Tăng cường vai trò của kiểm toán hoạt động ở Việt Nam do kiểm toán nhà nước thực hiện

năng, nhiệm vụ của 03 tổ chức trên hiện tại chưa phù hợp về tên gọi, cũng như về nhiệm vụ được giao trong thực tế, đề nghị Kiểm toán Nhà nước điều chỉnh và phân công nhiệm vụ cho 03 tổ chức trên theo hướng sau:

(1) Vụ Tổng hợp chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan thực hiện kiểm toán 02 bộ đó là: Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư, hướng phân công này phù hợp với nhiệm vụ hiện nay mà Tổng Kiểm toán Nhà nước đã giao cho đơn vị là chủ trì kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm (tổng quyết toán ngân sách nhà nước) và việc chuẩn bị ý kiến của Kiểm toán Nhà nước về dự toán ngân sách nhà nước hàng năm, cũng như nhiệm vụ lập báo cáo kiểm toán hàng năm của Kiểm toán Nhà nước để báo cáo Quốc hội, Chính phủ...;

(2) Vụ Chế độ và Kiểm soát chất lượng kiểm toán có nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan trả lời các khiếu nại và kiến nghị của đơn vị được kiểm toán về các kết luận và kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước có liên quan đến chế độ và chính sách, thông qua đó có điều kiện và cơ sở để đánh giá và kiểm soát chất lượng kiểm toán của các kiểm toán viên, thay cho đơn vị hiện nay là Vụ Tổng hợp; bổ sung thêm chức năng cho đơn vị trong việc thẩm định các báo cáo kiểm toán trước khi phát hành;

(3) Vụ Pháp chế chỉ thanh tra, kiểm tra hoạt động của các đoàn, tổ kiểm toán và kiểm toán viên tại trụ sở của Kiểm toán Nhà nước thay cho việc thanh tra, kiểm tra hoạt động của các đoàn, tổ kiểm toán và kiểm toán viên tại trụ sở của đơn vị được kiểm toán, nơi mà các đoàn, tổ kiểm toán và kiểm toán viên đang thực hiện kiểm toán.

Ba là, Để bảo đảm sự đồng bộ và phù hợp giữa Luật Kiểm toán nhà nước với Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đề nghị bổ sung thêm một số điều khoản về quy trình giới thiệu để bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng Kiểm toán Nhà nước và Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ...

Bốn là, Tiếp tục thực hiện đồng bộ các giải pháp có hiệu quả để triển khai Luật Kiểm toán nhà nước, như: Tiếp tục phối hợp với các cơ quan liên quan xây dựng nghị định về tổ chức và hoạt động của kiểm toán nội bộ tại các cơ quan, tổ chức quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước theo Nghị quyết số 53/2007/NQ-CP ngày 07/11/2007 của Chính phủ. Bởi đây là tiền đề quan trọng cho việc triển khai thực hiện kiểm toán hoạt động của kiểm toán nội bộ tại các đơn vị trong nền kinh tế quốc dân.

Năm là, Tập trung xây dựng, cơ bản hoàn thành, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản nội bộ để phục vụ kịp thời cho hoạt động kiểm toán, trước mắt là hệ thống Chuẩn mực Kiểm toán Nhà nước và nhất là các chuẩn mực cho kiểm toán hoạt động, các quy trình kiểm toán chuyên ngành, quy trình kiểm soát chất lượng kiểm toán, quy tắc đạo đức công chức Kiểm toán Nhà nước, hoàn thành toàn bộ các văn bản pháp quy, quản lý điều chỉnh hoạt động kiểm toán và các hoạt động khác của ngành nhằm chuẩn mực hoá, chính quy hoá, chuyên nghiệp hoá hoạt động.

Sáu là, Tăng cường hướng dẫn, tổ chức thực hiện, kiểm tra và đánh giá việc thực hiện các văn bản hướng dẫn Luật, các quy định của ngành, nhất là các quy định liên quan đến tổ chức và hoạt động kiểm toán, sử dụng trang phục, cấp thẻ và sử dụng thẻ kiểm toán viên.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 208 trang tài liệu này.

Bảy là, Xây dựng trình Ban Bí thư Chỉ thị về nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượng kiểm toán nhà nước và xây dựng để trình Bộ Chính trị Đề án kiểm toán trách nhiệm kinh tế theo nhiệm kỳ (trước khi bổ nhiệm và sau khi hết nhiệm kỳ) đối với cán bộ lãnh đạo và các nhiệm vụ khác để phù hợp với vai trò và trách nhiệm của Kiểm toán Nhà nước trong cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng và thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.

Tám là, Xây dựng và hoàn thiện các văn bản để cụ thể hoá Luật Kiểm toán nhà nước trước mắt tập trung xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật sau: Quy định về chế tài đối với các đơn vị, tổ chức, cá nhân không thực hiện nghiêm túc các nghĩa vụ theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, nhất là

việc thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước; Cơ chế sử dụng đội ngũ cộng tác viên và chế độ uỷ thác hoặc thuê doanh nghiệp kiểm toán để thực hiện kiểm toán một số đối tượng kiểm toán thuộc phạm vi của Kiểm toán Nhà nước; Quy định về trưng cầu giám định chuyên môn phục vụ công tác kiểm toán.

Thứ ba, Xây dựng hệ thống văn bản nghiệp vụ hướng dẫn thực hiện kiểm toán hoạt động, bao gồm một số nội dung cơ bản sau:

Một là, Xây dựng và ban hành đầy đủ các quy trình hướng dẫn chuẩn mực kiểm toán cho kiểm toán hoạt động làm cơ sở cho các kiểm toán viên tiến hành kiểm toán và để kiểm soát hoạt động của kiểm toán viên khi thực hiện kiểm toán. Các quy trình và chuẩn mực của Kiểm toán Nhà nước hiện nay, bước đầu đã phát huy tác dụng khá to lớn trong hoạt động kiểm toán nhà nước. Tuy nhiên, Kiểm toán Nhà nước chưa có chuẩn mực và quy trình riêng cho kiểm toán hoạt động. Do đó đòi hỏi bức thiết hiện nay để thực hiện có hiệu quả kiểm toán hoạt động là phải nhanh chóng xây dựng chuẩn mực và quy trình cho loại hình kiểm toán này trên cơ sở phù hợp với chuẩn mực và thông lệ quốc tế, tiếp thu kinh nghiệm của các quốc gia có quá trình thực hiện kiểm toán hoạt động lâu dài và phù hợp với thực tiễn tại Việt Nam. Do kiểm toán hoạt động là loại hình kiểm toán mang tính linh hoạt cao, các phương pháp tiếp cận, phương pháp kỹ thuật kiểm toán phụ thuộc nhiều vào đặc điểm, loại hình và thực trạng hoạt động của từng đơn vị, từng lĩnh vực nên các chuẩn mực và quy trình kiểm toán nên tập trung vào các định nghĩa, các phương pháp, trình tự chung mang tính định hướng hơn là các quy định chi tiết về thực hiện kiểm toán. Nội dung của chuẩn mực và quy trình kiểm toán cần kết hợp hài hoà giữa các hướng dẫn của INTOSAI và ASOSAI với các quy định của Luật Kiểm toán nhà nước về kiểm toán nói chung và kiểm toán hoạt động nói riêng.

Hai là, Xây dựng quy trình lập báo cáo kiểm toán hoạt động, báo cáo kiểm toán hoạt động có đặc thù sovới loại hình kiểm toán khác và rất riêng biệt đối với mỗi cuộc kiểm toán. Báo cáo kiểm toán hoạt động của Kiểm toán Nhà nước là

tổng hợp kết qủa kiểm toán, thể hiện tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các hoạt động, tổ chức đơn vị được kiểm toán qua các đánh giá của kiểm toán viên. Chất lượng của các báo cáo kiểm toán thể hiện chất lượng của hoạt động kiểm toán, phản ánh về trình độ năng lực của kiểm toán viên nên cần phải có các chuyên gia kiểm tra và đánh giá về các báo cáo kiểm toán này. Có như vậy các báo cáo kiểm toán cuối cùng do Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành mới đạt được yêu cầu đặt ra, nâng cao được hiệu lực của kiểm toán hoạt động.

Thứ tư, xây dựng tiêu chí đánh giá

Ngoài việc xây dựng hệ thống chuẩn mực, quy trình và các hướng dẫn nghiệp vụ cho kiểm toán hoạt động, khi lập kế hoạch kiểm toán của một cuộc kiểm toán hoạt động, Kiểm toán Nhà nước cần tổ chức hội thảo có sự tham gia của đại diện các cơ quan quản lý nhà nước, các nhà khoa học, các doanh nhân trong các lĩnh vực có liên quan, các chuyên gia trong các lĩnh vực của dự án, chương trình, đơn vị, tổ chức được lựa chọn kiểm toán để xây dựng các tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của đối tượng, vấn đề được kiểm toán. Theo quan điểm của tác giả các tiêu chí đưa ra cần phải đảm bảo các tính chất và nguyên tắc sau:

Thứ nhất, Về tính chất phải đảm bảo các yêu cầu như: độ tin cậy cao; tính khách quan, không bị ảnh hưởng bởi định kiến của kiểm toán viên hay lãnh đạo; tính hữu ích, những phát hiện và kết luận thoả mãn nhu cầu thông tin của người sử dụng; tính dễ hiểu; có khả năng so sánh; tính đầy đủ và tính chấp nhận được.

Thứ hai, Về nguyên tắc tiêu chí kiểm toán phải được đưa ra để thống nhất với đơn vị được kiểm toán trước khi bắt đầu triển khai thực hiện các thủ tục kiểm toán để loại bỏ các bất đồng trong đánh giá. Do đó, tiêu chí kiểm toán phải được xây dựng từ giai đoạn chuẩn bị kiểm toán và đảm bảo các nguyên tắc sau:

- Tiêu chí kiểm toán phải được xây dựng phù hợp với mục tiêu của từng cuộc kiểm toán, phục vụ trực tiếp và tối đa cho các mục tiêu kiểm toán đề ra.

- Tiêu chí kiểm toán phải phù hợp với thực trạng của đơn vị, hệ thống kiểm soát nội bộ hoặc cơ cấu tổ chức nhằm đảm bảo tính hiệu lực trong thực hiện đo lường và đánh giá hoạt động.

- Tiêu chí kiểm toán phải được xây dựng trên cả quan điểm vĩ mô và vi mô. Về vĩ mô, tiêu chí kiểm toán phải phù hợp với mục tiêu chung của quốc gia, của ngành (chính sách, chiến lược phát triển), về vi mô, tiêu chí kiểm toán phải được xem xét trong từng giai đoạn, từng khâu quản lý và hoạt động của đơn vị.

- Tiêu chí kiểm toán phải được xây dựng theo thứ tự từ tiêu chí tổng quát mang tính định hướng chung đến việc chi tiết hoá thành các tiêu chí cụ thể. Tiêu chí tổng quát thường mang tính định hướng và là cơ sở để đưa ra kết luận kiểm toán nhưng thường khó đo lường. Ngược lại, tiêu chí cụ thể thường dễ đo lường và đánh giá nhưng lại phân tán và chỉ phản ánh được một khía cạnh nhỏ của vấn đề. Tính tổng quát hay chi tiết của tiêu chí chỉ mang tính tương đối, có thể một tiêu chí được tổng hợp từ một số tiêu chí nhỏ nhưng đồng thời cũng kết hợp với một số chỉ tiêu khác để đánh giá một vấn đề tổng quan hơn. Nói cách khác tiêu chí kiểm toán là một hệ thống các chỉ tiêu đánh giá và có mối liên hệ mật thiết với nhau cùng hướng tới mục tiêu kiểm toán.

Việc cùng tham gia của các nhà lãnh đạo đơn vị vào quá trình xây dựng tiêu chí kiểm toán là một giải pháp tối ưu, không chỉ tạo nên tính thống nhất trong đánh giá mà còn loại các ý kiến chủ quan của cá nhân kiểm toán viên chứa đựng trong các tiêu chí kiểm toán. Do đó đòi hỏi kiểm toán viên khi xây dựng tiêu chí cần thực hiện thứ tự ưu tiên sau:

Một là, sử dụng các tiêu chí có sẵn được cung cấp từ bên thứ ba, như:

+ Tiêu chí kiểm toán hoạt động được sử dụng trong lần kiểm toán trước hoặc các tiêu chí sử dụng cho các đơn vị tương tự trong cùng hệ thống (đã

được chấp nhận bởi các nhà quản lý cấp cao hơn, ví dụ tiêu chí đánh giá trong các Viện Nghiên cứu thuộc Bộ Khoa học và Công nghệ)

+ Tiêu chí do các SAIs có cùng điều kiện áp dụng cho cùng lĩnh vực.

+ Các chính sách, mục tiêu phát triển, tiêu chuẩn, định mức được quy định trong các văn bản pháp luật áp dụng cho lĩnh vực hoặc hoạt động được kiểm toán.

+ Định mức kỹ thuật, công suất máy móc.

+ Các tiêu chí được đưa ra bởi các tổ chức, cá nhân độc lập đã được đơn vị chấp nhận.

Để có thể xác định được các tiêu chí này, kiểm toán viên cần tiến hành nghiên cứu hồ sơ các cuộc kiểm toán có liên quan; các văn bản pháp luật hiện hành có quy định về tiêu chuẩn; các công trình nghiên cứu, điều tra; thu thập các thông tin trên phương tiện thông tin đại chúng về các đánh giá, đo lường đối với lĩnh vực có liên quan…

Hai là, sử dụng các tiêu chí được xây dựng từ chính đơn vị được kiểm toán, bởi để thực hiện chức năng quản lý của mình, mỗi đơn vị, tổ chức đều thiết lập một hệ thống nhằm thu thập thông tin, đánh giá và kiểm tra hoạt động để kịp thời điều chỉnh phát huy ưu điểm và hạn chế nhược điểm nhằm mục đích đạt được tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong hoạt động. Do đó, thông thường các đơn vị đều có các chỉ tiêu đánh giá thể hiện thông qua hệ thống các công cụ thực hiện trách nhiệm giải trình của các nhà lãnh đạo. Nó bao gồm: Mục tiêu, chính sách và kế hoạch hoạt động của đơn vị hoặc dự án; Quy chế, chính sách, quy trình hoạt động trong nội bộ đơn vị; Hệ thống số liệu trên các hệ thống báo cáo định kỳ hoặc bất thường và các thông tin khác về hoạt động của đơn vị. Để sử dụng các tiêu chí kiểm toán nói trên, ngay trong giai đoạn lập kế hoạch kiểm toán, kiểm toán viên phải tiến hành đánh giá:

+ Liệu đơn vị có được các thủ tục đo lường và báo cáo kết quả một cách đầy đủ và đáng tin cậy không?

+ Đánh giá xem việc đo lường hoạt động của đơn vị có được thực hiện một cách toàn diện, thích đáng và dựa trên chi phí hợp lý không?

+ Xem xét việc sử dụng và kết hợp các kết quả đo lường hoạt động trong việc ra quyết định quản lý.

Ba là, đề xuất các tiêu chí kiểm toán cho phù hợp với từng cuộc kiểm toán cụ thể. Việc đưa ra các tiêu chí kiểm toán mới trên cơ sở tham khảo và kế thừa các tiêu chí của đơn vị hoặc từ bên thứ ba, có thể được thực hiện thông qua việc lấy tư vấn từ các chuyên gia hoặc tổ chức các cuộc hội thảo… hoặc do kiểm toán viên tự tính toán lại các chỉ tiêu từ các thông tin nêu trên hoặc thông qua nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ và hoạt động của đơn vị, chương trình, dự án hoặc so sánh sánh kết quả giữa các kỳ hoạt động, giữa các đơn vị tương đồng… Để thực hiện được việc này, trong quá trình khảo sát, kiểm toán viên phải tiến hành mô tả và nắm bắt các hoạt động cơ bản, qua đó xác định được các thông tin, chỉ tiêu đầu vào, đầu ra, tổ chức hoạt động và đề xuất các tiêu chí đánh giá cho từng giai đoạn, từng mục tiêu cụ thể.

Sau khi đã đưa ra được các tiêu chí kiểm toán, dù là tiêu chí có sẵn hay tiêu chí mới xây dựng thì một trong những bước quan trọng mà kiểm toán viên phải thực hiện là thống nhất với lãnh đạo đơn vị được kiểm toán. Trường hợp lý tưởng là tất cả các tiêu chí đều được chấp nhận, tuy nhiên cũng không thể bắt buộc đơn vị luôn luôn đồng ý với các tiêu chí kiểm toán. Trong trường hợp có những bất đồng biện pháp cần thực hiện là phải có sự trao đổi, tham vấn các chuyên gia hoặc đề xuất các chỉ tiêu thay thế. Toàn bộ các bất đồng này cần được ghi trong hồ sơ kiểm toán và trong trường hợp không có sự thống nhất trong tiêu chí, kiểm toán viên có thể bảo lưu ý kiến và nêu rõ các bất đồng trong kết luận kiểm toán hoặc chỉ mô tả kết quả đo lường mà không đưa ra đánh giá.

Thứ năm, Đổi mới quy trình kiểm toán hoạt động

Một là, Chuẩn bị kiểm toán

Trong giai đoạn này công việc quan trọng nhất, có thể quyết định đến thành công hay thất bại của mỗi cuộc kiểm toán hoạt động đó là việc lựa chọn vấn đề kiểm toán, công việc kế tiếp là việc xây dựng và hội thảo về các tiêu chí đánh giá với đại diện của một số cơ quan, tổ chức trong đó có đại diện của đơn vị được kiểm toán (như đã trình bày ở mục thứ tư trên), sau đó công việc của kiểm toán viên là xác định mục tiêu kiểm toán, phạm vi và giới hạn kiểm toán, nội dung kiểm toán, thời gian và số lượng kiểm toán viên... Phạm vi nghiên cứu này, tác giả chỉ tập trung đề xuất về việc lựa chọn vấn đề kiểm toán của các cuộc kiểm toán hoạt động trong giai đoạn hiện nay của Kiểm toán Nhà nước. Những vấn đề cần được quan tâm lựa chọn để tiến hành trong kiểm toán hoạt động gồm: (1) Những vấn đề quan trọng được Quốc hội, Chính phủ, người dân quan tâm và cần gắn chặt với tình hình chung về phát triển kinh tế - xã hội; (2) Những vấn đề, lĩnh vực nổi cộm, có nhiều ý kiến bức xúc từ công luận; (3) Những vấn đề được lựa chọn theo khả năng thực hiện, từ nhỏ đến lớn, từ nông tới sâu và từ đơn giản tới phức tạp. Các cuộc kiểm toán hoạt động nên được tiến hành thường xuyên.

Hai là, Thực hiện kiểm toán

Để thực hiện hoạt động kiểm toán nói chung, kiểm toán hoạt động nói riêng ngày một tốt hơn theo quan điểm của tác giả cần hình thành một Trung tâm Tư liệu để lưu giữ một cách liên tục tình hình hoạt động, phát triển của tất cả các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước. Tiến tới trong tương lai có thể sử dụng nguồn dữ liệu này để đưa ra các đánh giá và nhận xét của kiểm toán viên nhà nước đối với các cuộc kiểm toán hoạt động. Trước mắt, với phương châm vừa làm, vừa hoàn thiện lý luận và tích luỹ, rút kinh nghiệm thực tiễn, Kiểm toán Nhà nước cần tiến hành một số cuộc kiểm toán hoạt động theo hướng chuyên sâu đối với một số lĩnh vực như dự án đầu tư, chương trình mục tiêu quốc gia và các đơn vị có sử dụng ngân sách, tiền, tài sản nhà nước và nhất là cần phân loại tính chất của các cuộc kiểm toán hoạt động trong từng lĩnh vực, đơn vị thuộc phạm vi kiểm toán để