Bài Học Kinh Nghiệm Nhằm Nâng Cao Hiệu Quả Cho Vay Lại Vốn Oda Tại Tổ Chức

Phương thức tài trợ vốn ODA cho dự án

Malaysia thực hiện cơ chế cho vay lại vốn ODA thông qua Quỹ đầu tư quốc gia (Khazanah Nasional) đối với các dự án phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế và nông nghiệp, đặc biệt là các dự án ODA do thành phần kinh tế làm chủ đầu tư. Tỷ lệ vốn ODA cho vay lại được xác định căn cứ vào cơ cấu đầu tư trong chiến lược và kế hoạch tổng thể sử dụng ODA. Chính phủ Malaysia thực hiện việc lựa chọn dự án đầu tư và giao cho Quỹ đầu tư quốc gia thực hiện cho vay lại vốn ODA nhằm đảm bảo chiến lược phát triển kinh tế xã hội. Có sự tham gia của khu vực tư nhân vào thực thi dự án ODA, đặc biệt trong các dự án kết cấu hạ tầng, năng lượng và công nghiệp [53]. Quỹ đầu tư quốc gia (KN) thực hiện cho vay lại và quản lý khoản vay ODA theo hình thức không chịu RRTD, do vậy không có sự chênh lệch lãi suất cho vay lại và lãi suất vay nước ngoài.

Hiệu quả sử dụng vốn ODA đối với phát triển kinh tế xã hội

Tại Malaysia, ODA được coi là một khoản mục trong ngân sách nhà nước, chính phủ chịu trách nhiệm sử dụng và trả nợ, ODA thuộc lĩnh vực chi tiêu công của nhà nước. Malaysia quản lý vốn ODA theo cơ chế tập trung trong quản lý tài chính nhà nước. Chính phủ gắn chặt các dự án ODA vào kế hoạch phát triển kinh tế và yêu cầu một quy trình đánh giá độc lập và chặt chẽ đối với các dự án ODA [53].

Vốn ODA được ưu tiên sử dụng cho các dự án trực tiếp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nhất là những loại dự án có thể làm tăng khả năng tạo nguồn thu ngoại tệ trong trung và dài hạn, trong đó ưu tiên các dự án cơ sở hạ tầng kinh tế và cơ sở hạ tầng phát triển nông nghiệp nông thôn. Vốn ODA được tập trung vào các lĩnh vực chủ chốt, đặt dưới sự điều phối tập trung của Văn phòng Kinh tế Kế hoạch [89].

Trong tổ chức thực hiện dự án, Malaysia tận dụng tối đa sự hỗ trợ của các nhà tài trợ từ khâu đầu tiên của dự án đến khâu kiểm soát sau dự án và có sự tham gia phối hợp chặt chẽ với các nhà tài trợ trong các hoạt động này. Nhờ vậy, các dự án ODA tại Malaysia thực hiện khá thành công, tỷ lệ hoàn vốn cao, quản lý vốn ODA tại quốc gia này được đánh giá là công khai, minh bạch [89].

Hiệu quả cho vay lại vốn ODA đối với Quỹ đầu tư quốc gia

Giám sát nhằm đảm bảo mục đích sử dụng vốn, hiệu quả đầu tư tại các dự án ODA được chú trọng quan tâm. Malaysia có sự phối hợp chặt chẽ giữa nhà tài trợ,

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 217 trang tài liệu này.

văn phòng Kinh tế Kế hoạch, Bộ Ngân khố, Quỹ đầu tư quốc gia và đối tượng hưởng thụ trong hoạt động kiểm tra, giám sát các dự án ODA, đảm bảo vốn ODA được sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Đánh giá sau dự án tập trung vào so sánh hiệu quả của dự án với kế hoạch ban đầu, chính sách và chiến lược phát triển. Tăng cường biện pháp thực hiện dự án và chú trọng vào kết quả [53].

Tại Malaysia, cho vay lại vốn ODA tại Quỹ đầu tư quốc gia (KN) được đánh giá là có hiệu quả. Công tác thu hồi nợ khoản cho vay lại được tăng cường, đảm bảo đầy đủ và đúng hạn. Malaysia đánh giá khoản nợ vay ODA theo tình trạng thực tế của chủ đầu tư, trên cơ sở đó lập bảng phân loại các nhóm nợ. Kế hoạch thu nợ được lập chi tiết theo từng dự án ODA, được phân tích và giám sát định kỳ. Giai đoạn 1975 - 1985, tỷ lệ nợ quá hạn đối với cho vay lại vốn ODA được duy trì ở mức dưới 1%. Điều này chứng tỏ các dự án ODA hoạt động hiệu quả [89].

Hoạt động cho vay lại vốn ODA của Quỹ đầu tư quốc gia (KN) mang lại hiệu quả cao. Thu nhập từ hoạt động này chủ yếu ở nguồn kinh phí thu từ phí quản lý cho vay lại vốn ODA và các khoản cấp bù chênh lệch tỷ giá và phí quản lý từ Chính phủ. Hoạt động theo mô hình Quỹ đầu tư quốc gia tại Malaysia đã tạo ra hiệu quả tài chính lớn cho cơ quan này [89]. Malaysia chỉ tập trung cho vay lại vốn ODA tại Quỹ đầu tư quốc gia, theo hình thức cơ quan này không chịu RRTD.

Trong quản lý và thực hiện cho vay lại vốn ODA tại Malaysia, công nghệ thông tin được áp dụng phổ biến và khá thành công. Thông tin về vốn ODA cho vay lại các dự án đầu tư được quản lý tích hợp trên nền tảng ứng dụng công nghệ cao, được giám sát chặt chẽ và công khai, minh bạch. Giúp hạn chế tình trạng tham nhũng vốn, đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn ODA trong đầu tư cơ sở hạ tầng [89].

1.3.2. Kinh nghiệm từ Trung Quốc [88]

Trung Quốc là quốc gia có nền kinh tế thị trường vận hành dưới sự điều tiết của nhà nước, do vậy có khá nhiều điểm tương đồng với Việt Nam. Những năm 1980s, Trung Quốc theo đuổi chiến lược cải cách và hiện đại hoá nền kinh tế, từng bước chuyển đổi nền kinh tế từ kế hoạch hoá tập trung là chủ yếu sang nền kinh tế trong đó cơ chế thị trường đóng vai trò quan trọng, vì vậy đã có những cải thiện đáng kể trong việc phát triển nguồn nhân lực, giảm đói nghèo và

phát triển khoa học công nghệ. Tỷ lệ tiết kiệm cao, chiếm khoảng 40% GDP là nguồn lực cơ bản để đầu tư nhằm thúc đẩy tăng trưởng của nền kinh tế. Giai đoạn năm 1980 - 1990, Trung Quốc huy động mỗi năm khoảng 6 tỷ USD vốn ODA từ các nguồn tài trợ song phương và đa phương cho đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội.

Phương thức tài trợ vốn ODA cho dự án

Trung Quốc áp dụng cả cơ chế cấp phát từ ngân sách và cho vay lại vốn ODA để thực hiện dự án đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội. Cho vay lại các dự án ODA do chính quyền địa phương làm chủ đầu tư được thực hiện và quản lý trực tiếp từ Bộ Tài chính, cho vay lại các dự án do các thành phần kinh tế làm chủ đầu tư được thực hiện thông qua ngân hàng chính sách hoặc ngân hàng thương mại [88]. Ngân hàng phát triển Trung Quốc (CDB) được chính phủ ủy thác cho vay lại vốn ODA đối với dự án đầu tư phát triển theo cả hai hình thức CDB chịu RRTD và Chính phủ chịu RRTD, hệ thống ngân hàng thương mại thực hiện cho vay lại theo hình thức TCTD chịu RRTD. Đây là điểm khá tương đồng với Việt Nam trong quản lý cho vay lại vốn ODA.

Hiệu quả sử dụng vốn ODA đối với phát triển nền kinh tế

Trung Quốc chú trọng khuyến khích sử dụng vốn vay ODA để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng tại các đặc khu kinh tế. Các lĩnh vực được ưu tiên sử dụng vốn ODA là năng lượng, công nghiệp, nguyên liệu, khoa học giáo dục, giao thông vận tải và nông nghiệp. Trên cơ sở thông báo của Nhà nước về điều kiện vốn ODA cụ thể đối với từng nhà tài trợ, căn cứ vào chiến lược, quy hoạch phát triển và chính sách ưu tiên sử dụng vốn, các chủ đầu tư tiến hành lập văn kiện chương trình, dự án gửi Ủy ban Cải cách và Phát triển để lựa chọn và đưa vào danh mục ưu tiên vận động vốn ODA tại các địa phương [88].

Việc chính phủ đàm phán với nhà tài trợ diễn ra khi nghiên cứu khả thi của các dự án lựa chọn đã được phê duyệt và việc chấp nhận khoản vay sau khi đã hoàn tất thiết kế kỹ thuật. Do vậy, tiến độ giải ngân cho các dự án ODA rất nhanh. Vốn đối ứng được huy động từ các nguồn trong nước. Việc phân bổ các nguồn vốn theo cách thức trong đó vốn đối ứng chiếm tỷ lệ cao đã làm tăng nhận thức về vai trò làm

chủ đầu tư và giảm bớt ảnh hưởng của các cơ quan bên ngoài, các nhà tài trợ và các ngân hàng cho vay lại [88].

Trung Quốc chú trọng và đề cao công tác quản lý và giám sát các dự án sử dụng vốn vay ODA, đảm bảo việc đầu tư đúng đối tượng, hiệu quả, tránh lãng phí, tham nhũng. Trung Quốc cũng rất chú trọng công tác đánh giá sau dự án và thực hiện tốt chế độ báo cáo và kiểm toán các chương trình/dự án sau khi kết thúc. Kiểm toán nhà nước chịu trách nhiệm kiểm toán các dự án theo quy chế kiểm toán của Chính phủ. Chú trọng đặc biệt đến công tác đánh giá sau dự án và nâng cao vai trò của công tác này trong việc ra quyết định và quản lý dự án ODA [88].

Hiệu quả cho vay lại vốn ODA đối với cơ quan cho vay lại

Giám sát việc sử dụng vốn ODA đúng mục đích, có hiệu quả được đảm bảo. Sử dụng vốn ODA cho vay lại tại các dự án được thực hiện theo một quy trình chặt chẽ. Bộ Tài chính và cơ quan cho vay lại chịu trách nhiệm chính trong việc giám sát sử dụng vốn ODA theo đúng mục đích, kế hoạch. Các bộ chủ quản, các địa phương phối hợp chặt chẽ với Bộ Tài chính trong việc giám sát sử dụng vốn ODA để đạt mục tiêu hiệu quả.

Đối với công tác thu hồi nợ khoản ODA cho vay lại. Kế hoạch vay nợ, thu hồi nợ vay, thực hiện cam kết thanh toán của chủ đầu tư được theo dõi, kiểm soát một cách chặt chẽ. Trung Quốc phân loại dự án ODA thành 3 loại dự án ODA để quy định rõ trách nhiệm trả nợ, cụ thể: dự án nhà nước vay nước ngoài và trả nợ (do Trung ương thực hiện); dự án do chính quyền địa phương vay lại và chịu trách nhiệm trả nợ (theo quyết định của Trung ương); và dự án do các thành phần kinh tế vay lại và tự chịu trách nhiệm hoàn trả nợ, thực hiện các cam kết thanh toán. Tỷ lệ thu hồi nợ đến hạn của Trung Quốc là rất cao, tỷ lệ nợ quá hạn đối với cho vay lại vốn ODA rất thấp và được duy trì ở mức dưới một con số [88].

Tại Trung Quốc, mức vay lại vốn ODA là toàn bộ vốn ODA chính phủ vay nước ngoài, lãi suất cho vay lại được chính phủ xác định khác với lãi suất vay nước ngoài, tuy nhiên vẫn đảm bảo thấp hơn nhiều so với lãi suất vay thương mại do đặc thù trong đầu tư dự án ODA. Tỷ lệ cho vay lại vốn ODA đối với dự án do các thành

phần kinh tế đầu tư được xác định căn cứ vào mức độ ưu tiên của dự án và năng lực của các tổ chức kinh tế [88]. Quy định này đảm bảo cho hiệu quả tài chính của cơ quan cho vay lại vốn ODA.

1.3.3. Kinh nghiệm từ Thái Lan [45],[63],[83]

Thái Lan được đánh giá là một quốc gia có nền kinh tế - xã hội phát triển của khu vực Đông Nam Á và cũng có nhiều điểm tương đồng với nền kinh tế của Việt Nam. Năm 2017 GDP của Thái Lan đạt 455,22 tỷ USD, tốc độ tăng trưởng là 4,9%, GDP bình quân đầu người đạt 5.910,6 USD/người [100]. Chính phủ Thái Lan quy định mọi khoản vay không được tính là nguồn thu ngân sách nhưng các khoản trả nợ phải được hoạch định trong ngân sách hàng năm. Chính phủ Thái Lan quy định mức vay nợ không vượt quá 10% kế hoạch thu ngân sách, mức trả nợ bằng 9% kim ngạch xuất khẩu hoặc 20% chi ngân sách hàng năm. Sự khống chế này nhằm cân đối khả năng vay, trả nợ, mức xuất khẩu của quốc gia, tránh tình trạng vay nợ không kiểm soát được. Nhiều dự án phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội nhưng có mức vay nợ vượt mức cho phép đều không thể thực hiện. Biện pháp này giúp Thái Lan luôn trả nợ đúng hạn mặc dù mức vay nợ nước ngoài của quốc gia này khá cao, giai đoạn 198 0 - 1986, Thái Lan vay nợ bình quân 1,78 tỷ USD/năm, nhưng mức trả nợ trung bình trên 1 tỷ USD/năm [45].

Phương thức tài trợ vốn ODA cho dự án

Thái Lan thực hiện cho vay lại vốn ODA chủ yếu thông qua ngân hàng Krungthai theo hình thức ngân hàng không chịu RRTD. Chính phủ trực tiếp đàm phán với nhà tài trợ nước ngoài và ủy thác cho ngân hàng Krungthai thực hiện giải ngân và quản lý khoản vay. Bộ Tài chính Thái Lan là cơ quan thay mặt chính phủ giao ủy thác ngân hàng thực hiện cho vay lại vốn ODA, kiến nghị các giải pháp nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn ODA.

Hiệu quả sử dụng vốn ODA đối với phát triển kinh tế xã hội

Tại Thái Lan, một dự án, đặc biệt là dự án vay nợ, trước khi đề xuất bắt buộc phải thuê tư vấn để xem xét và xác định tính cấp thiết của dự án; phương án vay nợ

nước ngoài hay huy động vốn trong nước; mức vốn cần vay; hiệu quả sử dụng vốn vay và khả năng hoàn trả vốn vay. Sau khi các vấn đề nêu trên được phân tích kỹ, Chính phủ sẽ tiến hành đàm phán với các đối tác để xác định, lựa chọn nguồn vốn vay với các điều kiện ưu đãi về lãi vay, thời gian hoàn trả. Thái Lan tận dụng vốn vay ODA vào việc xây dựng cơ sở hạ tầng, bên cạnh đó còn gia tăng đầu tư trong nước và thu hút đầu tư trực tiếp, đẩy mạnh xuất khẩu để tăng tiết kiệm, đáp ứng việc thanh toán nợ đúng hạn, giảm dần sự phụ thuộc nguồn vốn từ nước ngoài [83]. Thái Lan phân bổ vốn vay ODA tập trung vào lĩnh vực hạ tầng kinh tế, còn ODA không hoàn lại ưu tiên cho lĩnh vực hạ tầng xã hội [63].

Thái Lan thực hiện lựa chọn nhà thầu cho dự án bằng hình thức đấu thầu để đảm bảo hiệu quả của các dự án công. Việc phân tích kỹ tính cấp thiết của dự án, hiệu quả dự án và khả năng thu hồi nợ cho vay lại, điều kiện vốn vay trước khi ký kết hiệp định đã giúp Thái Lan thực hiện đúng tiến độ giải ngân cho dự án, cũng như kiểm soát chặt chẽ công tác thu hồi nợ [83].

Hiệu quả cho vay lại vốn ODA đối với cơ quan cho vay lại

Công tác kiểm tra, giám sát dự án ODA đảm bảo nguồn vốn được sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả được Thái Lan tiến hành thường xuyên qua các hình thức kiểm tra định kỳ hoặc đột xuất đối với khoản vay lại, tình hình thu hồi nợ, tình hình khai thác, vận hành công trình được đầu tư [83].

Công tác thu hồi nợ khoản vốn ODA cho vay lại được Thái Lan tăng cường. Việc phân tích kỹ hiệu quả của dự án điều kiện vốn vay trước khi ký kết hiệp định với nước ngoài đã giúp Thái Lan đảm bảo được khả năng thu hồi nợ khoản cho vay lại. Bên cạnh đó, các cơ quan cho vay lại vốn ODA định kỳ lập kế hoạch thu hồi nợ, thường xuyên đôn đốc, đối chiếu và xác nhận tình hình nợ với dự án đã giúp Thái Lan thu hồi các khoản nợ đầy đủ và đúng hạn. Thái Lan quy định rõ điều kiện được vay vốn ODA đối với từng chủ đầu tư là phát sinh nợ quá hạn, vì vậy tỷ lệ nợ quá hạn khoản vay ODA là rất thấp [83].

Công tác quản lý cho vay lại vốn ODA của Thái Lan cũng chú trọng đến chất lượng nhân lực và công nghệ thông tin. Thái Lan tận dụng các dự án hỗ trợ kỹ thuật của nước ngoài trong phát triển nguồn nhân lực, đảm bảo năng lực và

trình độ của đội ngũ quản lý và thực hiện cho vay lại vốn ODA [63]. Thái Lan tổ chức quản lý và thực hiện cho vay lại vốn ODA thông qua hệ thống phần mềm chuyên nghiệp để theo dõi, giám sát hoạt động cho vay lại vốn ODA. Bên cạnh đó, Thái Lan duy trì hình thức một cửa mua sắm thiết bị, vật tư cho dự án ODA qua mạng điện tử, đảm bảo việc tiếp cận thông tin cho các bên tham gia thầu hợp đồng mua sắm công [83].

1.3.4. Bài học kinh nghiệm nhằm nâng cao hiệu quả cho vay lại vốn ODA tại tổ chức tín dụng đối với Việt Nam

Ở các quốc gia trên, tài trợ vốn vay ODA cho dự án chủ yếu được thực hiện qua kênh tín dụng vốn của TCTD thông qua phương thức cho vay lại. Malaysia ủy thác cho Quỹ đầu tư quốc gia, Thái Lan cho vay lại ODA thông qua ngân hàng Krungthai. Ở Trung Quốc, quản lý vốn ODA có nhiều điểm tương đồng với Việt Nam, tùy thuộc vào đặc điểm dự án, bên đi vay, cho vay lại ODA hoặc do Bộ Tài chính trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho ngân hàng. Nghiên cứu kinh nghiệm cho vay lại vốn ODA của các nước trên thế giới có thể rút ra bài học cho Việt Nam nhằm nâng cao hiệu quả cho vay lại vốn ODA tại TCTD như sau:

Thứ nhất, Quy trình cho vay lại vốn ODA.

Để đảm bảo hiệu quả cho vay lại và sử dụng vốn ODA, các quốc gia trên đều xây dựng quy trình cho vay lại vốn ODA khoa học từ khâu thẩm định đến tổ chức thực hiện và thu hồi nợ.

Thẩm định cho vay lại là khâu quan trọng trong quy trình cho vay lại và quyết định đến hiệu quả đầu tư. Thái Lan quy định chủ đầu tư phải thuê tư vấn đánh giá báo cáo nghiên cứu khả thi, sau khi phân tích kỹ mới thành lập Hội đồng thẩm định, căn cứ vào kết quả thẩm định để ra quyết định chấp thuận hay từ chối cho vay lại. Trung Quốc ra quyết định cho vay khi dự án hoàn thành thiết kế kỹ thuật và kết quả báo cáo thẩm định. Nội dung thẩm định được tập trung trên hiệu quả kinh tế xã hội, hiệu quả tài chính và khả năng hoàn trả nợ vay của dự án.

Trong thực hiện cho vay lại, cần đẩy mạnh tiến độ giải ngân cho các dự án ODA. Kinh nghiệm của Trung Quốc cho thấy để đảm bảo tiến độ giải ngân, cần phải có kế hoạch sử dụng vốn cụ thể đối với từng dự án, vốn đối ứng huy động từ

nguồn trong nước và các điều kiện kỹ thuật phải được đảm bảo trước khi ký kết khoản vay ODA với nước ngoài. Cần đơn giản hóa và đẩy nhanh các thủ tục thẩm định dự án, thẩm định kỹ thuật; kịp thời giải quyết khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện dự án; cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế một cửa từ trung ương đến địa phương; đẩy tiến độ đầu tư. Thái Lan thực hiện lựa chọn nhà thầu bằng hình thức đấu thầu để đảm bảo hiệu quả cho vay lại các dự án ODA. Malaysia tận dụng tối đa sự hỗ trợ của các nhà tài trợ trong tất cả các khâu của dự án và quản lý cho vay lại vốn ODA, đặc biệt là các dự án hỗ trợ kỹ thuật và chuyển giao kinh nghiệm cho vay lại vốn vay nước ngoài.

Thứ hai, Công cụ tổ chức cho vay lại vốn ODA

(1) Hệ thống chính sách, cơ chế cho vay lại vốn ODA. Việt Nam cần có chính sách ưu tiên sử dụng vốn ODA như là đòn bẩy thúc đẩy, thu hút đầu tư tư nhân. Lựa chọn và chuẩn bị các dự án đầu tư có hiệu quả để phát triển kinh tế - xã hội mang tính bền vững. Tận dụng vốn ODA để tiếp tục sử dụng cho phát triển cơ sở hạ tầng. Ưu tiên sử dụng cho các dự án có quy mô lớn, mang tính lan tỏa cao, có tính chất liên vùng, phù hợp quy hoạch và thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế - xã hội của vùng, miền trên cả nước; ưu tiên sử dụng vốn vay ODA để cho vay lại các dự án cơ sở hạ tầng quy mô lớn, có khả năng tạo ra nguồn thu để trả nợ. Vốn vay ODA chỉ tập trung vào một vài lĩnh vực chủ chốt, đặt dưới sự điều phối tập trung, thống nhất của cơ quan kế hoạch và sự thẩm định, đánh giá dự án một cách chặt chẽ, khách quan, minh bạch. Sử dụng vốn ODA cho vay lại với vai trò là chất xúc tác cho các nguồn vốn trong nước, và FDI. Cần phải xây dựng một cơ chế quản lý và giám sát nghiêm ngặt đối với các dự án sử dụng vốn vay ODA đảm bảo đúng tiến độ, đúng mục đích và có hiệu quả.

(2) Con người và tổ chức bộ máy cho vay lại vốn ODA. Nâng cao chất lượng nhân lực trong quản lý và thực hiện cho vay lại vốn ODA và vốn vay nước ngoài rất được các nước quan tâm. Kinh nghiệm của Malaysia và Thái Lan cho thấy việc tận dụng hỗ trợ kỹ thuật từ nhà tài trợ nước ngoài để đào tạo nguồn nhân lực cho cơ quan cho vay lại. Trong đó việc nâng cao năng lực chuyên môn, năng lực quản lý, khả năng ứng dụng công nghệ hiện đại để phát triển nhân lực thông qua các dự án hỗ trợ kỹ thuật được các nước thực hiện thường xuyên.