Một Số Vấn Đề Về Chi Thường Xuyên Ngân Sách Nhà Nước

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1. Một số vấn đề về chi thường xuyên ngân sách nhà nước

1.1.1. Ngân sách nhà nước

1.1.1.1. Khái niệm

Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước "có từ lâu và ngày nay được dùng phổ biến trong đời sống kinh tế - xã hội và được diễn đạt dưới nhiều góc độ khác nhau.

Theo Dương Đăng Chinh (2005): “NSNN là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định”.

Tại Việt Nam có nhiều cách định nghĩa về NSNN song quan niệm NSNN được bao quát nhất cả về lý luận và thực tiễn của nước ta hiện nay là trong Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam khoá XIII, thông qua ngày 25/06/2015: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.

NSNN là một phạm trù kinh tế khách quan, ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước. Như vậy, bản chất của NSNN là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các thành viên trong xã hội, phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính, nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế, xã hội của Nhà nước.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 120 trang tài liệu này.

Biểu hiện bên ngoài của NSNN là các hoạt động thu-chi do Nhà nước thực hiện, gắn liền với việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN. Trong đó:

Thu NSNN là việc Nhà nước sử dụng quyền lực của mình tập trung một phần nguồn lực tài chính quốc gia hình thành nên quỹ NSNN nhằm bảo đảm thực hiện

các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Các nguồn thu của NSNN bao gồm: thu từ thuế, phí, lệ phí; thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức, cá nhân; các khoản viện trợ và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Thu NSNN một mặt bảo đảm tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước để thực hiện các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước, các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước, mặt khác, thông qua thu NSNN, Nhà nước thực hiện việc quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội.

Chi NSNN là quá trình Nhà nước phân phối và sử dụng các nguồn tài chính đã tập trung được vào quỹ NSNN nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ.

1.1.1.2. Vai trò của ngân sách nhà nước

Theo Nguyễn Văn Tiến (2012), vai trò của NSNN như sau: “Với chức năng phân phối, NSNN có vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước và thực hiện cân đối thu, chi tài chính của Nhà nước. Đó là vai trò truyền thống của NSNN trong mọi mô hình kinh tế, nó gắn chặt với các chi phí của Nhà nước trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình”.

Thứ nhất, chi thường xuyên NSNN đảm bảo nguồn lực tài chính và là một trong những nhân tố có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước; có tác động trực tiếp đến việc thực hiện các chức năng của Nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội và cung ứng một phần hàng hóa công cộng. Bởi lẽ, muốn thực hiện được các chức năng, nhiệm vụ được giao đòi hỏi bộ máy Nhà nước phải có nguồn nhân lực, vật lực, tài lực. Trong khi phần lớn hoạt động của các CQNN lại không tự tạo ra của cải vật chất. Do đó, nguồn lực tài chính đầu vào của bộ máy Nhà nước phải được NSNN đảm bảo.

động sự nghiệp khác tạo ra sự hỗ trợ lẫn nhau và cung cấp thêm các yếu tố đầu vào có chất lượng cho sự phát triển của nền kinh tế như chi cho y tế, giáo dục và đào tạo để nâng cao chất lượng nguồn nhân lực; chi cho sự nghiệp giao thông giúp luân chuyển hàng hóa nhanh chóng, thuận tiện, ít tốn kém chi phí; chi cho sự nghiệp thủy lợi tạo điều kiện phát triển sản xuất nông nghiệp;... Thông qua chi thường xuyên, Nhà nước còn điều tiết thị trường để thực hiện các mục tiêu của mình.

Muốn thực hiện tốt vai trò này NSNN phải có quy mô đủ lớn để Nhà nước thực hiện các chính sách tài khoá phù hợp (nới lỏng hay thắt chặt) kích thích sản xuất, kích cầu để góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, ổn định xã hội.

Thứ ba, chi thường xuyên NSNN là công cụ để Nhà nước hỗ trợ người

nghèo, các đối tượng chính sách, thực hiện mục tiêu công bằng xã hội. Thực hiện tốt nhiệm vụ chi thường xuyên còn có ý nghĩa to lớn trong việc phân phối và sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính của đất nước, tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng. Chi thường xuyên tiết kiệm và hiệu quả sẽ tăng tích lũy vốn NSNN cho chi đầu tư, thúc đẩy phát triển kinh tế, nâng cao niềm tin của nhân dân vào sự lãnh đạo, quản lý của Nhà nước. Vì vậy, Nhà nước sử dụng NSNN thông qua công cụ là chính sách thuế khoá và chi tiêu công để phân phối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cư và cung cấp hàng hoá dịch vụ công c ho xã hội,...”.

Thứ tư, chi thường xuyên NSNN là công cụ ổn định chính trị, xã hội, quốc phòng, an ninh.

Thứ năm, chi thường xuyên NSNN là thước đo quan trọng để đánh giá hiệu

quả của Chính phủ. Ở tầm vĩ mô, hiệu quả của Chính phủ được thể hiện ở tính dân chủ và sự ổn định về chính trị, kinh tế phát triển, đời sống nhân dân không ngừng được cải thiện, xã hội công bằng, an ninh quốc gia và trật tự xã hội được đảm bảo, văn hóa phát triển và văn minh tinh thần được nâng cao.

Vai trò của ngân sách nhà nước vô cùng quan trọng trong việc điều tiết và quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, cần phải có sự cân bằng trong thu chi ngân sách.

1.1.2. Chi thường xuyên ngân sách nhà nước

1.1.2.1. Khái niệm

Theo Luật Ngân sách số 83: “Chi thường xuyên là nhiệm vụ chi của NSNN nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh”.

Nói cách khác, chi thường xuyên là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải nhu cầu chi của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị-xã hội thuộc khu vực công, qua đó thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước ở các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ, y tế, xã hội, văn hóa thông tin, môi trường,…, và các hoạt động sự nghiệp khác.

Một cách khái quát, chi thường xuyên NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo những nguyên tắc nhất định để đáp ứng nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý kinh tế - xã hội. Thực chất chi ngân sách Nhà nước chính là việc cung cấp các phương tiện tài chính cho các nhiệm vụ của Nhà nước.

1.1.2.2. Đặc điểm chi thường xuyên ngân sách nhà nước

Thứ nhất, đại bộ phận các khoản chi thường xuyên từ NSNN đều mang tính ổn định và có tính chu kỳ trong một khoảng thời gian hàng tháng, hàng quý, hàng năm, thể hiện ở tổng mức và tỷ trọng chi thường xuyên trong tổng chi NSNN hầu như không có sự thay đổi đột biến giữa các năm; nội dung và cơ cấu chi thường xuyên cũng có tính ổn định tương đối.

Đặc điểm này xuất phát từ mối quan hệ hữu cơ giữa Nhà nước và NSNN. Một mặt, sự ra đời của Nhà nước là tiền đề cho sự ra đời, tồn tại và phát triển của NSNN; mặt khác, NSNN là công cụ tài chính quan trọng, tạo tiền đề vật chất để duy trì quyền lực chính trị, vận hành bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước như tổ chức quản lý các hoạt động kinh tế, bảo đảm an ninh-quốc phòng, trật tự an toàn xã hội,... Các chức năng này là tất yếu, khách quan đòi hỏi phải có nguồn lực tài chính ổn định. Đặc điểm này còn xuất phát từ sự tất

yếu phải thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về quản lý hành chính một cách thường xuyên, liên tục nhằm cung ứng các hàng hóa công cộng không thể thiếu cho xã hội.

Thứ hai, xét theo cơ cấu chi NSNN ở từng niên độ và mục đích sử dụng cuối cùng thì phần lớn các khoản chi thường xuyên có hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội; chủ yếu nhằm trang trải cho các nhu cầu thường xuyên, thiết yếu về quản lý hành chính, an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, về hoạt động sự nghiệp và các hoạt động xã hội khác do Nhà nước tổ chức. Kết quả là tạo ra các hàng hóa, dịch vụ công cộng đáp ứng yêu cầu phát triển của xã hội. Các hoạt động này hầu như không trực tiếp tạo ra của cải vật chất, song lại có tác động to lớn đối với sự phát triển kinh tế nhờ tạo ra môi trường kinh doanh ổn định, nâng cao chất lượng nguồn lao động thông qua các khoản chi cho sự nghiệp giáo dục và đào tạo, y tế, khoa học và công nghệ,…

Thứ ba, phạm vi và mức độ chi thường xuyên NSNN gắn liền với cơ cấu tổ chức, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước; với việc thực hiện các chính sách kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng hàng hóa công cộng.

Bởi lẽ, phần lớn các khoản chi thường xuyên nhằm duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước, đáp ứng nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước. Do đó, cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước tác động tới cả phạm vi và mức độ chi thường xuyên NSNN. Bộ máy nhà nước càng gọn nhẹ, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả thì số chi thường xuyên càng giảm; đồng thời, sự phân bổ mức chi cho các cơ quan trong bộ máy cũng có cơ hội tăng lên mà không làm tăng tổng chi. Bên cạnh đó, sự tác động từ hiệu lực hoạt động của bộ máy Nhà nước sẽ làm thay đổi về chất của chi thường xuyên; những quan điểm, chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước cũng ảnh hưởng trực tiếp đến định hướng, phạm vi và mức độ chi thường xuyên NSNN.

Mặt khác, phạm vi và mức độ chi thường xuyên NSNN còn gắn liền với sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng hàng hóa công cộng. Phần lớn các hàng

hóa công cộng đáp ứng nhu cầu tiêu dùng của xã hội là do các đơn vị sự nghiệp cung cấp. Về cơ bản, mức phí mà người tiêu dùng hàng hóa công cộng phải trả cũng do Nhà nước quy định. Do đó, mức độ tư nhân hóa các hoạt động sự nghiệp cũng là một trong những nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến phạm vi và mức độ chi thường xuyên NSNN.

1.1.2.3. Vai trò của chi thường xuyên ngân sách nhà nước

Thứ hai, chi thường xuyên NSNN là một trong những công cụ đắc lực kích thích sự phát triển và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Thông qua chi thường xuyên, Nhà nước tạo đà cho sự phát triển kinh tế nhờ chú trọng ưu tiên cho sự nghiệp khoa học và công nghệ, thành lập các Viện Khoa học để nghiên cứu, ứng dụng khoa học, kỹ thuật vào sản xuất và đời sống. Bên cạnh đó, chi thường xuyên NSNN cho các hoạt động sự nghiệp khác tạo ra sự hỗ trợ lẫn nhau và cung cấp thêm các yếu tố đầu vào có chất lượng cho sự phát triển của nền kinh tế như chi cho y tế, giáo dục và đào tạo để nâng cao chất lượng nguồn nhân lực; chi cho sự nghiệp giao thông giúp luân chuyển hàng hóa nhanh chóng, thuận tiện, ít tốn kém chi phí; chi cho sự nghiệp thủy lợi tạo điều kiện phát triển sản xuất nông nghiệp;... Thông qua chi thường xuyên, Nhà nước còn điều tiết thị trường để thực hiện các mục tiêu của mình.

Thứ ba, chi thường xuyên NSNN là công cụ để Nhà nước hỗ trợ người nghèo, các đối tượng chính sách, thực hiện mục tiêu công bằng xã hội. Thực hiện tốt nhiệm vụ chi thường xuyên còn có ý nghĩa to lớn trong việc phân phối và sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính của đất nước, tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ giữa

tích lũy và tiêu dùng. Chi thường xuyên tiết kiệm và hiệu quả sẽ tăng tích lũy vốn NSNN cho chi đầu tư, thúc đẩy phát triển kinh tế, nâng cao niềm tin của nhân dân vào sự lãnh đạo, quản lý của Nhà nước.

Thứ tư, chi thường xuyên NSNN là công cụ ổn định chính trị, xã hội, quốc phòng, an ninh.

Thứ năm, chi thường xuyên NSNN là thước đo quan trọng để đánh giá hiệu

1.1.2.4. Phân loại và nội dung chi thường xuyên ngân sách Nhà nước

Theo Điều 5, Luật NSNN 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015: “Chi ngân sách nhà nước bao gồm chi đầu tư phát triển; Chi dự trữ quốc gia; Chi thường xuyên; Chi trả nợ lãi; Chi viện trợ; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”. Để phục vụ cho công tác quản lý, người ta có thể dựa vào những tiêu thức nhất định để xác định nội dung chi thường xuyên cụ thể của ngân sách Nhà nước.

Xét theo từng lĩnh vực chi, nội dung chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước bao gồm: Chi cho hoạt động sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo; sự nghiệp y tế; sự nghiệp văn hoá – xã hội; Thể dục - Thể thao Thông tấn, báo chí; Phát thanh - Truyền hình; v.v., một khi các đơn vị đó do Nhà nước thành lập và giao nhiệm vụ cho nó hoạt động.

Trong quản lý NSNN hiện nay, người ta chủ yếu phân loại các khoản chi thường xuyên NSNN theo nội dung kinh tế, bao gồm:

(1) Chi cho con người: là tập hợp các khoản chi theo chế độ mà Nhà nước quy định phải trả cho cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong các CQNN, ĐVSNCL như: chi tiền lương, tiền công, phụ cấp, tiền thưởng, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, phúc lợi tập thể, các khoản đóng góp và các khoản thanh toán khác cho cá nhân. Ngoài ra, ở các đơn vị sự nghiệp giáo dục và đào tạo, được tính vào chi cho con người còn có cả các khoản chi về học bổng, sinh hoạt phí của học sinh, sinh viên và cán bộ đi học.

(2) Chi nghiệp vụ chuyên môn: là tập hợp các khoản chi nhằm phục vụ cho hoạt động chung của cơ quan, đơn vị và các khoản chi gắn liền với chuyên môn nghiệp vụ của từng đơn vị.

Các CQNN, ĐVSNCL muốn hoạt động đều phải có các chi phí chung cần thiết như chi trả các dịch vụ điện, nước, bưu chính viễn thông, vệ sinh môi trường; chi mua vật tư văn phòng; chi thông tin, tuyên truyền, liên lạc; chi hội nghị; công tác phí; chi thuê mướn; chi đoàn ra, đoàn vào;... và các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn của từng ngành như mua chứng từ, mẫu biểu, sổ sách in sẵn phục vụ cho hạch toán và thống kê; chi mua vật tư, hàng hóa, thiết bị chuyên dùng không phải TSCĐ, ấn chỉ, đồng phục...; chi nghiệp vụ chuyên môn của sự nghiệp y tế là chi khám bệnh, chữa bệnh; của sự nghiệp giáo dục và đào tạo là chi giảng dạy, học tập và nghiên cứu khoa học;...

(3) Chi mua sắm, sửa chữa và xây dựng nhỏ

Chi mua sắm tài sản (bao gồm cả TSCĐ và công cụ lao động) để trang bị thêm cơ sở vật chất phục vụ hoạt động của các cơ quan, đơn vị nhằm thực hiện tốt hơn các nhiệm vụ mà đơn vị đã được Nhà nước giao phó.

Chi sửa chữa các TSCĐ (bao gồm cả sửa chữa thường xuyên và sửa chữa lớn) là nhu cầu chi tất yếu để có thể khai thác, sử dụng các TSCĐ phục vụ cho hoạt động của các cơ quan, đơn vị một cách tốt nhất. Trong đó, cần đặc biệt quan tâm đến nhu cầu chi sửa chữa thường xuyên TSCĐ bởi khoản chi này tuy không nhiều nhưng lại có tác dụng rất lớn trong việc nâng cao hiệu suất sử dụng TSCĐ.

Chi xây dựng nhỏ có thể phát sinh ở một số cơ quan, đơn vị đang hoạt động nếu các đơn vị có nhu cầu và nguồn vốn NSNN dự kiến năm kế hoạch có khả năng thanh toán.

(4) Chi thường xuyên khác: là các khoản chi thường xuyên không được xếp vào 03 nhóm mục trên nhưng có thể phát sinh trong quá trình hoạt động của các cơ quan, đơn vị như: chi bầu cử Quốc hội và HĐND các cấp theo nhiệm kỳ; chi trợ cấp khó khăn, trợ cấp thôi việc;... Mặc dù các khoản chi này rất ít phát sinh nhưng chúng lại gắn liền với trách nhiệm của Nhà nước nên vẫn được coi là chi thường