 56,50 |
2014 | 406.514 | 175.004 | 43,05 | 231.510 | 56,95 |
2015 | 440.505 | 186.113 | 42,25 | 254.392 | 57,75 |
2016 | 475.614 | 198.524 | 41,74 | 277.090 | 58,26 |
2017 | 519.505 | 247.284 | 47,60 | 272.221 | 42,40 |
(Nguồn: Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính và tính toán của tác giả)
Biểu đồ 2.3: Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công qua các năm
(Nguồn: Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính) Xét về phân cấp quản lý vốn đầu tư trong giai đoạn 2010-2017 cho thấy mặc dù đều tăng về số lượng nhưng tỷ trọng vốn ĐTC thuộc trung ương quản lý có xu hướng giảm xuống và tỷ trọng vốn ĐTC thuộc địa phương quản lý có xu hướng tăng lên. Nếu như năm 2010, tỷ trọng vốn đầu tư trung ương chiếm 59,84% và địa phương chiếm 40,16%; sau 7 năm, đến năm 2016 tỷ lệ này bị đảo ngược, ĐTC của trung ương chỉ chiếm có 41,74%, trong khi đó ĐTC của địa phương đã tăng
lên chiếm 58,26%. Điều này được lý giải bởi trong thời kỳ đầu, Nhà nước phải tập trung đầu tư phát triển CSHT kinh tế kỹ thuật kết nối giữa các vùng, địa bàn, khu vực kinh tế nên chủ yếu được thực hiện bởi nguồn vốn đầu tư thuộc trung ương quản lý theo phân cấp về quản lý NSNN. Sau khi kết cấu hạ tầng trên phạm vi cả nước đã tương đối hoàn chỉnh và đồng bộ, vốn đầu tư thuộc trung ương quản lý chủ yếu tập trung vào các chương trình mục tiêu, giải quyết các vấn đề an sinh xã hội nên tỷ trọng đã giảm tương đối so với vốn đầu tư thuộc địa phương quản lý. Tuy nhiên, thực tế có tình trạng theo phân cấp đầu tư, địa phương phê duyệt dự án Đầu tư công tràn lan nhưng lại ghi nguồn vốn từ ngân sách trung ương hoặc vay vốn, ứng vốn từ ngân sách trung ương. Do đó, dẫn đến khi không cân đối được nguồn vốn từ trung ương, dự án Đầu tư công của địa phương bị chậm tiến độ, gây lãng phí nguồn lực của Nhà nước. Nhìn chung, tình trạng đầu tư tràn lan của các địa phương trong thời gian vừa qua có nguyên nhân từ chính sách phân cấp quá mức và chủ yếu là do lỗi của địa phương.
Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công của Việt NamVốn đầu tư công của Việt Nam được hình thành từ ba nguồn chủ yếu: vốn ngân sách nhà nước, vốn vay và vốn của các doanh nghiệp nhà nước và khác. Vốn ngân sách nhà nước chiếm tỷ trọng lớn nhưng có xu hướng giảm còn vốn vay cũng có xu hướng tăng lên. Vốn vay trong nước chủ yếu được hình thành từ trái phiếu chính phủ (trái phiếu kho bạc, tín phiếu kho bạc, trái phiếu ngoại tệ, công trái xây dựng Tổ quốc, trái phiếu đầu tư, trái phiếu công trình...).
2.3. Thực trạng quản lý đầu tư công tại Việt Nam
2.3.1. Bộ máy tổ chức quản lý đầu tư công tại Việt Nam
Chính sách phân cấp liên quan đến các nội dung và chức năng này có thể đưa đến rất nhiều cấu hình (hay trạng thái) phân cấp khác nhau giữa chính quyền trung ương và địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.
Vì chính sách phân cấp đầu tư công cụ thể phụ thuộc vào từng nội dung (hay lĩnh vực) đầu tư, quy mô dự án, cấp địa phương nhận phân cấp, nguồn tài trợ
v.v. nên rất khó khái quát hóa. Vì vậy, ở phần này, Tác giả sẽ chỉ xem xét một
nhóm các dự án đầu tư công lớn trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, cụ thể là đường bộ,
sân bay, cảng biển, khu kinh tế, và điện.
Sơ đồ 2.1. Sơ đồ nội dung và chức năng quản lý đầu tư công
( Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư)
Tình trạng đầu tư tràn lan của các địa phương hiện nay có nguồn gốc từ chính sách phân cấp quá mức và chủ yếu do lỗi của địa phương. Mặc dù không thể phủ nhận một thực tế là nhiều địa phương đã lợi dụng nhiều khe hở của quá trình phân cấp nhưng suy đến cùng, chính sự thiếu giám sát, điều phối và kỷ luật lỏng lẻo của trung ương cùng với chất lượng quy hoạch thấp là nguyên nhân quan trọng nhất dẫn tới tình trạng đầu tư lan tràn, chồng chéo, và kém hiệu quả.
Bảng 2.5. Trách nhiệm và thẩm quyền của TƯ và ĐP trong đầu tư công
Cảng biển lớn | Sân bay | Quốc lộ | Khu kinh tế | Điện | |
Quy hoạch | TƯ | TƯ | TƯ | TƯ | TƯ |
Thẩm định | TƯ | TƯ | TƯ | TƯ | TƯ |
Phê duyệt | TƯ | TƯ | TƯ | TƯ | TƯ |
Tài trợ | TƯ | TƯ | TƯ/ĐP | TƯ | TƯ |
Thực hiện | TƯ | TƯ | TƯ/ĐP | TƯ | TƯ |
Giám sát | TƯ/ĐP | TƯ/ĐP | TƯ/ĐP | TƯ/ĐP | TƯ/ĐP |
TƯ | TƯ | TƯ/ĐP | TƯ | TƯ |
Cần nhấn mạnh rằng gốc gác của tình trạng phân tán và chồng chéo trong đầu tư công xuất phát ngay từ trong quy hoạch. Vì ở Việt Nam, Chính phủ quản lý thống nhất công tác quy hoạch, nên trách nhiệm đầu tiên phải thuộc về các bộ ngành trung ương. Trong cách làm quy hoạch và lập chương trình đầu tư công hiện nay, nhu cầu đầu tư của các bộ ngành và địa phương được tổng hợp từ dưới lên. Hiện nay, mỗi bộ ngành và địa phương chỉ chú trọng tới quy hoạch đầu tư trong bộ ngành và địa phương mình - trong nhiều trường hợp là do chạy theo thành tích và lợi ích cục bộ - mà không quan tâm đến quy hoạch đầu tư trong các bộ ngành và địa phương khác. Có thể thấy tình trạng thiếu kỷ luật dẫn đến phá vỡ quy hoạch một cách phổ biến trong hầu hết các lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng như sân bay, cảng biển, khu kinh tế, khu công nghiệp v.v.
2.3.2. Khung pháp lý quản lý đầu tư công tại Việt Nam
Việc định hướng đầu tư, xây dựng và sàng lọc dự án ở Việt Nam được phản ảnh trong rất nhiều văn bản ở các cấp khác nhau (trung ương, tỉnh - thành phố, huyện, ngành), với phạm vi khác nhau (toàn quốc, vùng, địa phương, lãnh thổ đặc biệt), bao trùm những khoảng thời gian khác nhau (hằng năm, 5 năm, 10 năm, tầm nhìn xa hơn 10 năm). Còn đối với từng dự án cụ thể, các cơ quan có thẩm quyền sẽ căn cứ vào định hướng và quy hoạch đầu tư để phê duyệt chủ trương đầu tư. Nhìn chung, những dự án đề xuất phù hợp với định hướng và nằm trong quy hoạch sẽ được cho phép đầu tư về mặt chủ trương, và khi đó sẽ được xếp hàng trong danh mục chuẩn bị đầu tư và chờ cân đối ngân sách. Hiện số liệu về số lượng (hay tỷ lệ) dự án bị loại ở vòng sơ tuyển không được Bộ Kế hoạch và Đầu tư công bố.