Những Hạn Chế, Bất Cập Trong Thể Chế Hóa Nội Dung Hỗ Trợ Phát Triển Doanh

Điểm a khoản 1 Điều 19 Nghị định số 57/2018/NĐ-CP giao HĐND cấp tỉnh có trách nhiệm “ban hành chính sách đặc thù khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn tại địa phương, trong đó quy định chính sách tín dụng tại địa phương quy định tại Điều 8 Nghị định". Để thực hiện nhiệm vụ được giao HĐND tỉnh Tây Ninh đã ban hành 02 văn bản QPPL để cùng điều chỉnh chính sách về tín dụng dành cho doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn (Nghị quyết số 01/2019/NQ-HĐND; Nghị quyết số 15/2019/NQ-HĐND). Do đó, qua đối chiếu cho thấy, cùng một chính sách hỗ trợ nhưng 02 văn bản nêu trên lại quy định khác nhau.

Ví dụ: Đối với dự án cây ăn trái, theo quy định tại Nghị quyết số 01/2019/NQ- HĐND thì dự án phải đạt diện tích tối thiểu 05 ha (nhà đầu tư có thể hợp tác, liên kết để đạt diện tích tối thiểu) hoặc giá trị đầu tư tối thiểu từ 01 tỷ đồng/Dự án; không phân biệt dự án đạt tiêu chuẩn VietGAP, GlobalGAP. Như vậy, với điều kiện này thì các nhà đầu tư sẽ dễ đáp ứng vì có thể họ sẽ hợp tác với các nông dân có đất xung quanh để đạt diện tích tối thiểu theo quy định để được hưởng chính sách hỗ trợ. Điều này không những có lợi cho nhà đầu tư mà còn có lợi cho những nông dân hợp tác. Ngoài ra, nếu nhà đầu tư không thể đáp ứng được điều kiện về diện tích thì vẫn có thể tăng giá trị đầu tư từ 01 tỷ đồng trở lên thì vẫn được hưởng chính sách hỗ trợ.

Tuy nhiên, theo quy định tại Nghị quyết số 15/2019/NQ-HĐND thì nếu dự án đạt tiêu chuẩn GlobalGAP thì diện tích dự án phải từ 05 ha trở lên, nếu dự án đạt tiêu chuẩn VietGAP thì diện tích dự án phải từ 10 ha trở lên; nhà đầu tư không được hợp tác, liên kết để đạt diện tích theo quy định. Điều này có nghĩa, nhà đầu tư phải tự tích tụ, tập trung đất để đạt diện tích theo quy định mà không thể liên kết.

Theo quy định tại khoản 3 Điều 156 Luật năm 2015 thì “trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”. Nhưng trên thực tế, 02 văn bản trên vẫn được địa phương triển khai thực hiện song song. Việc áp dụng song song 02 văn bản là trái với quy định tại khoản 3 Điều 156 Luật năm 2015.

2.2. NHỮNG HẠN CHẾ, BẤT CẬP TRONG THỂ CHẾ HÓA NỘI DUNG HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN DOANH NGHIỆP KHI THỰC HIỆN CHỨC NĂNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN TỈNH TÂY NINH

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, hoạt động ban hành văn bản QPPL của CQĐP cấp tỉnh Tây Ninh trong thời gian qua vẫn còn một số hạn chế, bất cập như sau:

2.2.1. Những hạn chế, bất cập xuất phát từ quy định pháp luật

Một là, xác định văn bản quy phạm pháp luật. Luật năm 2015 đã quy định rò khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật” và khái niệm “Quy phạm pháp luật”; đồng thời, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã dành 01 Điều (Điều 3) để xác định những nội dung văn bản do một số cơ quan, người có thẩm quyền ban hành không phải VBQPPL. Tuy vậy, trong thực tiễn áp dụng tại địa phương cho thấy, một số nội dung không mang tính quy phạm nhưng do không được quy định tại Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP nên vẫn phải thực hiện ban hành văn bản theo hình thức văn bản QPPL như: Nghị quyết về thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng trên địa bàn tỉnh Tây Ninh hàng năm. Nội dung những nghị quyết này chủ yếu quy định về việc thu hồi đất để thực hiện một số dự án của tỉnh và chỉ áp dụng một lần cho một hoặc một số dự án cụ thể. Tương tự, nghị quyết về chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất rừng đặc dụng để thực hiện các dự án trên địa bàn tỉnh Tây Ninh hàng năm… Nội dung những nghị quyết này chủ yếu quy định việc cho phép các đơn vị thực hiện các dự án trên địa bàn tỉnh được chuyển chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất rừng đặc dụng để thực hiện các dự án. Như vậy, xét về nội dung các nghị quyết này chỉ được ban hành để được áp dụng một lần cho một hoặc nhiều dự án và không mang tính QPPL; nhưng do, nội dung của những nghị quyết này do không được quy định tại Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP nên vẫn phải thực hiện ban hành văn bản theo hình thức văn bản QPPL.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 106 trang tài liệu này.

Hai là, thẩm quyền ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Theo quy định tại khoản 4 Điều 27 Luật năm 2015 thì Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền ban hành nghị quyết để quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Tuy nhiên, do Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chưa có hướng dẫn cụ thể về nội dung này nên việc xác định tính chất đặc thù, nội dung đặc thù của các biện pháp có tính chất đặc thù chưa thống nhất. Cụ thể: Quan điểm thứ nhất cho rằng, khi CQĐP được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp, giao quy định chi tiết thì HĐND cấp tỉnh căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội, khả năng cân đối ngân sách của địa phương để quy định biện pháp có tính chất đặc thù của địa phương. Theo quan điểm này thì chỉ khi nào được phân cấp, giao quyền thì HĐND cấp tỉnh mới được ban hành các biện pháp có tính chất đặc thù. Quan điểm thứ hai cho rằng, HĐND cấp tỉnh được quyền quy định biện pháp có tính chất đặc thù trong phạm vi địa phương mà không phụ thuộc vào việc có văn bản phân cấp, giao quyền của cơ quan nhà nước cấp trên. Với điều kiện những biện pháp này không trái với chính sách của Đảng, không trái với hệ thống pháp luật chung. Theo quan điểm này có thể hiểu nội dung của biện pháp có tính chất đặc thù sẽ không bao gồm nội dung quy định tại khoản 1, 2, 3 Điều 27 Luật năm 2015. Đồng thời, tính chất đặc thù, nội dung đặc thù của nghị quyết phụ thuộc vào tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của từng địa phương.

Từ những phân tích trên cho thấy mỗi quan điểm đều có những cơ sở riêng25. Do đó, khi cơ quan soạn thảo tham mưu HĐND cấp tỉnh ban hành các biện pháp có tính chất đặc thù thường gặp rất nhiều khó khăn do chưa thống nhất cách hiểu và nội dung của biện pháp có tính chất đặc thù. Tác giả đồng ý theo quan điểm thứ nhất. Bởi

25 Bộ Tư pháp (Mục trao đổi nghiên cứu), “Bàn về nghị quyết quy định biện pháp có tính chất đặc thù của địa phương”, [https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao- doi.aspx?ItemID=2244], <Truy cập ngày 04/5/2020>

vì, về cơ bản các văn bản do HĐND cấp tỉnh ban hành đã mang tính đặc thù phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của địa phương. Và nội hàm của khoản 4 Điều 27 trùng với nội hàm của khoản 1 Điều 27 Luật năm 2015.

Ba là, đối tượng, nội dung và hình thức lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Qua xem xét hồ sơ ban hành văn bản QPPL của CQĐP cấp tỉnh cho thấy đối tượng thường xuyên được lấy ý kiến đối với các dự thảo văn bản QPPL của CQĐP là cơ quan nhà nước. Việc lấy ý kiến từ các chuyên gia, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội là rất ít, không đáng kể. Ngoài ra, cơ quan soạn thảo của địa phương thường lấy ý kiến đối với cả dự thảo văn bản QPPL hơn là lấy ý kiến cho một số nội dung chính hoặc theo vấn đề. Việc lấy ý kiến đối với cả dự thảo văn bản QPPL không mang tính khả thi khi đối với người dân, doanh nghiệp vì họ không có thời gian và hiểu biết đầy đủ để có thể góp ý cho toàn dự thảo văn bản QPPL.

Ngoài ra, một hạn chế nữa là nội dung tờ trình và bản thuyết minh thường không đảm bảo nội dung theo quy định; không giải trình hết được những nội dung quy định trong dự thảo. Trong khi đây là tài liệu quan trọng hỗ trợ đối tượng được xin ý kiến trong việc hiểu rò được nội dung chính của dự thảo văn bản QPPL cần lấy ý kiến.

Bốn là, quy định về việc lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trên cổng Thông tin điện tử của tỉnh. Theo quy định tại khoản 1 Điều 113, khoản 1 Điều 120, Điều 129 Luật năm 2015 thì đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh “phải được đăng tải toàn văn trên cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong thời hạn ít nhất là 30 ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến”. Đây là quy định mang tính tiến bộ nhằm tạo cơ hội cho các đối tượng chịu tác động, đặc biệt là cộng đồng doanh nghiệp tham gia ý kiến vào quá trình xây dựng, ban hành chính sách; đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quá trình ban hành văn bản QPPL. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện cho thấy quy định này chưa phù hợp với thực tiễn, chưa đảm bảo tính khả thi. Đồng thời, thủ tục này không được

cơ quan soạn thảo và CQĐP cấp tỉnh quan tâm thực hiện, chỉ mang tính hình thức không mang lại hiệu quả. Do đó, đa số các dự thảo văn bản QPPL lấy ý kiến công khai trên cổng thông tin điện tử của tỉnh đều không có ý kiến góp ý. Một trong những nguyên nhân của tình trạng trên là: (i), đa số các dự thảo văn bản QPPL chỉ đăng toàn văn dự thảo (đôi khi rất dài), không nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến theo quy định tại khoản 1 Điều 113 Luật năm 2015; (ii) pháp luật không bắt buộc cơ quan soạn thảo phải đăng các dự thảo văn bản QPPL được cơ quan soạn thảo sửa đổi sau khi tổng hợp ý kiến góp ý, ý kiến thẩm định, thẩm tra… trên cổng thông tin điện tử của tỉnh. Do đó, trong một số trường hợp, nội dung dự thảo văn bản QPPL có nhiều sự thay đổi quan trọng so với dự thảo được lấy ý kiến công khai; thậm chí thay đổi toàn bộ so với nội dung ban đầu. Vì vậy, các đối tượng góp ý không thể biết được ý kiến của mình có được tiếp thu hay không. Việc này sẽ làm ảnh hưởng đến tính công khai, minh bạch của quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL; (iii) thời gian đăng cổng không được cơ quan soạn thảo và CQĐP quan tâm thực hiện nghiêm túc. Cụ thể: Theo quy định tại Điều 118 Luật năm 2015, sau khi Thường trực HĐND cấp tỉnh xem xét đề nghị xây dựng nghị quyết và chấp thuận thì phân công cơ quan, tổ chức trình dự thảo nghị quyết. Từ thời điểm này, cơ quan được phân công soạn thảo dự thảo văn bản QPPL mới tiến hành soạn thảo nội dung, lấy ý kiến đối tượng bị tác động trên cổng thông tin điện tử của tỉnh. Tuy nhiên, để tiết kiệm thời gian và kịp tiến độ theo phân công của HĐND cấp tỉnh thì cơ quan soạn thảo thường tiến hành lấy ý kiến đối tượng bị tác động trên cổng thông tin điện tử của tỉnh trước khi Thường trực HĐND cấp tỉnh chấp thuận. Do đó, có lúc thời gian lấy ý kiến trên cổng thông tin điện tử của tỉnh chỉ kết thúc sau khi Thường trực HĐND cấp tỉnh chấp thuận có vài ngày.

Năm là, lấy ý kiến các bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực có liên quan trong quá trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Khoản 3 Điều 10 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định cơ quan lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có trách nhiệm gửi hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh đến các bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực có liên quan để lấy ý kiến đối với các chính sách trong đề nghị xây

dựng nghị quyết. Tuy nhiên, trong quá trình ban hành các văn bản QPPL về hỗ trợ doanh nghiệp hiện nay thì việc lấy ý kiến của các bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực có liên quan không mang tính khả thi và gây khó khăn cho địa phương trong quá trình ban hành các văn bản QPPL về hỗ trợ doanh nghiệp khi các bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực có liên quan chậm hoặc không có văn bản góp ý.

Sáu là, về hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Hiện nay, Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chỉ quy định nội dung của từng loại văn bản do CQĐP ban hành và mẫu ban hành văn bản QPPL (gồm ban hành theo hình thức quy định trực tiếp và ban hành theo hình thức quy định gián tiếp) của nhưng không hướng dẫn trường hợp nào CQĐP sẽ ban hành văn bản quy định trực tiếp, trường hợp nào sẽ ban hành văn bản quy định gián tiếp. Điều này sẽ gây khó khăn cho CQĐP cấp tỉnh trong việc lựa chọn hình thức văn bản phù hợp nội dung văn bản cần ban hành. Đồng thời sẽ tạo nên sự không thống nhất trong hệ thống pháp luật. Cùng một nội dung nhưng có địa phương ban hành theo hình thức quy định trực tiếp nhưng lại có địa phương ban hành theo hình thức quy định gián tiếp. Ví dụ: để quy định bộ đơn giá sản phẩm đo đạc bản đồ địa chính, đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất, lập hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất, Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh hóa ban hành văn bản QPPL theo hình thức văn bản quy định gián tiếp (Quyết định số 21/2018/QĐ-UBND ngày 10/7/2018) nhưng UBND tỉnh Tây Ninh lại ban hành văn bản QPPL theo hình thức văn bản quy định trực tiếp (Quyết định số 10/2020/QĐ-UBND ngày 01/4/2020). Từ những phân tích trên cho thấy, cần phân biệt rò ràng về trường hợp ban hành văn bản quy định trực tiếp và văn bản chính - phụ; xác định rò trường hợp sử dụng văn bản

chính - phụ với các văn bản hành chính có cùng tên gọi; đồng thời, cần quy định rò trường hợp sử dụng các loại văn bản chính - phụ có tên gọi khác nhau26.

2.2.2. Những hạn chế, bất cập xuất phát từ tình hình thực tế tỉnh Tây Ninh

2.2.2.1. Nhiều văn bản sao chép, quy định lại nội dung đã quy định tại văn bản quy phạm pháp luật được quy định chi tiết

Theo quy định tại khoản 1 Điều 11 Luật năm 2015 thì “văn bản quy định chi tiết chỉ được quy định nội dung được giao và không được quy định lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết”. Tuy nhiên, đa số quyết định của UBND tỉnh lĩnh vực hỗ trợ doanh nghiệp sao chép lại một số quy định của nghị định của Chính phủ, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và bổ sung thêm một số tiêu chí, tưởng như là để cho rò hơn nhưng đó lại trái với quy định và tinh thần của Luật năm 2015. Cụ thể:

- Quyết định số 53/2017/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh đã quy định lại một số nội dung của Nghị quyết số 25/2017/NQ-HĐND như: điều kiện hỗ trợ; các lĩnh vực đổi mới công nghệ được hỗ trợ; các loại hình nghiên cứu, ứng dụng công nghệ được hỗ trợ; mức hỗ trợ; nội dung hỗ trợ; hỗ trợ xác lập quyền sở hữu công nghiệp; hỗ trợ doanh nghiệp đạt giải thưởng về thương hiệu; hỗ trợ sản phẩm đặc thù, sản phẩm làng nghề mang địa danh của tỉnh.

- Quyết định số 21/2019/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh đã quy định lại một số nội dung của Nghị quyết số 01/2019/NQ-HĐND như: nguyên tắc và điều kiện hỗ trợ; mức trần vốn vay được hỗ trợ; nội dung, mức hỗ trợ; vốn và nguồn vốn thực hiện.

26 Lê Thị Ngọc Mai, 2019, Văn bản pháp quy đính kèm - Một số khía cạnh cần làm rò. Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số tháng 6 (327), trang 48-53;

- Quyết định số 23/2019/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Tây Ninh đã quy định lại toàn bộ nội dung Chương II Nghị định số 98/2018/NĐ-CP ngày 5/7/2018 của Chính phủ về chính sách khuyến khích phát triển hợp tác, liên kết trong sản xuất và tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp gồm: các hình thức liên kết, hợp đồng liên kết, dự án liên kết. Ngoài ra, Quyết định số 23/2019/QĐ-UBND còn quy định lại Điều 5, 6, 7 Nghị quyết số 02/2019/NQ-HĐND.

2.2.2.2. Chất lượng văn bản QPPL lĩnh vực hỗ trợ phát triển doanh nghiệp của CQĐP tỉnh Tây Ninh.

Việc soạn thảo đã có những chuyển biến tích cực, chất lượng ngày một nâng cao nhưng nhìn chung vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Cụ thể:

Một là, trong quá trình soạn thảo văn bản QPPL là việc tổ chức khảo sát, sơ, tổng kết, đánh giá tác động của chính sách, thủ tục hành chính, dự báo các điều kiện thi hành pháp luật chưa được cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản QPPL quan tâm thực hiện, nên một số nội dung văn bản QPPL còn tách rời thực tiễn thực hiện thực thi pháp luật, vẫn mang nặng tư duy pháp lý thuần túy, thiếu nhạy bén trong việc phát hiện, kiến nghị những vấn đề bức xúc trong xã hội. Từ đó dẫn đến tình trạng văn bản ở Trung ương và địa phương còn tách rời, chưa trở thành một thể thống nhất để tạo nên một hệ thống pháp luật hỗ trợ doanh nghiệp hoàn chỉnh.

Hai là, một số cơ quan chưa chủ động trong việc tham mưu cho HĐND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh ban hành văn bản QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của ngành. Do đó đã dẫn đến trường hợp có đăng ký nội dung vào chương trình xây dựng văn bản nhưng không trình kịp theo thời gian đăng ký; một số tờ trình đề nghị xây dựng nghị quyết chính sách của HĐND cấp tỉnh nội