Thực Trạng Thực Thi Pháp Luật Đấu Thầu Tại Việt Nam

Ở Việt Nam, cơ quan thanh tra chưa thực sự tách rời khỏi Chính phủ để trở hành một hệ thống độc lập. Điều này có nghĩa là cả bên mời thầu và Thanh tra đều thuộc Chính phủ. Vì vậy, hoạt động của cơ quan này chưa phát huy hết vai trò của nó để kịp thời ngăn chặn những hành vi vi phạm pháp luật. Đặc biệt trong công tác quản lý đấu thầu ở Việt Nam, do cơ cấu tổ chức và cơ chế cũ để lại với nhiều Ban quản lý dự án hoạt động không bị bất kỳ ngành luật hay hệ thống pháp luật nào điều chỉnh, đã gây nên rất nhiều khó khăn trong công tác thanh tra kiểm tra. Trong thời gian tới, chắc chắn các mô hình Ban quản lý dự án phải được thay đổi để nó có cơ chế điều chỉnh, giám sát và hoạt động có hiệu quả.

Công tác báo cáo cũng là hoạt động quan trọng trong đấu thầu. Căn cứ vào báo cáo mà các cơ quan chức năng có thể đánh giá các chỉ số phát triển, để có định hướng cho các hoạt động đầu tư trong tương lai đúng mục đích và phù hợp với yêu cầu xã hội cũng như các quy luật của nền kinh tế thị trường theo định hưóng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.

e) Về phê duyệt và báo cáo

Trước tiên phải xác định rõ ràng vai trò của các bên trong hoạt động mua sắm là khác nhau. Bên mời thầu (bên vay vốn) có trách nhiệm cuối cùng về mua sắm hàng hóa. Tuy nhiên bên cho vay (nhà tài trợ) cũng có nghĩa vụ đảm bảo các khoản tiền cho vay đó được sử dụng đúng mục đích và hiệu quả.

Do vậy, Bên mời thầu đóng vai trò chính trong quá trình mua sắm, nhà tài trợ chỉ là người giám sát. Nhưng tại các thời điểm khác nhau trong quá trình mua sắm đó, cần phải có sự phê duyệt hoặc có ý kiến không phản đối của nhà tài trợ đối với các báo cáo hoặc đề xuất của Bên mời thầu trước khi thực hiện. Sự khác biệt thực tế giữa vai trò của hai bên có thể trở nên không rõ ràng, đó có thể là những bất đồng về phân chia công việc phải thực hiện trong quy trình quản lý, kiểm soát đấu thầu. Trong khi Bên mời thầu tiếp tục làm nhân vật chính, nhà tài trợ đôi khi lại xuất hiện như một đạo diễn hay tác

giả kịch bản. Nhưng điều này không hoàn toàn đúng trong mọi trường hợp. Thực tế, ngân hàng chỉ viết kịch bản đến thời điểm ra quyết định cung cấp tài chính cho một hợp đồng cụ thể. Bên vay giống như người đạo diễn chính, luôn có phương án lựa chọn sử dụng giữa các nguồn tài trợ khác nhau, ngoài các khoản tài trợ của một ngân hàng hay một nhà tài trợ nhất định nào đó trong trường hợp các quan điểm, quy định cứng nhắc của các bên không thể hoà giải được. Thực ra có nhiều trường hợp Bên mời thầu (hoặc Bên nhận sự tài trợ) đã lựa chọn phương án này hoặc phối hợp với nhau giữ nhiều nhà tài trợ để đi đến thống nhất về quy trình kiểm soát, quản lý mua sắm. Vì vậy, vấn đề thực tế là các chính sách mua sắm của nhà tài trợ phải xem xét khoản tiền của họ có được sử dụng đúng mục đích kinh tế và hiệu quả hay không [31].

Khái niệm "tính kinh tế và hiệu quả" được nêu trên đây đôi khi được dùng để chứng minh cho sự khởi đầu từ các chính sách mua sắm cụ thể của nhà tài trợ cụ thể. Để áp dụng các chính sách này, đôi khi kết qủa là trao hợp đồng không phải lúc nào cũng dành cho nhà thầu có giá dự thầu thấp nhất. Tuy nhiên, nguyên tắc "kinh tế và hiệu quả" không nhằm mục tiêu hạn chế những điều khoản hướng dẫn khác. Ngược lại, các nguyên tắc và thủ tục mua sắm được xây dựng trong các hướng dẫn mua sắm của các nhà tài trợ phản ánh mong muốn tăng "tính kinh tế và hiệu quả" trong hoạt động mua sắm. Ví dụ, trong đoạn 1.03, Hướng dẫn mua sắm sử dụng vốn ADB ghi rõ: "Nhằm hỗ trợ đạt được tính kinh tế và hiệu quả trong mua sắm, ngân hàng yêu cầu các bên vay thực hiện mua sắm hàng hoá và dịch vụ thông qua đấu thầu cạnh tranh quốc tế trừ các trường hợp đặc biệt, ngân hàng và bên vay đã cùng thỏa thuận một thủ tục khác hợp lý hơn".

Tính kinh tế và hiệu quả được xem là kết quả của việc thực hiện đúng các nguyên tắc và hình thức thầu cạnh tranh quốc tế.

Theo quy định tại điểm 1.11 - Hướng dẫn mua sắm của WB thì ngân hàng chỉ xem xét phê duyệt các vần đề về hình thức mua sắm đấu thầu; hồ sơ

mời thầu; báo cáo đánh giá thầu; đề nghị trao hợp đồng và hợp đồng. Sự tham gia của ngân hàng vào các giai đoạn trên nhằm mục đích đảm bảo rằng các hoạt động mua sắm được tiến hành đúng hướng dẫn và các thỏa thuận đã thống nhất trong hiệp định vay vốn. WB quy định cụ thể các thủ tục xét duyệt theo danh sách dưới đây:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 176 trang tài liệu này.

- Về kế hoạch mua sắm: bên mời thầu phải lập kế hoạch mua sắm phù hợp với hiệp định vay và hướng dẫn mua sắm của WB cho 18 tháng tiếp theo và bất kỳ sự sửa đổi nào phải được ngân hàng chấp nhận.

- Sơ tuyển (nếu có): thông báo mời, bảng câu hỏi, phương pháp đánh giá, thủ tục quảng cáo, báo cáo đánh giá.

- Khi mời thầu: dự thảo hồ sơ mời thầu theo mẫu.

- Sau mở thầu: báo cáo đánh giá, đề xuất trao hợp đồng, bên mời thầu chỉ ký hợp đồng khi có thư không phản đố "no objection" của ngân hàng.

- Ngoài ra, ngân hàng còn phê duyệt các vấn đề về gia hạn hồ sơ dự thầu quá bốn tuần lần đầu tiên và các lần tiếp theo; các khiếu nại của nhà thầu sau khi trao hợp đồng; các sửa đổi kèm theo giải trình về việc thay đổi báo cáo xét thầu và thay đổi đề xuất trao hợp đồng; sửa đổi cơ bản hợp đồng mẫu; phê duyệt hợp đồng thanh toán từ tài khoản đặc biệt (SA-special account).

- Trường hợp đặc biệt: Khi hợp đồng thuộc diện phải phê duyệt trước, khi gia hạn hợp đồng thêm một thời gian đáng kể thì trước khi đồng ý bất kỳ sửa đổi nào của hợp đồng (trừ trường hợp cực kỳ khẩn cấp) mà tổng giá trị của hợp đồng tăng 15% so với giá trị ban đầu, thì bên mời thầu phải trình ngân hàng để có thư không phản đối.

Đối với các quy định về phê duyệt của nhà tài trợ nói chung và các ngân hàng nói riêng, việc tuân thủ chúng có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện dự án. Văn bản pháp luật Việt Nam có ý nghĩa thiết thực nhất mà bên mời thầu phải xét đến đầu tiên, đó là hiệp định tài trợ hay vay vốn. Trong

trường hợp pháp luật Việt Nam có quy định khác thì ưu tiên áp dụng quy định trong hiệp định đó hoặc sử dụng hiệp định đó làm cơ sở thực hiện (khoản 3 Điều 3 Luật Đấu thầu 2005).

Trong quy trình thực hiện dự án nói chung và quá trình mua sắm hàng hóa nói riêng, các quy định của các nhà tài trợ là khác nhau. Tuy nhiên, điểm giống nhau của các quy định đó đều nhằm mục đích sử dụng hiệu quả nguồn vốn, tránh hiện tượng tham nhũng, tham ô, lợi dụng kẽ hở của pháp luật để sử dụng tiền sai mục đích.

Sơ đồ các bước cần phải có sự phê duyệt hoặc báo cáo nhà tài trợ:

Mua sắm hàng hóa thường là hoạt động chính của các dự án. Bởi vì hoạt động này sử dụng phần lớn ngân sách của dự án. Chính việc mua sắm cũng là một quá trình kéo dài. Bất kỳ sự chậm chễ nào trong mua sắm đều dẫn đến chậm tiến độ dự án. Phụ lục 4 và 5, thể hiện các bước mua sắm hàng hóa theo quy định của ADB [28] và của Việt Nam (Xem Phụ lục 4 và 5).

Qua sơ đồ so sánh, quy trình phê duyệt, báo cáo theo quy định của nhà tài trợ và quy định của pháp luật đấu thầu mua sắm hàng hóa quốc tế tương đối giống nhau, chỉ khác nhau ở giai đoạn phê duyệt hợp đồng và yêu cầu gửi các báo cáo ở giai đoạn này. Ngoài ra, các cơ quan chức năng trong nước thường thực hiện bước phê duyệt chậm hơn so với nhà tài trợ trong các dự án có sử dụng nguồn vốn nước ngoài, các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam thường phê duyệt sau khi các nhà tài trợ đã phê duyệt trong từng bước của quy trình. Thực tế thì các nhà tài trợ có hệ thống độc lập, đánh giá các đề xuất cần phê duyệt và không phụ thuộc nhiều vào kết quả phê duyệt của các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam, miễn là việc phê duyệt của họ phù hợp với mục tiêu chung và các quy định của hiệp định. Bởi vì, trong phần lớn trường hợp họ là người quản lý chuyên nghiệp nguồn vốn chính của các dự án. Nên việc giành quyền phê duyệt trước cũng là để đảm bảo nguồn vốn đầu tư của họ sử dụng đúng mục đích. Các cơ quan có thẩm quyền trong nước

mặc dù phê duyệt sau, nhưng có ý nghĩa quyết định để bên mời thầu có thể thực hiện các bước tiếp theo, vì trong tất cả các bước của quy trình nói trên đều có mối quan hệ chặt chẽ tới việc sử dụng nguồn vốn đối ứng trong nước liên quan đến các khoản thuế, lương cán bộ, chi quản lý hành chính…

Như vậy, trong quá trình mua sắm đấu thầu, bên mua (bên mời thầu) phải phối hợp để thực hiện đầy đủ các quy định của nhà tài trợ và của pháp luật Việt Nam về đấu thầu. Các bước thực hiện đấu thầu phải hợp lý và logic, nếu không sẽ gây ra sự chồng chéo, chờ đợi là giảm tiến độ dự án và cuối cùng làm giảm hiệu quả vốn đầu tư. Thực tế các quy định đấu thầu mua sắm hàng hóa quốc tế đồng thời được điều tiết, quy định bởi hai chủ thể là nhà tài trợ và pháp luật Việt Nam về đấu thầu, nên không thể tránh khỏi trường hợp còn nhiều khâu thừa, trùng lặp, không cần thiết. Vấn đề này sẽ được tác giả trình bày ở chương sau về giải pháp làm hài hòa các quy định của các bên.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2

Các quy định của pháp luật Việt Nam làm cơ sở pháp lý cho đấu thầu mua sắm hàng hoá quốc tế hiện nay là một trong những nội dung chính của chương 2. Trong đó nội dung cơ bản của pháp luật đấu thầu được trình bày thông qua việc tóm tắt Luật đấu thầu 2005. Có rất nhiều điểm mới của luật đã đáp ứng được các đòi hỏi của thực tế công tác đấu thầu mà các quy chế đấu thầu trước đó chưa làm được. Mặt khác, với khung pháp lý cao nhất này, luật pháp về đấu thầu của Việt Nam cũng đã bước được những bước quan trọng trong quá trình hội nhập và hợp tác quốc tế. Các quy định của Việt Nam nói chung đã phù hợp với quy định, tập quán và thông lệ quốc tế.

Song vẫn đề hài hòa giữ luật pháp của Việt Nam và quốc tế vẫn là vấn đề được đặt ra để tiếp tục nhiên cứu hoàn thiện. Qua các phân tích chi tiết một số vấn đề cụ thể về hình thức và phương thức đấu thầu, trên cơ sở so sánh với quy định của các nhà tài trợ quốc tế như WB, ADB, JIBIC, SIDA…còn rất nhiều vấn đề nổi cộm. Đặc biệt là vấn đề quy trình thủ tục trình phê duyệt của

Việt Nam và các ngân hàng đại diện nhà tài trợ có một sự khác biệt lớn. Vấn đề này được phân tích và thể hiện thông qua các sơ đồ được tác giả trình bày trong chương này.‌‌

Ngoài những nguyên nhân chủ quan, còn có rất nhiều nguyên nhân được đánh giá là mang tính khách quan ảnh hưởng tới luật đấu thầu của Việt Nam. Ngay trong hệ thống các quy định của các nhà tài trợ về đấu thầu quốc tế cũng có sự khác nhau do mục đích, nguyên tắc là khác nhau. Do vậy, dù Luật đấu thầu 2005 có tính khái quát cao nhưng cũng không thể phù hợp với tất cả các quy định quốc tế. Mặt khác, hoạt động đấu thầu của Việt Nam còn được điều chỉnh theo pháp luật chuyên ngành như Luật xây dựng, Luật thương mại… nên các quy định còn có nhiều sự chồng chéo thậm trí mâu thuẫn với nhau. Vấn đề giải quyết, hài hòa các quy định này sẽ được tác giả đưa ra những giải pháp đề xuất, sửa đổi trong chương 3.

Chương 3

THỰC TRẠNG THỰC THI VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐẤU THẦU QUỐC TẾ MUA SẮM HÀNG HÓA TẠI VIỆT NAM

3.1. THỰC TRẠNG THỰC THI PHÁP LUẬT ĐẤU THẦU TẠI VIỆT NAM

3.1.1. Thực tế áp dụng Luật đấu thầu

3.1.1.1. Về pháp luật, chính sách, cơ chế.

Năm 1992, lần đầu tiên Chính phủ ban hành văn bản về đấu thầu, đó là Quyết định 91/TTg ngày 13/11/1992. Quyết định này mới chỉ có tác dụng hướng dẫn đối với đấu thầu mua sắm máy móc, thiết bị thông qua nhập khẩu và kèm theo là quy định về nhập khẩu máy móc thiết bị bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước. Đến năm 1994, lĩnh vực mua sắm công đã được điều chỉnh theo Quyết định 183/TTg ngày 16/4/1994. Sau nhiều lần ban hành và sửa đổi Quy chế đấu thầu (ban hành kèm theo Quyết định 183/TTg) đến nay Viêt Nam đã có một bộ luật về Đấu thầu (năm 2005) tương đối phù hợp với quy định quốc tế. Điều này chứng tỏ các nhà làm luật của Việt Nam đã chấp nhận các quy luật của nền kinh tế thị trường. Mặt khác, việc thay đổi này chứng tỏ mức độ xã hội hóa của công tác đấu thầu ngày càng cao, ngày càng nhiều lĩnh vực mua sắm phải thực hiện qua đấu thầu.

Theo báo cáo của cơ quan quản lý nhà nước về đấu thầu thì năm 1998 mới chỉ có 4.577 gói thầu, nhưng đến năm 2002 là 30.768 gói [24]. Một mặt, điều này chứng tỏ tính cấp thiết của việc mua sắm thông qua đấu thầu, mặt khác chỉ ra rằng, chính sách của Nhà nước về quản lý đấu thầu là đúng đắn và được mọi tầng lớp nhân dân, cơ quan, bộ, ngành ủng hộ. Cơ chế đấu thầu kép kín đã được thay đổi, không còn hiện tượng "xin- cho" trong đấu thầu. Các nhà thầu đều có cơ hội ngang nhau trong đấu thầu cạnh tranh quốc tế. Cũng nhờ xã hội hóa đấu thấu, tốc độ cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước, các

doanh nghiệp trực thuộc bộ chủ quản, các công ty của quân đội, công an đã được thực hiện nhanh chóng. Bởi đây là yêu cầu bắt buộc của nhà tài trợ, nếu muốn sử dụng vốn của họ thì các doanh nghiệp phải độc lập hạch toán kinh doanh theo Luật doanh nghiệp và Luật thương mại hiện hành.

Tóm lại, pháp luật về đấu thầu và công tác quản lý đấu thầu đã góp phần quan trọng trong thực thi hoạt động đấu thầu ở Việt Nam. Điều này đã tạo ra chuyển biến lớn về chính sách, cơ chế kinh tế ở Việt Nam và gắn liền với nó là hiệu quả kinh tế và ổn định xã hội.

3.1.1.2. Về chuyên môn

Đối với việc thẩm định hồ sơ tiêu chuẩn kỹ thuật hàng hóa và đánh giá kết quả chấm thầu hiện nay đã có rất nhiều tiến bộ. Các vấn đề về nhầm lẫn, để lọt trường hợp tiêu cực trong hoạt động đấu thầu đã dần được hạn chế. Cuối cùng chỉ các nhà thầu nào xứng đáng, phù hợp với hồ sơ mời thầu và tiêu chuẩn đánh giá mới được trao hợp đồng. Để có được kết quả này quy trình đấu thầu phải thông qua các cấp trung gian của các cơ quan chức năng để tham mưu, tư vấn và góp ý trước khi được chính thức phê duyệt. Tuy nhiên cũng đòi hỏi các cơ quan quản lý nhà nước về đấu thầu phải thực sự có chuyên môn, nghiêm túc, minh bạch trong quá trình thẩm định phê duyệt.

Thực tế trong những năm qua công tác đấu thầu ở Việt Nam cho thấy, các cơ quan quản lý đấu thầu ở trung ương, địa phương và các bộ, ngành đã có nhiều cố gắng trong việc tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh, đã đào tạo được đội ngũ cán bộ quản lý đấu thầu tốt, có năng lực và kinh nghiệm. Nhờ vậy, công tác quản lý đấu thầu và thực hiện đấu thầu đã đi vào nề nếp và đạt được hiệu quả nhất định trong quản lý kinh tế và đạt được hiệu quả kinh tế xã hội cao.

3.1.1.3. Về mức độ phù hợp với quy định của nhà tài trợ quốc tế

Thông qua đấu thầu quốc tế, nhiều nhà thầu trong nước đã học hỏi được kinh nghiện tham gia, thực hiện các gói thầu quốc tế có giá trị lớn. Đồng