Những Bài Học Rút Ra Cho Quản Lý Đầu Tư Công Tại Việt Nam

đoạn kinh tế khó khăn thì ĐTC không được bành trướng và, ngược lại, trong giai đoạn kinh tế tăng trưởng nóng thì đầu tư cần phải được thắt chặt. Tuy nhiên, tại Nhật Bản, trong giai đoạn những năm 1990, khi ĐTC được thực hiện với quy mô lớn nhằm kích thích kinh tế thì mối quan hệ này cũng là không rõ ràng; nói cách khác, ĐTC không thể hiện được hiệu quả trên phương diện này.

Về hiệu quả chuyển dịch cơ cấu kinh tế cho thấy ĐTC có tác động tích cực. Trong cơ cấu Đầu tư công của Nhật Bản thì các lĩnh vực an sinh xã hội chiếm tỷ trọng cao nhất trong tổng ĐTC, luôn ở mức từ 40–50%; công nghiệp lớn thứ hai, chiếm khoảng 20%; còn lĩnh vực khu vực nông–lâm–ngư nghiệp có tỷ trọng tương đối thấp, trung bình chiếm khoảng 10%. Mặc dù, tỷ trọng ĐTC trong khu vực nông–lâm–ngư nghiệp khá ổn định, nhưng xét về cơ cấu kinh tế cho thấy tỷ trọng của ngành này trong nền kinh tế lại có xu hướng giảm kể từ năm 1970. Điều này cho thấy, một mặt ĐTC có tác động khá tích cực đến chuyển dịch cơ cấu kinh tế nhưng mặt khác cũng bộc lộ thực trạng là phân bổ ngân sách của Nhật Bản chưa thực sự linh hoạt. Tại Nhật Bản, ảnh hưởng của các nhóm lợi ích với phân bổ ngân sách cũng gây ra quan ngại rằng quá trình phân bổ này là kém hiệu quả.

Ngoài ra, ĐTC của Nhật Bản cho khu vực nông thôn được phân bổ nhiều hơn so với ĐTC cho khu vực thành thị nhằm thu hẹp khoảng cách phát triển giữa thành thị - nông thôn, ổn định quanh mức 35% kể từ năm 1999. HQĐT công được thể hiện ở thành tựu của Nhật Bản trong lĩnh vực nông nghiệp, đặc biệt là nông nghiệp công nghệ cao cũng như chất lượng cuộc sống của người dân trong khu vực nông nghiệp, nông thôn.

Trên phương diện quản lý dự án Đầu tư công, Nhật Bản hiện sử dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí – lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án Đầu tư công và đã phải chuẩn hóa, công khai hóa quy trình, phương pháp thẩm định, với việc ban hành các bộ cẩm nang “Hướng dẫn thực hiện thẩm định khi phê duyệt dự án Đầu tư công” đối với các lĩnh vực khác nhau. Điều này giúp bảo đảm tính thống nhất lựa chọn được các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực cho ĐTC hạn chế.

1.4.1.2. Kinh nghiệm của Hàn Quốc

Từ năm 1962, Chính phủ Hàn Quốc ban hành Kế hoạch phát triển kinh tế 5 năm, trong đó tập trung vào thực hiện các dự án CSHT. Trong thời gian này, việc đánh giá, thẩm định các dự án đều do các chuyên gia của các tổ chức quốc tế và các giáo sư trong các ngành thực hiện. Trong Kế hoạch phát triển kinh tế 5 năm lần thứ 2, Hàn Quốc tổ chức một số lớp đào tạo cho cán bộ của chính phủ về công tác đánh giá, thẩm định dự án. Đến năm 1968, Hàn Quốc ban hành Sổ tay hướng dẫn việc đánh giá dự án dựa trên các phương pháp khoa học. Mục tiêu ĐTC của Chính phủ Hàn Quốc tại thời điểm này là đóng góp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tăng thu nhập cho người dân; đồng thời giải quyết được vấn đề về công bằng trong xã hội. Do vậy, việc đánh giá dự án đầu tư dựa trên một số tiêu chí như: dự án đầu tư phải phù hợp với chính sách và kế hoạch phát triển trong dài hạn của Chính phủ; cung và cầu của xã hội; khả năng vay nợ của dự án; khả năng thu hồi vốn.

Sau cuộc khủng hoảng kinh tế năm 1998, khi tiến hành cải tổ nền kinh tế, hệ thống tài chính và khu vực công, Hàn Quốc đã nhận thấy rằng có rất nhiều dự án Đầu tư công kém hiệu quả đã được phê duyệt hoặc được phê duyệt do yếu tố chính trị. Nguyên nhân là do việc đánh giá bị ảnh hưởng bởi lợi ích nhóm. Tất cả các nhóm lợi ích hầu hết chỉ quan tâm đến kết quả Báo cáo nghiên cứu khả thi trước khi dự án được phê duyệt, không ai quan tâm đến làm như thế nào và bằng cái gì để các dự án được thực hiện tốt ở các giai đoạn tiếp theo. Đồng thời, trong giai đoạn này, Hàn Quốc không có một hệ thống đánh giá độc lập. Trong đánh giá thẩm định dự án, lợi ích kinh tế và lợi ích xã hội chưa được tách riêng. Các lợi ích kinh tế thì dễ lượng hoá thông qua phân tích chi phí-lợi ích; trong khi các lợi ích xã hội thì rất khó lượng hoá. Hầu hết trong các Báo cáo nghiên cứu khả thi, các lợi ích xã hội đều mang tính định tính. Ngoài ra, cũng chưa có quy định nào quy định về cách kết hợp giữa lợi ích kinh tế và lợi ích xã hội khi thẩm định dự án. Sự thiếu minh bạch và rõ ràng trong khi xác định các lợi ích xã hội đôi khi cũng là những nguyên nhân chính khiến các quyết định đầu tư thiếu tính khả thi. Việc thiếu hệ thống hướng dẫn chuẩn và hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ việc thẩm định dự án khiến cho việc quản lý ĐTC kém hiệu quả. Cuối cùng, phân bổ ngân sách cho các dự án đầu tư thường không phù hợp với khung chi tiêu trung hạn, kế hoạch triển khai thực hiện các dự án và

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 135 trang tài liệu này.

vận hành các dự án đưa ra thường chỉ mang tính hình thức để được ghi vốn trong kế hoạch vốn trong khung chi tiêu trung hạn, chưa phù hợp với tình hình thực tế đã dẫn đến việc phân bổ vốn đầu tư chưa phù hợp, làm giảm HQĐT.

Do đó, từ năm 1999, Hàn Quốc bắt tay vào cải cách hệ thống quản lý ĐTC nhằm cải thiện HQĐT công. Một trong những cải cách lớn nhất là Bộ Chiến lược và Tài chính giành lại quyền thẩm định các dự án đầu tư hiện đang do các bộ chuyên ngành thực hiện và yêu cầu các dự án Đầu tư công phải xây dựng Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Đồng thời, Hàn Quốc thành lập Trung tâm quản lý ĐTC và tư nhân (PIMAC) chịu trách nhiệm xem xét đánh giá tính khả thi của các Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi của các dự án. Đánh giá của PIMAC là các đánh giá mang tính độc lập, đây chính là căn cứ để các cơ quan nhà nước đưa ra các quyết định phê duyệt dự án. PIMAC đã nghiên cứu và ban hành các sổ tay hướng dẫn phân tích đánh giá dự án phù hợp với từng ngành, lĩnh vực đầu tư.

Nhằm hỗ trợ cho việc phân tích, đánh giá dự án ở giai đoạn Báo cáo nghiên cứu khả thi, Hàn Quốc ban hành cơ chế đánh giá các dự án (đang thực hiện) mà trước đây không làm Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Đồng thời, ban hành hướng dẫn cụ thể về việc đánh giá lại các dự án trong một số trường hợp như: tổng chi phí của dự án tăng 20% so với phê duyệt ban đầu; các dự án phải lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi song không thực hiện. Các giải pháp được đưa ra để xử lý các trường hợp này thường là giảm quy mô của dự án, giảm chi phí của dự án và nhóm chuyên gia của KDI đưa ra khuyến nghị nên tiếp tục thực hiện dự án hay dừng. Việc đánh giá giữa kỳ là rất cần thiết, đảm bảo tránh được các trường hợp dự báo sai về cầu (thường dự báo rất cao) và tính toán sai về chi phí đầu tư xây dựng dự án.

Hàn Quốc quy định các bộ chuyên ngành phải ban hành hệ thống giám sát và chương trình tự đánh giá tài chính. Theo đó, các dự án sau 3 năm kể từ khi đi vào vận hành đều phải có đánh giá hoạt động của dự án. Vào đầu kỳ ngân sách, các bộ, ngành phải gửi Bộ Chiến lược và Tài chính kế hoạch vận hành các công trình kết cấu hạ tầng và báo cáo về việc sử dụng các công trình kết cấu hạ tầng. Bộ Chiến lược và Tài chính là cơ quan chủ trì để kiểm tra hoạt động của các bộ, ngành, phối hợp việc thực hiện, và phân bổ nguồn lực.

Ngoài ra, nhằm nâng cao HQĐT công, đối với các dự án Đầu tư công thực hiện theo hình thức PPP, Hàn Quốc ban hành quy định để điều chỉnh đối với từng loại dự án và cơ chế thực hiện, quy trình thực hiện, giải quyết tranh chấp. Hàn Quốc áp dụng cơ chế hỗ trợ trực tiếp cho các dự án PPP để đảm bảo cho dự án khả thi về tài chính. Đồng thời, sử dụng một đơn vị tư vấn độc lập với chính phủ (KDI) để xem xét phần hỗ trợ của chính phủ cho các dự án PPPs. Mức hỗ trợ của chính phủ cho các ngành, lĩnh vực khác nhau sẽ khác nhau và tùy vào rủi ro của các ngành sẽ lựa chọn các hình thức hỗ trợ phù hợp.

1.4.2. Những bài học rút ra cho quản lý đầu tư công tại Việt Nam

Qua kinh nghiệm của các nước cho Việt Nam một số bài học hữu ích mà có thể vận dụng tropng quản lý đầu tư công. Cụ thể:

Thứ nhất, cần phải có một loạt các thể chế và chính sách để có thể quản lý ĐTC một cách hiệu quả. Thực tế không thể xác định được chính xác lợi ích dòng của ĐTC có đủ lớn hay không để kết luận tính hiệu quả của ĐTC. Tuy nhiên, xét dưới góc độ quản lý, ĐTC thường chỉ được coi là hiệu quả khi có đủ năng lực và kỷ luật thực hiện ở tất cả các giai đoạn, bao gồm chuẩn bị, thẩm định, thực hiện và đánh giá hiệu quả của dự án Đầu tư công.

Thứ hai, ĐTC cần phải được thực hiện hài hòa với khung khổ chính sách phát triển kinh tế – xã hội, cả cấp quốc gia và cấp. Mục tiêu của ĐTC là phát triển kinh tế – xã hội ở cả cấp quốc gia và cấp vùng. Vì vậy, ĐTC không phải là công cụ để lấy thành tích hoạt động của các cơ quan hữu quan, mà phải hướng đến những hiệu quả mang tính nền tảng và trên diện rộng của cộng đồng. Bên cạnh đó, mỗi chính sách chỉ thích hợp để đạt được một mục tiêu nhất định, nên ĐTC không phải là công cụ để thực hiện tất cả hoặc nhiều mục tiêu cùng đề ra cho nền kinh tế. ĐTC cần được bổ trợ bằng các chính sách khác (như chính sách ngành, chính sách lao động,…) nhằm bảo đảm việc thực hiện đồng thời và hài hòa nhiều mục tiêu kinh tế

– xã hội. Việc kết hợp HQĐT công với các công cụ chính sách khác đòi hỏi sự điều phối và phối hợp hiệu quả của các cơ quan liên quan trở thành một yêu cầu quan trọng. Điều này cũng đòi hỏi công tác điều hành chính sách nói chung phải có sự

cân bằng giữa tính linh hoạt và kỷ luật đối với các nguyên tắc đề ra.

Thứ ba, ĐTC là rất cần thiết trong việc tạo động lực cho nền kinh tế. Việc tạo dựng môi trường thuận lợi cho các hoạt động sản xuất kinh doanh và nâng cao chất lượng cuộc sống, cải thiện phúc lợi xã hội (nhất là khả năng tiếp cận dịch vụ về giáo dục, y tế, chăm sóc sức khỏe…) là tiêu chí quan trọng trong quản lý đầu tư công theo như kinh nghiệm của Nhật Bản.

Thứ tư, việc định hướng hoạt động ĐTC thông qua các quy hoạch đóng vai trò rất quan trọng, là cơ sở phân bổ các nguồn lực đúng đắn, làm căn cứ sàng lọc loại bỏ những dự án không phù hợp ngày từ giai đoạn đầu, giảm lãng phí để triển khai thực hiện các bước tiếp theo; cũng như xác định được thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn lực đầu tư như kinh nghiệm của Hàn Quốc. Một hệ thống các sổ tay hay các tiêu chí hướng dẫn cho hoạt động thẩm định, đánh giá sẽ giúp cho việc đánh giá dự án được chính xác, có tính khoa học, khách quan hơn. Sự tham gia đánh giá, thẩm định của các cơ quan độc lập đảm bảo tính khách quan, tránh những ảnh hưởng mang tính chính trị, lợi ích nhóm, giảm tình trạng tham nhũng. Việc thẩm định, đánh giá khi điều chỉnh dự án cần có những quy định cụ thể để đảm bảo tính khả thi của dự án trong điều kiện mới.

Thứ năm, cũng theo kinh nghiệm của Hàn Quốc, việc xây dựng kế hoạch Đầu tư công và kế hoạch chi tiêu công trung hạn đóng vai trò quan trọng để đảm bảo tính hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực tài chính có hạn của nhà nước, thực hiện nguyên tắc bố trí đủ ngân sách đối với những khoản chi, những nhiệm vụ theo cam kết. Chi phí vận hành, bảo dưỡng các công trình sau khi đi vào vận hành cũng phải được tính toán một cách đầy đủ trong kế hoạch chi tiêu trung hạn và hàng năm để đảm bảo không làm giảm tuổi thọ, công suất của các công trình đầu tư. Việc thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động đầu tư phải được thực hiện thường xuyên không chỉ trong quá trình xây dựng mà cả sau khi dự án được hoàn thành, đưa vào sử dụng.

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM

2.1. Tổng quan chung về tình hình kinh tế - xã hội tại Việt Nam

Tăng trưởng kinh tế tăng cao trong bối cảnh các biến số phản ánh ổn định kinh tế được cải thiện.

Biểu đồ 2.1: Tăng trưởng GDP Việt Nam từ 2010 -2017

( Nguồn: Công ty cổ phần chứng khoán Artex)

Trong điều kiện tình hình quốc tế và trong nước có nhiều biến động, Chính phủ đã chỉ đạo theo dõi sát, điều hành chủ động, linh hoạt, phối hợp chặt chẽ giữa chính sách tiền tệ với chính sách tài khóa và các chính sách khác nhằm kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng. Năm 2017, tăng trưởng kinh tế đạt 6,81%. Sau những khó khăn chạm đáy vào năm 2012, nền kinh tế quốc gia đang cho thấy sự tăng trưởng khá ổn định khi luôn cao hơn mức tăng trưởng trung bình trong giai đoạn 2010 - 2017.

- Về tỉ lệ lạm phát: Trong những năm gần đây, tỉ lệ lạm phát có xu hướng giảm rõ rệt, năm 2017 là dưới 5% (thấp hơn tỉ lệ lạm phát trung bình giai đoạn 2011-2017 là 6,5%).

- Về tỉ lệ nợ công/GDP: Từ 63,6% năm 2016, tỉ lệ nợ công/GDP năm nay đã giảm xuống còn 62%. Tốc độ tăng nợ công cũng đang có xu hướng giảm dần; giai đoạn 2010-2015, tăng trưởng nợ công trung bình đạt 18,4%, năm 2016 tăng 15% và

năm 2017 là 9%. Cùng với đó, bội chi ngân sách đang giảm, tỉ lệ chi thường xuyên trong chi ngân sách đã giảm xuống còn 64,9% năm nay và dự kiến là 64% vào năm 2018.

- Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài:Tổng vốn đầu tư toàn xã hội ước cả năm khoảng 33,4% GDP, tăng 12,6%.

ĐVT: Tỷ đồng

Biểu đồ 2.2: Tình hình giải ngân FDI vào Việt Nam từ 2010 -2017

( Nguồn: Công ty cổ phần chứng khoán Artex)

Năm 2017, nền kinh tế thu hút dòng với FDI mạnh với 35,9 tỷ vốn đăng ký, giải ngân đạt mức kỷ lục 17,5 tỷ. Thăng dư thương mại và dòng vốn FDI mạnh mẽ đã hỗ trợ cán cân thanh toán và dự trữ ngoại hối đạt mức cao kỷ lục 51,1 tỷ USD (tăng 12 tỷ USD so với cuối năm 2016). Năm 2018, vốn FDI tiếp tục được kỳ vọng ở mức cao và tiếp tục hỗ trợ tăng trưởng kinh tế.

Sự cải thiện của môi trường kinh doanh: Theo Báo cáo Môi trường kinh doanh 2018 của Ngân hàng Thế Giới, Việt Nam năm 2018 xếp hạng 68/190, tăng 14 bậc so với năm trước. Sự cải thiện của môi trường kinh doanh tiếp tục trở thành yếu tố thu hút đầu tư nước ngoài dồi dào trong năm 2018.

Nhà nước tập trung chỉ đạo thực hiện Kế hoạch đầu tư công trung hạn 2016 - 2020, ưu tiên các dự án, công trình kết cấu hạ tầng trọng điểm, nhất là giao thông, thủy lợi, năng lượng, y tế. Triển khai Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm xử lý nợ xấu; trình Bộ Chính trị cho ý kiến và tổ chức thực hiện Phương án cơ cấu lại các tổ chức tín dụng yếu kém; Đề án cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng gắn với xử lý

nợ xấu và Đề án tổng thể cơ cấu lại DNNN đến năm 2020. Xây dựng, trình cấp có thẩm quyền Đề án thành lập Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Thực hiện tổng kiểm kê nguồn lực quốc gia. Quyết liệt xử lý 12 dự án, doanh nghiệp yếu kém, thua lỗ, thất thoát và đạt được kết quả bước đầu; đồng thời chỉ đạo các ngành, các cấp tiếp tục rà soát, chấn chỉnh trong toàn bộ hệ thống DNNN.

Nhà nước ban hành và triển khai nhiều Đề án cơ cấu lại các ngành công nghiệp, dịch vụ; khuyến khích đổi mới, ứng dụng công nghệ cao, thân thiện với môi trường và phát triển các ngành chế biến, chế tạo. Công nghiệp công nghệ thông tin, truyền thông ngày càng đóng vai trò quan trọng; xuất khẩu điện thoại thông minh và phần mềm tăng mạnh (năm 2017 riêng xuất khẩu phần mềm ước đạt trên 3 tỷ USD); phổ cập wifi miễn phí ở nhiều trung tâm du lịch, thành phố lớn. Tỷ trọng ngành chế biến, chế tạo trong toàn ngành công nghiệp đạt trên 56,1% (năm 2016 là 54,5%). Cơ cấu kinh tế vùng chuyển dịch tích cực; tăng cường liên kết, phát huy hiệu quả tiềm năng, lợi thế từng vùng. Xây dựng, trình Quốc hội dự án Luật đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Như vậy, tăng trưởng kinh tế đang tăng tốc trên nền tảng kinh tế vĩ mô vững chắc hơn. Tuy nhiên, nếu nhìn vào mức độ, tăng trưởng kinh tế còn thấp hơn so với những năm trước 2008, tỷ lệ nợ công cao, bội chi ngân sách còn lớn cho dù xu hướng đang dần cải thiện. Điều này phản ánh nhiều chính sách kinh tế vĩ mô đang đi đúng hướng nhưng tốc độ thẩm thấu các chính sách tốt vào cuộc sống còn chậm.

Ngoài ra, theo Báo cáo đánh giá năng lực cạnh tranh toàn cầu của Diễn đàn Kinh tế Thế giới (WEF), chỉ số năng lực cạnh tranh của Việt Nam đã tăng từ 4,31 năm 2016 lên 4,4 năm 2017. Xếp hạng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế Việt Nam tăng 5 bậc so với năm 2016 và tăng 20 bậc so với 5 năm trước đây.

Năm 2017, tốc độ tăng trưởng kinh tế ở mức cao và nền tảng kinh tế vĩ mô dần được cải thiện sẽ là cơ sở để duy trì tốc độ tăng trưởng cho năm 2018.

Bên cạnh diễn biến tích cực của các chỉ số kinh tế như bội chi ngân sách, nợ công, cán cân thương mại, tỷ lệ lạm phát... nền kinh tế đã có những cải thiện trong hiệu quả đầu tư và năng lực cạnh tranh. Hệ số ICOR năm 2017 đạt 4,93, thấp hơn so với năm 2016 là 5,15. Mặc dù có thể biến động lên xuống do nhiều yếu tố tác động,