Đầu Tư Công Được Thực Hiện Trong Khuôn Khổ Pháp Luật Chặt Chẽ

phủ và chi đầu tư để xác định đâu là ĐTC và sử dụng số liệu đó để đánh giá, phân tích. Ngoài ra, thách thức trong việc xác định phạm vi của ĐTC trở lên phức tạp hơn nhiều khi mà khu vực tư nhân tham gia vào cung cấp hàng hóa, dịch vụ công và tham gia vào các dự án đầu tư có sử dụng vốn từ NSNN.

Theo Luật ĐTC năm 2014 của Việt Nam , “ĐTC là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phát triển kinh tế xã hội. Dự án Đầu tư công là dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn ĐTC. Vốn ĐTC quy định tại Luật này gồm: vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư. Lĩnh vực ĐTC bao gồm: đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư.

Khái niệm ĐTC tại Luật ĐTC có thể coi như là một sự thay đổi mang tính chất đột phát nhằm thay đổi mô hình, cách thức quản lý, nâng cao HQĐT công; gắn với tài chính công và tiệm cận hơn với quan niệm của thế giới. Mặc dù vậy, có lẽ hạn chế lớn nhất trong quan điểm, khái niệm về ĐTC tại Luật ĐTC là đã không đề cập đến đầu tư của khu vực doanh nghiệp nhà nước. Trong khi đó, doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam ngoài việc được NSNN cấp vốn hoặc vốn hoạt động có nguồn gốc từ NSNN thì các doanh nghiệp này đang nắm giữ phần lớn nguồn lực của toàn bộ nền kinh tế và hoạt động trong các lĩnh vực then chốt, đặc biệt là phát triển CSHT kinh tế kỹ thuật- xã hội (giao thông vận tải, thông tin liên lạc, điện lực, nước sạch, môi trường…) phục vụ tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội. Do đó, khi thực hiện nghiên cứu thực nghiệm trong điều kiện của Việt Nam, nếu không đề cập đến đầu tư của doanh nghiệp nhà nước thì khó có thể đánh giá được đầy đủ tính hiệu quả của ĐTC nhất là dưới góc độ tác động của ĐTC đối với tăng trưởng kinh tế và

cải thiện phúc lợi xã hội. Ngoài ra, đầu tư theo hình thức PPP được coi là một trong giải pháp quan trọng nhằm nâng cao HQĐT công trong bối cảnh nguồn lực của Nhà nước hạn chế cũng chưa được Luật ĐTC đề cập đến.

Như vậy, các quan điểm nêu trên đều chưa giải thích, làm rõ được một số vấn đề đó là: đầu tư có sự tham gia, kết hợp giữa nhà nước và khu vực tư nhân có phải là ĐTC không? đầu tư của doanh nghiệp nhà nước có phải là ĐTC không hay bộ phận đầu tư nào của doanh nghiệp nhà nước thì được coi là ĐTC? Thực tế, ĐTC phải luôn gắn với chủ thể là Nhà nước, phục vụ chức năng chủ yếu của Nhà nước là cung cấp hàng hóa công cộng, thúc đẩy phát triển kinh tế và cải thiện phúc lợi xã hội và hướng tới mục tiêu vì lợi ích chung của toàn xã hội. Nguồn lực và phương thức tổ chức thực hiện không chỉ bó hẹp trong phạm vi của khu vực nhà nước và chỉ do Nhà nước thực hiện. Nói cách khác, ĐTC là hướng tới các mục tiêu công cộng, không vì mục đích lợi nhuận trên cơ sở tổng hợp các nguồn lực của xã hội.

Do đó, tác giả cho rằng: “ĐTC là hoạt động đầu tư do Nhà nước chủ trì để thực hiện các chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội trên cơ sở nguồn lực của Nhà nước và các nguồn lực khác". Với khái niệm này khẳng định vai trò chủ đạo của Nhà nước trong thực hiện các chương trình, dự án Đầu tư công và sẽ bao hàm được một bộ phận đầu tư của doanh nghiệp nhà nước trong phát triển CSHT, công ích, đầu tư theo hình thức PPP, chi tiêu công cho các chương trình mục tiêu quốc gia (có tính chất đầu tư) cũng như giải quyết được tính phi lợi nhuận (tính công cộng) của ĐTC. Tuy nhiên, trong một thời gian dài, tại Việt Nam, ĐTC được đồng nhất với đầu tư của khu vực Nhà nước với 03 nguồn vốn chính là: NSNN, vốn vay, vốn của doanh nghiệp nhà nước và toàn bộ hệ thống cơ sở dữ liệu, thống kê đều được thiết kế dựa trên quan điểm này. Điều kiện của Việt Nam hiện nay cũng chưa thể phân tách được dữ liệu, số liệu về ĐTC cho phát triển CSHT, công ích trong tổng thể hoạt động đầu tư sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước và hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP. Do đó, những chỉ tiêu tính toán trong Luận văn dựa trên nguồn số liệu hiện đang được quản lý, theo dõi theo hệ thống thống kê hiện hành mặc dù đã thể hiện được thực trạng về ĐTC tại Việt Nam nhưng cũng còn có hạn chế nhất định.

1.1.2. Đặc điểm của đầu tư công

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 135 trang tài liệu này.

1.1.2.1. Chủ thể đầu tư công

Ở góc độ tài chính công, ĐTC là các khoản chi tiêu công của Chính phủ. Nhà nước quyết định việc sử dụng nguồn vốn đầu tư để thực hiện các dự án phát triển kinh tế xã hội, từ lập, thẩm định, phê duyệt, bố trí nguồn vốn để thực hiện và thực tiếp thanh tra, kiểm tra, giám sát đảm bảo hoạt động đầu tư được công khai, minh bạch, hiệu quả, đạt được các mục tiêu đầu tư. Ngoài ra, ĐTC có mối quan hệ khá chặt chẽ với nợ công. ĐTC kém hiệu quả làm tăng gánh nặng nợ công và khi nợ công vượt ngưỡng an toàn thì sẽ có tác động tiêu cực đến mọi hành vi đầu tư, trong đó có ĐTC, và gây ra những bất ổn của kinh tế vĩ mô, thậm chí dẫn đến khủng hoảng nợ công khi Chính phủ không có khả năng thanh toán nợ.

1.1.2.2. Mục tiêu đầu tư công

Xuất phát từ vai trò của Nhà nước là đảm bảo các lợi ích công cộng của xã hội như: tạo mới, nâng cấp, củng cố năng lực phục vụ của hệ thống CSHT kinh tế; đảm bảo tự an ninh, quốc phòng; phát triển sự nghiệp phúc lợi công cộng của xã hội như giáo dục, đào tạo, y tế, văn hoá, CSHT xã hội và bảo vệ môi trường và thất bại của thị trường trong việc cung cấp hàng hóa công cộng; ĐTC được thực hiện để phục vụ các mục tiêu công cộng, cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội và không vì mục tiêu lợi nhuận (Aschauer, 1989).

ĐTC không vì mục tiêu lợi nhuận mà vì mục tiêu đảm bảo hiệu quả kinh tế và tối đa hóa phúc lợi xã hội.

1.1.2.3. Vốn đầu tư công

Vốn ĐTC thuộc sở hữu Nhà nước. ĐTC luôn gắn liền với chi tiêu công và chủ thể là Nhà nước. Trong khi đó, Nhà nước là một khái niệm khá chung chung, mang tính đại diện chứ không phải là một chủ đầu tư thực sự.

1.1.2.4. Hàng hóa công cộng

Hàng hóa công cộng là những hàng hóa mà việc tiêu dùng của người này không ngăn cản người khác tiêu dùng với 02 thuộc tính cơ bản: không có khả năng ngoại trừ và không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng. Chính vì 02 thuộc tính này mà khu vực kinh tế tư nhân không muốn cung cấp hoặc không thể cung cấp loại

hàng hóa này. Hàng hóa công cộng thuần túy là những hàng hóa có đủ 02 thuộc tính còn hàng hóa công cộng không thuần túy chỉ có một trong hai thuộc tính nêu trên hoặc có cả hai nhưng trong một giới hạn nào đó. Đối với hàng hóa công cộng thuần túy, do không có khả năng ngoại trừ và luôn tồn tại đối tượng được hưởng lợi mà không phải đóng góp gì cho xã hội, Chính phủ đảm nhiệm cung cấp, như: an ninh quốc phòng. Đối với hàng hóa công cộng không có tính loại trừ hoặc có khả năng loại trừ nhưng chi phí quá lớn sẽ được cung cấp công cộng và do Chính phủ đảm nhiệm. Đối với hàng hóa công cộng không có tính cạnh tranh nhưng có khả năng ngoại trừ (thông qua việc thu tiền) thì có thể cung cấp cá nhân và có thể do khu vực tư nhân hoặc khu vực tư nhân kết hợp với khu vực công để cung cấp.

1.1.2.5. Đầu tư công được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật chặt chẽ

Ở góc độ sở hữu, vốn ĐTC thuộc sở hữu Nhà nước. ĐTC luôn gắn liền với chi tiêu công và chủ thể là Nhà nước. Trong khi đó, Nhà nước là một khái niệm khá chung chung, mang tính đại diện chứ không phải là một chủ đầu tư thực sự. Hơn nữa, mục tiêu của ĐTC là không vì lợi nhuận. Do đó, để đảm bảo hoạt động ĐTC đúng mục đích, công khai, minh bạch, hiệu quả thì phải được tổ chức thực hiện trong một khuôn khổ pháp lý chặt chẽ và phải có sự tham gia, giám sát của cộng đồng, phản biện xã hội. Theo đó, ĐTC phải được thực hiện theo các chương trình, dự án phù hợp với chiến lược, quy hoạch phát triển, phù hợp với kế hoạch đã được duyệt. Việc thực hiện ĐTC phải đảm bảo đúng mục tiêu, tiến độ, chất lượng, tiết kiệm và có hiệu quả; công khai, minh bạch và thống nhất quản lý nhà nước với sự phân cấp quản lý phù hợp.

1.1.3. Vai trò của đầu tư công đối với phát triển kinh tế xã hội

Trong thực tiễn đời sống kinh tế xã hội, có nhiều lĩnh vực, nhiều dự án mà tư nhân không đủ khả năng hoặc đủ khả năng mà không muốn thực hiện đầu tư như các dự án xây dựng công trình cầu, đường, các công trình công cộng; đầu tư phát triển cho vùng miền núi, dân tộc thiểu số,... Bởi đó đều là những dự án phải bỏ nhiều vốn đầu tư ban đầu, thời gian thu hồi vốn lâu, hoặc khả năng thu hồi được vốn là không cao. Do đó, việc đầu tư của nhà nước để đảm bảo các nhu cầu tối thiểu của cộng đồng được đáp ứng, giữ vững ổn định xã hội, tránh tình trạng bất công, bất

bình đẳng trong xã hội. Vai trò của đầu tư công được thể hiện trên ba khía cạnh quan trọng sau:

- Thúc đẩy tăng trưởng kinh tế dựa trên việc đầu tư cho các công trình hạ tầng, cơ sở vật chất – kĩ thuật tối thiểu chung cho xã hội. Đây cũng đồng thời tạo những điều kiện thiết yếu cho các thành phần kinh tế ngoài nhà nước đầu tư và phát triển. Ngoài ra, đầu tư công giúp có cơ hội được tập trung nguồn lực cao, hoặc Trung ương có thể điều tiết được một cách hợp lý các nguồn đầu tư, tránh tình trạng cục bộ, địa phương, nơi thừa nơi thiếu.

- Góp phần làm giảm khoảng cách giàu nghèo, giảm bất bình đằng, bất công trong xã hội bằng các chương trình, dự án kinh tế hỗ trợ các vùng khó khăn, vùng sâu vùng xa, các dân tộc thiểu số (chương trình 134, 135 của Chính phủ, các chương trình xóa đói giảm nghèo,...), nâng cao và ổn định đời sống người dân.

- Đảm bảo ổn định và không ngừng tăng cường quốc phòng, an ninh. Các công trình, dự án về an ninh quốc phòng đều không mang lại hiệu quả kinh tế trước mắt nên khu vực tư nhân không thể và cũng không muốn đầu tư vào lĩnh vực này. Nhưng đó lại là cơ sở quan trọng của đất nước để bảo vệ Tổ quốc, giữ vững độc lập, chủ quyền quốc gia.

Trong đầu tư công, đầu tư cho cơ sở hạ tầng là đối tượng chính, là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có chức năng, nhiệm vụ cơ bản là đảm bảo những điều kiện chung cần thiết cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng được diễn ra bình thường, liên tục. Có cơ sở hạ tầng đồng bộ và hiện đại, nền kinh tế mới có điều kiện để tăng trưởng nhanh, ổn định và bền vững. Trình độ phát triển của cơ sở hạ tầng có ảnh hưởng đến trình độ phát triển của đất nước, có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế và công tác xoá đói giảm nghèo.

Việc phát triển kết cấu hạ tầng gồm có sáu tác động quan trọng sau đây:

- Cơ sở hạ tầng phát triển mở ra khả năng thu hút các luồng vốn đầu tư đa dạng cho phát triển kinh tế-xã hội.

- Cơ sở hạ tầng phát triển đồng bộ, hiện đại là điều kiện để phát triển các vùng kinh tế động lực, các vùng trọng điểm và từ đó tạo ra các tác động lan toả lôi kéo các

vùng liền kề phát triển.

- Cơ sở hạ tầng phát triển trực tiếp tác động đến các vùng nghèo, hộ nghèo thông qua việc cải thiện hạ tầng mà nâng cao diều kiện sống của họ.

- Cơ sở hạ tầng thực sự có ích với người nghèo và góp phần vào việc giữ gìn môi trường.

- Đầu tư cho cơ sở hạ tầng, nhất là hạ tầng giao thông nông thôn, đem đến tác động cao nhất đối với giảm nghèo.

- Phát triển cơ sở hạ tầng tạo điều kiện nâng cao trình độ kiến thức và cải thiện tình trạng sức khoẻ cho người dân, góp phần giảm thiểu bất bình đẳng về mặt xã hội cho người nghèo.

1.2. Quản lý đầu tư công

1.2.1. Khái niệm quản lý đầu tư công

“Quản lý đầu tư công là là một hệ thống tổng thể,bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế.” (OECD, 2010)

Quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình đầu tư của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong thực hiện đầu tư các dự án công; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước; đảm bảo hoạt động đầu tư công đạt được tốt nhất mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội với chi phí thấp nhất.

1.2.2. Tổ chức bộ máy quản lý đầu tư công

Để quản lý đầu tư công, các Nhà nước thường sử dụng ba mô hình tổ chức chủ yếu: mô hình tổ chức theo chức năng, mô hình tổ chức chuyên trách quản lý đầu tư và mô hình tổ chức dạng ma trận. Tùy theo mục đích quản lý và lĩnh vực ứng dụng mà sử dụng mô hình quản lý nào cho phù hợp. Trong lĩnh vực quản lý đầu tư XDCB nhất là từ nguồn vốn NSNN hiện nay có một số hình thức tổ chức quản lý đầu tư chủ yếu sau đây:

+ Hình thức chủ đầu tư trực tiếp quản lý đầu tư

Quản lý đầu tư theo hình thức chủ đầu tư (chủ dự án) trực tiếp quản lý là hình thức tổ chức quản lý không do cán bộ chuyên trách quản lý dự án thuê ngoài trực tiếp tham gia điều hành dự án. Họ không chịu trách nhiệm trực tiếp đối với việc thực hiện và kết quả cuối cùng của dự án mà chỉ đóng vai trò cố vấn, tư vấn.

Nguồn: Vũ Thành Tự Anh (2012)

+ Hình thức chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư

Hình thức tổ chức “chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư” là mô hình tổ chức trong đó chủ đầu tư giao cho ban quản lý điều hành dự án chuyên ngành là chủ nhiệm điều hành hoặc thuê tổ chức có năng lực chuyên môn để điều hành quản lý đầu tư và họ được đại diện toàn quyền trong mọi hoạt động thực hiện dự án. Chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư là một pháp nhân độc lập, có năng lực, sẽ là người quản lý, điều hành và chịu trách nhiệm về kết quả đối với toàn bộ quá trình thực hiện dự án. Mọi quyết định của chủ đầu tư về dự án mà liên quan đến các đơn vị thực hiện sẽ được triển khai thông qua chủ nhiệm điều hành dự án. Hình thức này

áp dụng cho những dự án quy mô lớn, tính chất phức tạp.

Nguồn: Vũ Thành Tự Anh (2012)

+ Hình thức chìa khóa trao tay

Mô hình tổ chức quản lý đầu tư dạng chìa khóa trao tay là hình thức tổ chức trong đó nhà quản lý không chỉ là đại diện toàn quyền của chủ đầu tư - chủ dự án mà còn là “chủ” của dự án. Hình thức này áp dụng khi chủ đầu tư được phép đấu thầu để lựa chọn nhà thầu thực hiện tổng thầu toàn bộ dự án. Họ là trung gian, nhận thầu thực hiện toàn bộ dự án đầu tư như thể dự án là của chính họ. Khác với hình thức chủ nhiệm điều hành, giờ đây mọi trách nhiệm được giao cho nhà quản lý và họ phải chịu trách nhiệm hoàn toàn đối với việc thực hiện dự án.

Nguồn: Vũ Thành Tự Anh (2012)