Quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Viêng Chăn, nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

soát, hoàn thiện chế độ, chính sách, định mức chi NSNN 134

Bảng 3.2. Đánh giá của cán bộ trong các cơ quan thụ hưởng ngân sách về những tác động của những quy định về ổn định kế hoạch đầu tư công 135

DANH MỤC CÁC HÌNH

Hình 1.1. Khung lôgic kết quả phát triển 29

Hình 1.2. Sơ đồ tổ chức bộ máy quản lý chi NSĐP 32

Hình 2.1. Bộ máy quản lý ngân sách nhà nước của tỉnh 64

Hình 2.2. Tổng dự toán và chấp hành CTX NSNN giai đoạn 2016 - 2020 78

Hình 2.3. Chấp hành CTX NSNN giai đoạn 2016 - 2020 ở một số lĩnh vực chính . 79 Hình 2.4. Tổng dự toán và chấp hành chi ĐTPT giai đoạn 2016 - 2020 83

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 197 trang tài liệu này.

Hình 2.5. Chấp hành chi ĐTPT giai đoạn 2016 - 2020 84

Hình 2.6. Tổng hợp đánh giá chung của các cán bộ trong cơ quan quản lý 109

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài luận án

Ngân sách nhà nước (NSNN) là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của các Nhà nước. NSNN vừa là công cụ bảo đảm nguồn lực duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước, vừa là công cụ để Nhà nước điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. NSNN của các quốc gia luôn có giới hạn. Nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý NSNN là một trong vấn đề thời sự cấp thiết đối với mọi quốc gia; đặc biệt là đối với chính quyền địa phương các cấp trong bối cảnh các quốc gia đang nỗ lực tăng cường phân cấp quyền tự chủ về ngân sách cho chính quyền địa phương gắn với các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội (KTXH) trên địa bàn.

Nền kinh tế của nước Cộng hoà Dân chủ nhân dân (CHDCND) Lào hiện nay chưa thật sự phát triển, nguồn thu vào NSNN còn rất hạn chế. Trong khi đó, Nhà nước đang và sẽ phải giải quyết nhiều vấn đề cấp bách như ngân sách bảo đảm an sinh xã hội, an ninh - quốc phòng, đầu tư phát triển (ĐTPT) để hội nhập. Trong bối cảnh đó, Lào đã và đang nỗ lực phân cấp tăng tính tự chủ của ngân sách địa phương (NSĐP).

Hệ thống NSNN ở Lào bao gồm ngân sách trung ương (NSTW) và NSĐP; trong đó, NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND, gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp xã; ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Vì vậy, nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý ngân sách của từng địa phương là một trong những nhân tố quyết định đến hiệu lực và hiệu quả quản lý NSNN, đặc biệt là chi NSNN.

Viêng Chăn là một tỉnh thuộc vùng Tây Bắc Lào, có vị trí địa lý thuận lợi - cửa ngõ giao lưu KTXH vùng Tây Bắc với thủ đô Viêng Chăn. Những năm qua, cùng với tiến trình cải cách tài chính công và tăng cường quản lý NSNN ở Lào, tỉnh Viêng Chăn đã có nhiều nỗ lực tăng cường quản lý chi NSĐP. Tuy vậy, thực tế cho thấy quản lý chi NSĐP của tỉnh Viêng Chăn vẫn tồn tại những hạn chế, bất cập nhất định như: phân bổ ngân sách chưa liên kết chặt chẽ với kế hoạch phát triển KTXH trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo, còn dàn trải, chưa gắn kết chặt chẽ với đầu ra và kết quả; chi ngân sách còn lãng phí, thất thoát, hiệu quả chưa cao…

Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu lý luận về quản lý chi ngân sách nhà nước

được công bố, cả về ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, song những vấn đề lý luận về quản lý chi ngân sách địa phương trong điều kiện đặc thù tương tự như tỉnh Viêng Chăn chưa được hệ thống hóa đầy đủ, một số nhận thức trước đây không còn phù hợp cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện.

Xuất phát từ cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên, đề tài luận án tiến sĩ kinh tế “Quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Viêng Chăn, nước CHDCND Lào” của NCS có ý nghĩa khoa học cấp thiết về lý luận và thực tiễn trong giai đoạn hiện nay đối với tỉnh Viêng Chăn nói riêng và nước CHDCND Lào nói chung.

2. Tổng quan các nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án

Có thể thấy rằng, hầu hết các công trình nghiên cứu có liên quan đến quản lý chi NSNN tập trung vào 2 nội dung sau: (1) Nghiên cứu chi NSNN và phân bổ chi NSNN; (2) Nghiên cứu về thực tiễn quản lý chi NSNN ở các nước, ở một số địa phương (tỉnh/thành phố). Các công trình nghiên cứu theo 2 hướng trên đều đi đến một mục đích là đề ra định hướng và các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý chi NSNN nói chung và quản lý chi NSĐP nói riêng.

2.1. Các nghiên cứu quốc tế về quản lý chi ngân sách

Quản lý chi NSNN có vai trò rất quan trọng trong ổn định, tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. Quản lý chi NSNN là chủ đề luôn mới với các nhà kinh tế. Quản lý chi NSNN gắn liền với sự phát triển của nền kinh tế và quyền lực của Nhà nước. Các nhà nghiên cứu về quản lý chi NSNN đã chứng minh rằng, nếu quản lý chi NSNN không hiệu quả sẽ dẫn đến nền kinh tế rơi vào tình trạng bất ổn. Trong những năm qua, đã có nhiều nghiên cứu tiêu biểu về quản lý chi NSNN.

Mabel Waker (1930) [69], nghiên cứu hoạt động của các cơ quan quản lý ngân sách ở các tiểu bang của Mỹ trên các khía cạnh: vai trò, ảnh hưởng và cách thức cơ quan ra quyết định về ngân sách. Thông qua khảo sát, so sánh các tác giả nhận định có hai mô hình xây dựng ngân sách: Mô hình ngân sách vĩ mô và mô hình ngân sách vi mô. Mô hình ngân sách vĩ mô tiếp cận quy trình chính sách với các luận giải kỹ lưỡng về thể chế và chính trị (với đại diện là Wildavsky). Mô hình ngân sách vi mô đưa ra các chính sách về ngân sách dựa trên các yếu tố thuộc về cá nhân. Hai mô hình này được cho là mâu thuẫn với nhau. Ở cấp độ vi mô, tác động của yếu tố phi chính trị khá lớn. Hành vi của những người giám sát ngân sách cũng có tác động đến quyết định ngân sách vì họ là đầu mối liên hệ giữa cấp độ vi mô và

vĩ mô trong quy trình NSNN, là cầu nối giữa quy trình ngân sách và quy trình chính sách. Nghiên cứu cũng chỉ ra quy mô ngân sách hợp lý về kinh tế, chính trị, xã hội. Các tác giả nhấn mạnh: NSNN phải gắn chặt với chính sách, kiểm soát chi tiêu NSNN phải gắn chặt với kiểm soát xây dựng và thực hiện chính sách.

Martin et al (1996) [70], các tác giả đã so sánh và chỉ ra sự tiến triển trong các lý thuyết ngân sách. Các tác giả cho rằng, nhiệm vụ quản lý NSNN là phải trả lời câu hỏi: “Nên quyết định như thế nào để phân bổ X đô la cho hoạt động A thay vì cho hoạt động B”.

Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), sau nhiều năm theo dõi tình hình quản lý tài chính công ở nhiều quốc gia, nhận thấy rằng, cần xây dựng một khung lý thuyết về điều hành ngân sách quốc gia để làm chuẩn mực đánh giá. Vì thế, IMF đã cho ra đời: Bộ Quy tắc minh bạch tài khóa, sau đó có điều chỉnh, bổ sung vào các năm 2001 và năm 2007 (IME, 2001, 2007) [65] [66]. Bộ quy tắc này đưa ra các chuẩn mực mà IMF coi là các thông lệ tốt về minh bạch tài khóa theo 45 nội dung của hệ thống quản lý tài chính công được nhóm thành bốn trụ cột: (1) Vai trò và trách nhiệm rõ ràng về quản lý tài chính công; (2) Quy trình ngân sách mở; (3) Công khai thông tin tài khóa; (4) Đảm bảo liêm chính, bao gồm vấn đề chất lượng dữ liệu và giám sát bên ngoài.

Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế đã công bố: Thông lệ tốt nhất về minh bạch tài khóa (BPBT) Kết quả này dựa trên kinh nghiệm của các quốc gia thành viên để đưa ra các thông lệ tốt theo ba nhóm: (1) Bảy báo cáo ngân sách chính cần được lập; (2) Các nội dung công khai cụ thể trong các báo cáo đó; (3) Các thông lệ nhằm đảm bảo chất lượng và mức độ liêm chính trong các báo cáo ngân sách không bao trùm các hoạt động ngoài ngân sách hoặc bán tài khóa. OECD dựa vào Tài liệu này để khảo sát mức độ minh bạch tài khóa tại các quốc gia lựa chọn.

Angel de la Fuente (2003) [56], nghiên cứu Phân bổ lại tốt nhất lần thứ hai qua đầu tư công, đặc thù, kiểm tra thực tiễn và ứng dụng tại Tây Ban Nha đã làm rõ vai trò của phân phối lại thông qua đầu tư công. Tác giả đã phát triển phương pháp thực nghiệm bằng cách so sánh sự phân bổ quan sát được của các cơ sở hạ tầng ở các khu vực với sự phân bổ tối ưu xác định trong quy hoạch để đánh giá tính tối ưu của chính sách đầu tư công.

Dương Thị Bình Minh, (2005) Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam, thực trạng

và giải pháp, Sách chuyên khảo, NXB Tài chính [23]: Tác giả đã hệ thống được tổng quan về quản lý chi tiêu công như: khái niệm, đặc điểm, nội dung chi tiêu công, quản lý chi tiêu công. Về thực trạng, tác giả đã khai quát tình hình KTXH Việt Nam giai đoạn 1991 - 2004, phân tích thực trạng quản lý chi tiêu công mà điển hình là quản lý chi NSNN Việt Nam giai đoạn 1991 - 2004; nêu được quá trình kiểm soát quản lý chi NSNN qua KBNN và đánh giá quản lý chi NSNN ở Việt Nam giai đoạn 1991 -2004, từ đó chỉ ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế làm cơ sở cho các đề xuất giải pháp.

Wolfgang Streeck and Daniel Mertens (2010) [79], các tác giả đã nghiên cứu thắt chặt tài chính và đầu tư công bằng khảo sát thực tiễn đầu tư công của ba nước: Mỹ, Đức và Thụy Điển từ năm 1981 đến năm 2007. Kết quả nghiên cứu đã chỉ ra mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư vào các chính sách xã hội để đi đến kết luận: Trong điều kiện tài chính bị hạn chế thì nên thực hiện các dự án đầu tư công có hiệu quả cao, hạn chế nợ công và thâm hụt NSNN.

Nguyễn Ngọc Hải (2008), Hoàn thiện cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng ở Việt Nam, Luận án tiến sỹ, Học viện Tài chính [8]: Hệ thống hóa và làm rõ thêm được các vấn đế lý luận về hàng hóa công cộng; vai trò của Nhà nước đối với việc cung ứng hàng hóa công cộng và phương thức tổ chức cung ứng. Tác giả khẳng định tính tất yếu của việc sử dụng công cụ quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng. Đồng thời, tác giả cũng trình bày có hệ thống về cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng. Kết quả nghiên cứu xu hướng và kinh nghiệm ở các nước có nền kinh tế phát triển về quản lý chi NSNN. Dựa trên các luận cứ khoa học, tác giả đã trình bày khái quát thực trạng nhiệm vụ quản lý chi và cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hoá công cộng trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế ở Việt Nam trong những năm trước và sau khi có Luật NSNN Việt Nam ra đời và quá trình hoàn thiện, sửa đổi Luật NSNN. Đây chính là cơ sở thực tiễn quan trọng để tác giả đề ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng.

Nguyễn Thị Minh, (2008), Đổi mới quản lý chi NSNN trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam, Luận án tiến sỹ, Học viện Tài chính [22]: Hệ thống hoá và làm rõ thêm được các vấn đề lý luận về NSNN, chi và quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường; mối quan hệ phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp ngân sách, cơ

chế quản lý chi NSNN, sự cần thiết phải đổi mới phương thức chi NSNN. Đặc biệt, khẳng định được vai trò của quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường thông qua việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Tác giả đã khái quát thực trạng quản lý chi NSNN của Việt Nam về phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào, theo chương trình mục tiêu, dự án, theo kết quả đầu ra và chu trình ngân sách trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn; từ đó, rút ra những kết quả đạt được và những hạn chế cùng với những nguyên nhân của việc quản lý chi NSNN trong những năm vừa qua ở Việt Nam, nhất là từ khi có Luật NSNN ra đời, có hiệu lực và đánh giá được những sửa đổi bổ sung, góp phần tăng cường tiềm lực tài chính quốc gia. Tác giả đã nghiên cứu một số vấn đề về quản lý chi NSNN ở các nước phát triển và một số nước trong khu vực, rút ra 4 bài học có thể nghiên cứu vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN ở Việt Nam. Trên cơ sở trình bày định hướng về phát triển KTXH và mục đích tài chính, ngân sách của Việt Nam đến 2010 và những năm tiếp theo cùng với những quan điểm đổi mới chi NSNN, tác giả đã nghiên cứu đề xuất một hệ thống gồm 5 nhóm giải pháp nhằm đổi mới quản lý chi NSNN; trong đó, giải pháp đẩy mạnh triển khai phương thức quản lý NSNN theo kết quả đầu ra với những điều kiện và khả năng áp dụng là cần thiết, phù hợp với việc đổi mới quản lý chi NSNN hiện nay.

Trần Văn Lâm (2008), Hoàn thiện quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển KTXH trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, Luận án tiến sỹ, Học viện Tài chính [20]: Hệ thống hoá và làm rõ các vấn đề lý luận về tăng trưởng và phát triển KTXH; NSNN, chi và quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường với những nội dung cụ thể như: mục tiêu, nguyên tắc và phương thức của quản lý chi NSNN; quản lý chi NSNN với việc thúc đẩy phát triển KTXH. Luận án cũng tổng hợp, phân tích rõ thực trạng quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển KTXH trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh của Việt Nam về hệ thống cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý chi NSĐP trên các mặt: cải thiện cơ sở hạ tầng KTXH và công bằng xã hội; từ đó, rút ra những kết quả đạt được và những hạn chế và những nguyên nhân của thực trạng quản lý chi NSNN. Nghiên cứu về kinh nghiệm quản lý chi NSNN, tác giả đã đưa ra một số vấn đề về quản lý chi NSNN ở các nước, các tổ chức hợp tác kinh tế về cải cách quản lý chi NSNN, quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và khuôn khổ ngân sách trung hạn, rút ra 5 bài học có thể nghiên cứu vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả

quản lý chi NSNN ở Việt Nam nói chung và tỉnh Quảng Ninh nói riêng. Trên cơ sở định hướng về phát triển KTXH và mục đích hoàn thiện quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển KTXH trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh của Việt Nam với những quan điểm hoàn thiện quản lý chi NSĐP, tác giả luận án đã nghiên cứu đề xuất một hệ thống gồm 6 nhóm giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSĐP tỉnh Quảng Ninh; trong đó đáng quan tâm là giải pháp áp dụng quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn hướng theo kết quả đầu ra; hoàn thiện cơ chế quản lý chi ngân sách.

Tô Thiện Hiền (2012), Nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang giai đoạn 2011 - 2015 và tầm nhìn đến năm 2020, Luận án tiến sỹ, Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh [12]: Kết quả luận án đã chứng minh rằng quản lý NSNN luôn gắn liền với việc thực hiện các chính sách kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ. Việc khai thác, huy động nguồn thu vào NSNN và sử dụng vốn NSNN, chi tiêu NSNN một cách tiết kiệm, có hiệu quả là bộ phận không thể tách rời của phát triển KTXH. Đồng thời, tác giả luận án cũng lý giải cơ sở khoa học của hiệu quả quản lý NSNN và các hình thức quản lý ngân sách áp dụng ở tỉnh An Giang. Từ kết quả phân tích thực trạng về hiệu quả quản lý ngân sách của tỉnh An Giang và kinh nghiệm của một số tỉnh đồng thuộc Đồng bằng sông Cửu Long, tác giả luận án kiến nghị hệ thống quan điểm và những giải pháp hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý NSNN của tỉnh An Giang.

Trần Xuân Hải và cộng sự (2012), Tăng cường công tác quản lý tài chính công ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay, Báo cáo kết quả Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Bộ Tài chính [9]: Kết quả đề tài đã làm rõ cơ sở lý luận về chi và quản lý chi NSNN; phân tích và đánh giá thực trạng quản lý tài chính công ở Việt Nam trong giai đoạn 2001 - 2010 vẫn còn những hạn chế nhất định, thể hiện trong việc phân cấp quản lý ngân sách, quản lý thu - chi, xử lý bội chi NSNN, quản lý nợ công, tài chính của các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công. Thực trạng đó đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tiếp tục hoàn thiện quản lý tài chính công. Nội dung chính của đề tài tập trung vào hoàn thiện quản lý tài chính công như thế nào để đảm bảo có được một nền tài chính công lành mạnh và bền vững, có khả năng chống đỡ với những biến động từ nền kinh tế toàn cầu.

Ngô Thanh Hoàng (2012), “Quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB trên địa