Trình Độ Nhân Lực Của Hệ Thống Lập Kế Hoạch Đầu Tư Công

là các dự án do các địa phương quyết định quá nhiều, nhưng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách lại hạn hẹp và bị dàn trải. Không ít dự án bị thiếu vốn, thực hiện cầm chừng, kéo dài thời gian kết thúc, chậm đưa vào sử dụng, do vậy hiệu quả ngày càng bị giảm thiểu.

Trong nhiều trường hợp cụ thể, quyết định cấp vốn đơn thuần chỉ là để thực hiện một chủ trương đã được thông qua về nguyên tắc. Quy trình phê duyệt vì thế, dựa trên những cân nhắc chính trị và mang tính thủ tục hành chính hơn là dựa trên các nguyên tắc và mục tiêu kinh tế dài hạn. Mà đây thường là những dự án rất lớn, số vốn đầu tư lên tới hàng trăm triệu, thậm chí hàng tỷ đô la.

Luật ngân sách 2002 quy định việc phân bổ vốn đầu tư giao chủ yếu cho các ngành và các địa phương, tạo chủ động cho các đơn vị. Tỷ lệ đầu tư công do địa phương quản lý có xu hướng tăng theo tiến trình phi tập trung hóa, từ khoảng 40% trong tổng vốn đầu tư công trong giai đoạn 1995 – 2000, lên khoảng 50% trong giai đoạn 2001 – 2011 [24-28]. Trong thực tế, thông qua các cơ quan chuyên môn của mình, Quốc hội mới chỉ thực hiện giám sát đầu tư công ở cấp độ vĩ mô, chưa vào sâu được tới được các công trình, dự án cụ thể. Ngay cả các công trình quan trọng quốc gia thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội, việc giám sát định kỳ hàng năm cũng chỉ tập trung vào một số mục tiêu nhất định.

Các dự án nhóm A, B, C được phân chia cho các ngành và địa phương tự xét duyệt, chỉ có một số rất ít do Thủ tướng phê duyệt (theo Nghị định số 16/2005/NĐ- CP, ngày 7/2/2005 của Chính phủ). Nghị định trên hầu như đã giao toàn quyền cho các ngành và địa phương thẩm định và quyết định đầu tư, gần như là “khoán trắng”. Các cơ quan trung ương dường như giám sát, kiểm tra chiếu lệ mang tính hình thức, không có chế tài kỷ luật nghiêm ngặt. Do vậy việc quản lý, điều chỉnh vĩ mô trong đầu tư công đã bị buông lỏng.

Tóm lại, việc phân cấp đầu tư là hợp lý và cần thiết tuy đã thực hiện nhưng chưa coi trọng công tác nâng cao năng lực quản lý của các địa phương, dẫn đến tình trạng buông lỏng kiểm tra, giám sát nên hiệu quả các dự án và công trình đầu tư còn thấp, tình trạng xây dựng dàn trải và thời gian xây dựng kéo dài còn phổ biến.

Cơ chế lựa chọn chủ thể thực hiện đầu tư công

Lập kế hoạch và thẩm định dự án không theo một quy trình chuẩn mực cụ thể nào, mà hầu hết là những phân tích mang tích chủ quan tuỳ theo từng dự án. Vì vậy không có cơ sở để so sánh các dự án với nhau để xác định tính hiệu quả của từng dự án, đây lại là cơ sở để lựa chọn mục tiêu của chương trình đầu tư công.

Tuy Luật Đầu tư năm 2005 đã cho phép UBND các tỉnh được quyền lựa chọn các hình thức đầu tư công, lựa chọn nhà đầu tư, cũng như cấp giấy chứng nhận nhà đầu tư. Công tác đấu thầu còn nhiều hạn chế, dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp, thực hiện dự án kéo dài, gây lãng phí. Khâu triển khai thực hiện, cấp phát và thanh toán thông thường không theo một quy tắc nghiêm chỉnh về tài chính, vì nếu theo đúng những quy định đó thì vô cùng phức tạp và tốn thời gian. Việc này cũng tạo điều kiện cho tham nhũng, bòn rút xảy ra.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 108 trang tài liệu này.

Hộp 2.1: Việc lựa chọn các nhà đầu tư cho các dự án công được quy định bởi Luật Đấu thầu năm 2005.

Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/1/2009 cho phép các địa phương được quyền phê duyệt và cấp giấy chứng nhận đầu tư cho các dự án BOT, BTO, và BT.

Trình tự thẩm định và phê duyệt các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng được quy định bởi Luật Xây dựng năm 2003. Chủ yếu Luật Xây dựng quy định các vấn đề liên quan đến các yếu tố kỹ thuật.

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2009), Văn bản pháp luật về Đầu tư và Doanh nghiệp, Nhà xuất bản Thống kê.

2.4.3. Trình độ nhân lực của hệ thống lập kế hoạch đầu tư công

Con người là một nhân tố quan trọng trong bất kỳ quá trình lao động nào, con người là chủ thể là nhân tố có tác động đến các nhân tố khác biến đổ chúng thành sản phẩm cuối cùng. Chính vì vậy vai trò của trình độ của những tổ chức, cá nhân tham gia vào quá trình lựa chọn đầu tư công là vô cùng quan trọng.

Năng lực các tổ chức tư vấn lập dự án và thiết kế kỹ thuật thấp; năng lực quản lý của các chủ đầu tư ban quản lý còn hạn chế, thiếu kinh nghiệm, tổ chức thẩm định mang tính hình thức hành chính, chất lượng công tác thẩm định, phê duyệt dự án

chưa cao, quyết định đầu tư khi chưa có đầy đủ căn cứ để xác định tính khả thi và hiệu quả của dự án đầu tư, vì vậy hiệu quả đầu tư chưa cao. Công tác tư vấn, giám sát thi công nhiều dự án chất lượng thấp, không đúng chuyên môn. Giám sát chưa chặt chẽ, chưa trung thực, dễ dãi trong kiểm tra, nghiệm thu làm ảnh hưởng đến chất lượng công trình. Quản lý công tác đấu thầu chưa tốt dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp, gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư. Những nhận xét trên về những người thực hiện đầu tư công cho thấy ở giai đoạn nào, chương trình cũng gặp trở ngại về trình độ của đội ngũ nhân viên.

Từ trước đến nay chúng ta vẫn cho rằng một trong những lợi thế so sánh của nước ta là nguồn nhân lực dồi dào và rẻ, song thực tế đội ngũ nhân viên của chúng ta không có trình độ kỹ thuật. Với trình độ nhân lực như vậy, các công tác lập kế hoạch cũng như thực hiện kế hoạch hay đánh giá kiểm tra trong quy trình của một chương trình đầu tư công không thể đạt được hiệu quả cao.

Thêm vào đó, phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ quản lý đầu tư còn kém, thậm chí thường lợi dụng những kẽ hở của cơ chế chính sách, lợi dụng chức quyền, vị trí công tác để trục lợi bất chính; sự thất thoát vốn đầu tư còn nhiều, gắn liền với tình trạng tham nhũng hiện nay. Điển hình nhất là nguyên tắc đấu thầu dự án hiện nay nhiều khi chỉ là hình thức, thậm chí bị bỏ qua. Đấu thầu biến thành cuộc chạy dự án. Do vậy, cạnh tranh bị thu hẹp, trở nên không công bằng. Kết cục là dự án không được giao cho những doanh nghiệp có năng lực nhất của đất nước, công trình sẽ là chất lượng thấp, chi phí cao, môi trường đầu tư bị méo mó nghiêm trọng.

2.4.4. Các nhân tố mang tính thể chế ảnh hưởng đến quy trình lập kế hoạch đầu tư công

Trong mục này, luận văn không đi sâu phân tích cơ chế điều phối nền kinh tế: cơ chế thị trường hay cơ chế kế hoạch hóa. Trong những năm qua, việc chuyển dần từ mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường thị trường, từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường đòi hỏi phải thay đổi một cách căn bản cách thức quyết định, đối tượng mà Nhà nước phải đầu tư và phương thức tiến hành đầu tư. Có thể nói, những thay đổi trên được coi là một nhân tố có ảnh hưởng

tốt đến đầu tư công và được làm rò trong phần phương thức lựa chọn đầu tư công mới (Mục 2.3.2). Tuy nhiên, những phương thức lựa chọn đầu tư công hiện nay vẫn chưa thực sự phù hợp với thể chế kinh tế thị trường đúng nghĩa, mà vẫn mang nhiều đặc tính của cơ chế bao cấp và nguyên tắc xin - cho.

Vấn đề cần phân tích ở đây là cơ chế ra quyết định và nhóm lợi ích.

Đằng sau các chính sách của Nhà nước (chẳng hạn bảo hộ công nghiệp ôtô) luôn có những nhóm người hưởng lợi (các tập đoàn sản xuất ôtô trong nước) và những nhóm bị thiệt thòi (người tiêu dùng, các nhà nhập khẩu). Các nhóm này có xu hướng liên kết lại thành các nhóm/tập đoàn lợi ích để cùng nhau gây ảnh hưởng “mềm” với các quan chức và bộ máy nhà nước nhằm có được đặc quyền.

Các nhóm lợi ích muốn hai thứ từ Nhà nước: các đặc lợi từ chính sách (thuế, trợ cấp, bảo hộ, quyền độc quyền...), và sự ưu ái của các quan chức thực thi chính sách (các hợp đồng với Nhà nước, sự bảo kê...). Ở phương Tây, họ sử dụng các phương thức hợp pháp, từ vận động hậu trường, tài trợ cho việc lập chính sách đến vận động phiếu bầu, phản đối qua công luận... Trong các nền chính trị không minh bạch, hình thức vận động hiệu quả nhất là mua chuộc quan chức.

Có thể chia ra hai loại: nhóm lợi ích công, vận động cho lợi ích của một số đông hoặc toàn xã hội như bảo vệ môi trường, các công đoàn, hội nông dân... và nhóm lợi ích tư, chỉ vận động cho lợi ích cục bộ của một số rất nhỏ các thành viên (như các doanh nghiệp trong một ngành đòi bảo hộ cho mình...). Chính những nhóm lợi ích tư ít thành viên nhưng có triển vọng thu lợi lớn từ việc bóp méo chính sách lại thường có khả năng cấu kết rất chặt, vì thế mà thường thành công hơn những đám đông to lớn thiếu tổ chức.

Trong nền kinh tế tập trung ở Việt Nam trước đổi mới, không tồn tại các thế lực kinh tế độc lập, đủ lớn để chịu ảnh hưởng lớn từ chính sách, và đủ mạnh để ảnh hưởng lên quyết định của Nhà nước. Quyền lực Nhà nước vào thời đó tập trung cao độ, khiến sự ảnh hưởng để thay đổi chính sách (dù là có lợi cho dân chúng) cũng rất khó khăn.

Nhưng nền kinh tế thị trường càng lớn thì lợi ích thu được từ việc ảnh hưởng

chính sách trở nên khổng lồ. Đương nhiên, ai trong cuộc chơi của thị trường cũng đều cảm nhận rất rò điều này: từ giới tư bản nước ngoài, các tổng công ty, các đại gia tư nhân cho đến những tập đoàn tội phạm. Tất cả đều ra sức thâm nhập và ảnh hưởng vào bộ máy nhà nước để giành đặc lợi. Trong khi đó, bộ máy nhà nước cũng ngày bớt thống nhất, dần trở thành người đại diện của các nhóm lợi ích khác nhau.

Ở Việt Nam, có thể nhìn nhận vấn đề nhóm lợi ích theo hai loại: phân theo ngành và phân theo vùng. Phân theo ngành: các nhóm có tác động lớn thường là các tập đoàn kinh tế, các bộ ngành. Phân theo vùng: các nhóm là các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Trong bất kỳ Nhà nước nào, việc tồn tại các nhóm lợi ích và các nhóm có mâu thuẫn với nhau về mặt lợi ích đấu tranh cho lợi ích của nhóm mình là tất yếu. Các nhóm lợi ích này không nhất thiết phải đối kháng nhau, tuy nhiên họ gây ảnh hưởng lên các quyết định của Nhà nước nhằm đạt mục đích tối đa hóa lợi ích của nhóm mình.

Để rò ràng về mặt phân tích, chúng ta sẽ sử dụng cách tiếp cận về hành vi và sự ứng đáp giữa chính quyền Trung ương, địa phương và các doanh nghiệp, tổng công ty, hay tập đoàn nhà nước (game theory approach). Như đã nêu, chúng ta đã mô tả khu vực công như một “cuộc chơi” gồm các chủ thể: Nhà nước trung ương, các doanh nghiệp, tập đoàn nhà nước (xét về khía cạnh ngành), hay các tổ chức chính quyền địa phương (xét về lãnh thổ, khu vực quản lý). Các tập đoàn, các giới chức địa phương có quyền tự chủ ngày càng cao theo tiến trình cải cách. Đi kèm theo đó, là ngân quỹ để lại cho địa phương hay các tập đoàn, doanh nghiệp Nhà nước cũng tăng dần và ảnh hưởng của nhóm lợi ích đó cũng tăng dần đối với lựa chọn đầu tư công.

Trong góc nhìn về đầu tư công, có thể thấy tồn tại rất nhiều nhóm lợi ích, tuy nhiên để bảo đảm lợi ích công – lợi ích toàn dân – lợi ích xã hội được đặt lên ưu tiên hàng đầu thì cần có một cơ chế ra quyết định minh bạch hóa và dân chủ hóa. Vai trò của Nhà nước thể hiện rò ràng trong việc điều hòa các nhóm lợi ích này để cùng hướng tới lợi ích chung.

Phân tích Chương trình “Một triệu tấn đường” để làm rò tác động tiêu cực của các nhóm lợi ích chi phối đầu tư công đến hiệu quả đầu tư công

Theo như lập luận của những người ủng hộ, chương trình này hướng tới không chỉ mục tiêu kinh tế là đẩy mạnh ngành công nghiệp mía đường trong nước đáp ứng nhu cầu trong nước và nước ngoài mà mục tiêu quan trọng không kém đó là phát triển kinh tế tại một số vùng, địa phương bằng cách phát triển công nghiệp sản xuất đường. Những đối tượng hưởng lợi qua chương trình này được đề cập tới chính là ngành công nghiệp đường và những người dân nơi các nhà máy đó được xây dựng.

Với nhận như định trên, chương trình một triệu tấn đường đã được thực hiện từ năm 1995. Nhà nước đầu tư xây dựng các nhà máy đường mới cùng các cơ sở hạ tầng đi cùng ở gần vùng nguyên liệu và đã đầu tư cho các nhà máy đường mua thiết bị máy móc mới… Một chỉ tiêu lớn đã được đề ra là các nhà máy đường trong nước phải sản xuất được một triệu tấn đường một năm để cung cấp đủ cho người tiêu dùng trong nước và thậm chí xuất khẩu.

Đi từ việc xác định hoàn cảnh ra đời chương trình, theo quan điểm kinh tế học công cộng đầu tư công phải xuất phát từ một thất bại thị trường hoặc do chi phí giao dịch cao hay vì một lý do mang tính chất công bằng xã hội nào đó… Ta có thể thấy công nghiệp đường không phải là ngành công nghiệp có vốn đầu tư ban đầu quá lớn đến mức độ dẫn đến độc quyền tự nhiên. Đường cũng không phải là hàng hoá công cộng.Sản xuất và tiêu dùng cũng không gây ngoại ứng đặc biệt gì khiến nhà nước buộc phải trực tiếp tham gia sản xuất,… Vậy trong trường hợp này không hề xảy ra thất bại thị trường nào để nhà nước phải can thiệp, không nói đến việc trực tiếp đứng ra tổ chức sản xuất.

Dẫn đến chương trình này là lợi ích của một nhóm nhỏ các nhà máy đường – các doanh nghiệp nhà nước. Họ vừa bán được đường với giá cao, vừa được nhà nước bù lỗ mà vẫn được hưởng tiền lương, các khoản trợ cấp khác… mà không cần lo nghĩ đến việc cải tiến sản xuất nâng cao năng lực cạnh tranh. Tóm lại mục tiêu của chương trình này thực chất là bảo hộ ngành công nghiệp đường một cách không cần thiết.

Các nhóm lợi ích tư thường nhân danh lợi ích quốc gia, nhưng thực tế thì thường vì lợi nhuận của chính họ.

Có thể lấy thêm ví dụ về Hiệp hội Các nhà sản xuất ôtô Việt Nam (VAMA. Được hưởng đặc lợi từ tầng tầng lớp lớp thuế và lệnh cấm đánh vào ôtô nhập khẩu, giá ôtô sản xuất ở Việt Nam luôn cao gấp 3 - 5 lần so với các nước. Dù thế, VAMA vẫn thường ỷ vào thế độc quyền thị trường để cùng nhau nâng giá. Nhưng rốt cuộc, lợi ích dân tộc là gì sau nhiều năm hi sinh lợi ích người tiêu dùng để ưu đãi các nhà tư bản (từ năm 1992 đến nay)? Dù luôn hứa hẹn nội địa hóa lên 30 - 40% trong vòng 10 năm, đến nay tỉ lệ nội địa hóa mà các doanh nghiệp thực hiện mới chỉ đạt 2 - 10%. Dường như cầu ngoại viện bằng bảo hộ vẫn thường đưa đến những giấc mơ không thành về “công nghiệp mũi nhọn”, sau khi mang lại lợi nhuận khổng lồ cho nhà tư bản nước ngoài (và có thể cả những khoản lợi không nhỏ cho các quan chức ủng hộ nó).

Vụ Zuellig Pharma Vietnam (ZPV) lại cho thấy sức mạnh của các nhóm lợi ích tư bản nước ngoài và quyền khuynh đảo của họ với thị trường thuốc Việt Nam. ZPV là đại diện độc quyền của 27 hãng dược phẩm hàng đầu thế giới, từng phân phối 157 dòng thuốc ở Việt Nam. Trong nhiều năm, ZPV liên tục nâng giá thuốc, có loại tăng tới 60% một năm. Nhưng việc Bộ Y tế rút quyền phân phối thuốc của ZPV sau đó đã chứng tỏ công ty ngoại quốc chưa kịp bám rễ vào cơ quan công quyền. Dù sao, dẫu có mất quyền phân phối thì thế độc quyền của ZPV vẫn không suy suyển. (Các nhà nhập khẩu thuốc không thể mua được thuốc từ các hãng bào chế đã có số đăng ký cấp cho Zuellig Pharma). Quyền lực của các công ty dược phẩm khổng lồ vượt quá phạm vi một quốc gia, lợi ích của nó được các nước giàu bảo vệ nhiệt thành.

Về các nhóm lợi ích tại địa phương, các địa phương luôn cạnh tranh nhau và gây ảnh hưởng đến các cơ quan trung ương nhằm thu hút vốn đầu tư công vào tỉnh mình, thậm chí đòi các quyền ưu đãi riêng nhằm thu hút vốn đầu tư cho tỉnh. (Phụ lục 5)

Theo Hiến pháp và truyền thống tổ chức Nhà nước ta, Việt Nam luôn là một Nhà

nước đơn nhất. Đặc trưng của mô hình Nhà nước này là quyền lực nhà nước được tập trung, thống nhất; Nhà nước là chủ thể duy nhất mang chủ quyền quốc gia và các cơ quan nhà nước được tổ chức theo thứ bậc và hoạt động theo trật tự hiến định, luật định. Việt Nam có số dân 87 triệu người, nhưng đã được chia ra 63 tỉnh thành với quy mô dân số và lãnh thổ nhỏ, nhưng quyền tự chủ của địa phương tương đối lớn. Các tỉnh thành có quyền quyết định rất lớn đến các vấn đề toàn quốc, vì các lá phiều của địa phương là những lá phiếu quyết định trong các kỳ Đại hội Đảng toàn quốc, trong Quốc hội. Các địa phương được quyền tự chủ rất lớn về quy hoạch phát triển, phân cấp đất, quyền quyết định xây dựng các cơ sở hạ tầng trong tỉnh, tuy là cần có sự đồng ý của cấp trên (chưa thấy cấp trên bác bỏ rò rệt các đề nghị của cấp tỉnh).

Hệ quả là Việt Nam đang có tới 63 nền kinh tế tỉnh thành và 1 nền kinh tế toàn quốc, tỉnh thành nào cũng phấn đấu trở thành những nền kinh tế công nghiệp - có các khu cụm công nghiệp, có sân bay, bến cảng, trường đại học, cao đẳng, đài truyền hình và phát thanh riêng... Đặc điểm này đã và đang chi phối các vấn đề phát triển của Việt Nam nói chung và vấn đề đầu tư công nói riêng tạo ra những bất cập. Không thể xác định được một chỉ tiêu công bằng, các tiêu chí thường mang tính chất bình quân, do đó, đầu tư công không thể đạt hiệu quả cao.

Hộp 2.2: Tính chất bình quân trong phân bổ vốn đầu tư công

Tính chất bình quân trong phân bổ vốn đầu tư công đã thể hiện khá rò trong Quyết định số 210/26/QĐ-TTg, quy định 5 tiêu chí phân bổ vốn ngân sách cho các địa phương:

1. Dân số.

2. Trình độ phát triển - tỷ lệ nghèo, thu nội địa, tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương.

3. Diện tích tự nhiên

4. Số các đơn vị hành chính

5. Tiêu chí bổ sung - thành phố trực thuộc Trung ương và vùng trọng điểm.