Bối Cảnh Quốc Tế Và Trong Nước Ảnh Hưởng Tới Lựa Chọn Đầu Tư Công

Tính bình quân trong phân bổ vốn ngân sách đã hạn chế khả năng tập trung vốn đầu tư vào những vùng có lợi thế địa kinh tế cao, khả năng sinh lời lớn, đây là một yếu tố hạn chế hiệu quả của đầu tư công. Chẳng hạn, 2 tuyến phát triển Hà Nội - Hải Phòng và Hồ Chí Minh - Vũng Tàu đã tập trung tới gần 80% giá trị sản lượng công nghiệp cả nước, nhưng cho đến nay vẫn chưa có đường bộ cao tốc, đường sắt tốc độ cao... trong khi đó vốn đầu tư công lại ưu tiên cho đường Bắc - Nam, đường Hồ Chí Minh…

Nguồn: Tạp chí Kinh tế và dự báo (2012), Kỷ yếu Hội thảo “Đổi mới công tác kế hoạch và đầu tư công”.

Cả nước hiện có 440 trường đại học và cao đẳng (tháng 9/2011), bình quân mỗi

tỉnh có 7 trường đại học và cao đẳng. Việt Nam hiện có 267 khu công nghiệp (tháng 2/2012) bình quân mỗi tỉnh thành có 4 khu công nghiệm. Đặc điểm có tính quyết định hiệu quả của phát triển công nghiệp và đại học là phải tập trung cao, chứ không phải là phân tán đi mọi tỉnh thành, mọi tỉnh thành không thể công nghiệp hóa bằng lập khu công nghiệp, không thể tri thức hóa bằng lập trường đại học. Vì công nghiệp và giáo dục đại học mà phát triển phân tán đồng nghĩa với hiệu quả và chất lượng thấp. Cả nước hiện có 18 khu kinh tế ven biển, 28 khu kinh tế cửa khẩu (tháng 6/2012) với diện hàng triệu ha và không biết lấy vốn ở đâu để có thể sử dụng có hiệu quả hết số đất đai đó. (Nguồn: Số liệu cung cấp bởi Vụ quản lý khu kinh tế, Vụ Khoa học, Giáo dục và Tài nguyên môi trường, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tháng 7/2012.)

Việc các nhóm lợi ích có tầm ảnh hưởng ít hay nhiều không chỉ phụ thuộc vào bản thân tiềm lực kinh tế và chính trị của nhóm lợi ích đó, mà còn phụ thuộc vào tính chất dân chủ của cơ chế ra quyết định và sự minh bạch công khai của cơ chế đó.

Trong một nhà nước dân chủ, mọi nhóm lợi ích đều có khả năng tiếp cận với hệ thống ra quyết định (ở Việt Nam là Quốc hội và Chính phủ) và cùng có những tác động bảo vệ nhóm lợi ích của mình. Sự đấu tranh vì lợi ích của bản thân nhóm lợi ích của mình trong điều kiện thị trường vận động hoàn hảo sẽ dẫn đến làm tăng lợi

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 108 trang tài liệu này.

ích xã hội [1].

Tuy xác định được cơ chế ảnh hưởng không tốt của các nhóm lợi ích và cơ chế ra quyết định lên hiệu quả đầu tư công, nhưng đây là một vấn đề mang tính dài hạn, cần xem xét trên nhiều góc độ. Hơn nữa, có thể nhận thấy sự minh bạch công khai trong quy trình lập kế hoạch đầu tư công cũng có ảnh hưởng tích cực đến việc cải thiện sự tiêu cực trong các nhân tố thể chế. Khi các tiêu chuẩn phân bố kế hoạch đầu tư công được thiết lập rò ràng, quy chuẩn, các tác động mang tính chủ quan bên ngoài sẽ giảm bớt. Ví dụ, tỉnh A muốn tăng thêm nguồn vốn từ ngân sách trung ương cấp để xây một con đường, nhưng theo các tiêu chuẩn về mức độ hoàn thành các dự án đầu tư công, mức sinh lời (tăng lợi ích xã hội) không cao… thì cho dù tỉnh A có “xin” thì Nhà nước (trung ương) cũng không thể “cho”.

Những đặc điểm trên của quá trình lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam đã dẫn đến những hệ quả tiêu cực đối với đầu tư công. Tuy nhiên, nhận định được vấn đề và đưa ra được các giải pháp là một bước tiến dài. Các vấn đề phát sinh từ nội tại quy trình lập kế hoạch có thể được giải quyết dễ dàng hơn các vấn đề mang tính chất thể chế. Các vấn đề xuất phát từ nguyên nhân nhóm lợi ích, cơ chế ra quyết định cần một thời gian dài và một nghiên cứu sâu hơn để tìm ra giải pháp. Tuy nhiên, có thể khẳng định rằng, nếu quy trình lập kế hoạch đầu tư công được cải thiện hiệu quả hơn, minh bạch hơn, thì cũng làm giảm các tác động tiêu cực từ mặt thể chế. Các giải pháp trong Chương 3 sẽ tập trung giải quyết các vấn đề trong nội tại quy trình lập kế hoạch đầu tư công nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam, chứ chưa xem xét đến các yếu tố thể chế tác động gián tiếp.

CHƯƠNG 3‌‌

CÁC KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH NHẰM CẢI THIỆN LỰA CHỌN ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM

3.1. Bối cảnh quốc tế và trong nước ảnh hưởng tới lựa chọn đầu tư công

3.1.1. Bối cảnh quốc tế

Dự báo kinh tế thế giới trong thời gian tới sẽ gặp rất nhiều khó khăn và thách thức, có nhiều yếu tố tác động xấu đến đà phục hồi và thậm chí kinh tế thế giới có thể rơi vào đợt suy thoái mới. Thâm hụt ngân sách và nợ công tăng quá mức đang là áp lực đối với các nước phát triển, như Châu Âu, Mỹ, Nhật Bản, đe dọa sự ổn định của kinh tế thế giới. Sự phục hồi của các nền kinh tế phát triển như: Mỹ, Châu Âu, Nhật Bản vẫn chưa có nhiều tín hiệu khả quan. Nền kinh tế Mỹ tuy đã có những tín hiệu khả quan hơn trong tháng qua song vẫn còn rất nhiều khó khăn, thách thức. Tỷ lệ thất nghiệp trong tháng 9/2011 vẫn ở mức cao là 9,1%; chỉ số niềm tin người tiêu dùng tháng 10/2011 dự báo sẽ giảm xuống còn 57,5 điểm từ 59,4 điểm của tháng trước; cuộc biểu tình mang tên “Chiếm phố Wall” tại Mỹ vẫn đang diễn biến căng thẳng và lan rộng ra nhiều nước khác. Tuy mới đây EU đã đạt thỏa thuận tăng Quỹ giải cứu khu vực lên hơn 1.000 tỷ EUR và giảm nợ cho Hy Lạp, khu vực sử dụng đồng tiền chung Euro (Eurozone) vẫn gặp rất nhiều khó khăn, đặc biệt là tình trạng nợ công. Một số nền kinh tế đầu tàu như Đức, Pháp bắt đầu có dấu hiệu suy giảm. Nhiều nền kinh tế trong khu vực rơi vào suy thoái và bị hạ mức xếp hạng tín nhiệm. Các chuyên gia kinh tế cho rằng, kinh tế Eurozone sẽ ở trong tình trạng trì trệ ít nhất đến mùa xuân năm 2012. Nợ công và nhu cầu của thị trường thế giới giảm đang ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động sản xuất công nghiệp và xuất khẩu của Nhật Bản. Đồng Yên tăng giá mạnh cùng với việc nguồn điện sản xuất kém ổn địnhđang làm giảm lợi nhuận của doanh nghiệp, đặc biệt là các doanh nghiệp sản xuất hướng xuất khẩu, làm giảm tính hấp dẫn của môi trường sản xuất, kinh doanh tại Nhật Bản. [6]

Cùng với những khó khăn đó, sự tăng trưởng chậm lại và lạm phát gia tăng ở những nền kinh tế mới nổi, như: Trung Quốc, Ấn Độ,... những bất ổn về chính trị, xung đột khu vực, tranh chấp lãnh thổ sẽ gây thêm khó khăn cho sự phát triển.

Trong bối cảnh đó, các chính sách và biện pháp bảo hộ mậu dịch, hàng rào thuế quan và phi thuế quan gia tăng. Các nguồn vốn nhàn rỗi tìm cách bảo toàn vốn chờ thời cơ thay vì đầu tư vào sản xuất kinh doanh. Cả nguồn vốn FDI và ODA đều bị ảnh hưởng, thậm chí có nguy cơ giảm sút.

Trước những khó khăn, thách thức lớn đó, Chính phủ các nước, các khối nước và các tổ chức tài chính quốc tế đều phối hợp để ngăn chặn tác động xấu của tình hình nói trên, như hỗ trợ giải quyết khủng hoảng nợ công của một số nước Châu Âu; những nỗ lực của Chính phủ Mỹ trong việc xử lý thâm hụt ngân sách và nâng trần

nợ công trong thời gian qua. Mặc dù cho đến nay, các giải pháp của các Chính phủ, những nỗ lực trong liên kết hành động quốc tế chưa đem lại những kết quả rò rệt nhưng xu hướng chung của kinh tế thế giới đang trong quá trình phục hồi, tuy còn nhiều yếu tố rủi ro, không vững chắc [6].

Với bối cảnh như trên, mục tiêu hàng đầu của tất cả các nền kinh tế trên thế giới là ổn định kinh tế vĩ mô, kiềm chế lạm phát và cải thiện đầu tư công. Trong bối cảnh một nền kinh tế đang phát triển, đầu tư công vẫn sẽ chiếm vai trò quan trọng trong rất nhiều lĩnh vực kinh tế, vì vậy tăng hiệu quả đầu tư công, và cải thiện hiệu quả lựa chọn đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong thời gian tới. Mặc dù đã có sự nỗ lực trong việc đổi mới công tác lựa chọn đầu tư công ở nhiều ngành, nhiều cấp song việc đổi mới này vẫn chưa đáp ứng kịp những yêu cầu đặt ra trong chuyển đổi nền kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế, đặc biệt trong giai đoạn khủng hoảng kinh tế toàn cầu. Trong suốt 2 thập kỷ qua, việc đổi mới công tác kế hoạch vẫn còn gặp nhiều bất cập, từ tư duy, cách nhìn nhận về kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, đến nội dung kế hoạch ở các cấp, phương thức và quy trình lập kế hoạch, giám sát và đánh giá thực hiện kế hoạch. Đặc biệt việc đổi mới kế hoạch ở các cấp chưa có sự gắn kết, chưa có định hướng thống nhất và chưa phối hợp nhịp nhàng với nhau. Chính vì vậy, trong thời gian tới việc đổi mới công tác kế hoạch cần phải được chuyển biến một cách cơ bản theo hướng đảm bảo tính thống nhất, nhất quán, đồng bộ và toàn diện hơn.

3.1.2. Bối cảnh trong nước

Sau 25 năm đổi mới, Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, liên tục duy trì được tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, bình quân 7-8%/năm trong nhiều năm; đời sống nhân dân ngày càng nâng cao; chính trị, xã hội ổn định. Trong cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu vừa qua, mặc dù gặp nhiều khó khăn, nhưng chúng ta đã đối phó có hiệu quả với các tác động tiêu cực của khủng hoảng; duy trì được tốc độ tăng trưởng kinh tế ở mức tương đối khá. Quá trình đổi mới lựa chọn đầu tư công đã đóng góp một phần không nhỏ cho những thành tựu này.

Bối cảnh kinh tế trong nước và thế giới hiện vẫn còn tiềm ẩn nhiều yếu tố khó lường có khả năng ảnh hưởng đến việc huy động nguồn vốn để duy trì tổng mức đầu tư toàn xã hội như giai đoạn 10 năm qua. Khi đó, việc duy trì mức đầu tư cao cho tăng trưởng GDP cao chắc chắn sẽ gặp khó khăn.

Nền kinh tế nước ta vẫn còn nhiều khó khăn, thách thức, nhất là lạm phát, lãi suất đang còn ở mức cao và những hạn chế về tín dụng do phải thực hiện chính sách tiền tệ chặt chẽ. Bên cạnh đó, những yêu cầu điều chỉnh giá đầu vào theo cơ chế thị trường cũng sẽ gây áp lực nhất định đến giá cả, lạm phát. Hoạt động đầu tư và sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, nhất là các doanh nghiệp nhỏ và vừa đang gặp rất nhiều khó khăn. Thị trường chứng khoán và thị trường bất động sản hoạt động trì trệ. Ngoài ra, thiên tai, bão lũ, dịch bệnh vẫn là những yếu tố phức tạp, khó lường trong thời gian tới.‌

Triển vọng kém lạc quan của các nền kinh tế phát triển và các nước đối tác kinh tế của Việt Nam sẽ gây khó khăn nhất định trong hoạt động xuất khẩu cũng như thu hút dòng vốn đầu tư nước ngoài của Việt Nam. Theo ADB, dự báo tốc độ tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong năm 2012 đạt khoảng 6,5% (IMF là 6,3%).

3.2. Những định hướng cải thiện lựa chọn đầu tư công

3.2.1. Xác định rò vai trò, nhiệm vụ của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Ứng với mỗi vai trò của nhà nước, đầu tư công phải có mục tiêu cơ bản phù hợp, có thể kể ra như sau:

Một là, cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng cho dân chúng: như phát triển cơ sở hạ tầng (điện, đường, trường, trạm); đầu tư cho nghiên cứu khoa học cơ bản; bảo vệ môi trường, phát triển y tế, giáo dục cơ sở…

Đây là mục tiêu nhằm hướng tới thực hiện chức năng đảm bảo hiệu quả kinh tế.Khi thực hiện mục tiêu này tức là Nhà nước đã tham gia vào việc phân bổ lại nguồn lực xã hội. Nếu chương trình đầu tư công tác động vào thị trường và làm cho nền kinh tế hoạt động hiệu quả hơn tức là nó đã giải quyết được các thất bại liên quan đến vấn đề: hàng hoá công cộng, ngoại ứng tích cực, ngoại ứng tiêu cực, bất đối xứng thông tin…

Hai là, đầu tư vào một số ngành mà Nhà nước khuyến khích, để thu hút vốn đầu tư tư nhân và vốn nước ngoài, tạo cú hích thúc đẩy kinh tế tăng trưởng

Do Việt Nam còn nghèo và là một nước đang phát triển cần đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế để bắt kịp các nước phát triển nên cần có sự tham gia của Nhà nước để can thiệp làm thay đổi tốc độ phát triển thông thường của nền kinh tế thị trường. Việc này nếu để thị trường điều tiết thì sẽ mất nhiều thời gian và với tình hình của mình, Việt Nam sẽ không thể nào đuổi kịp được các nước đi trước. Để có được những cú hích, đột phá để kích thích tốc độ tăng trưởng thì Nhà nước cần xác định một số lĩnh vực then chốt, có thể là thế mạnh của Việt Nam để đầu tư nhằm tạo tiền đề cơ sở cho phát triển và thu hút các nhà đầu tư khác.

Ba là, đầu tư xây dựng các thị trường bộ phận để hoàn thiện nền kinh tế thị trường

Việt Nam là một nền kinh tế chuyển đổi vì vậy, các thể chế thị trường, các bộ luật giúp hoàn thiện thị trường hay các thị trường bộ phận đều phải được xây dựng từ đầu.Đây cũng chính là điểm khác biệt giữa đầu tư công ở Việt Nam và các nước trên thế giới. Ở các nước thuộc hệ thống tư bản chủ nghĩa trước kia thì việc can thiệp của Nhà nước chỉ mang tính định hướng chứ không phải trực tiếp đầu tư phát triển.

Bốn là, thực hiện chương trình an sinh xã hội, hỗ trợ giáo dục, y tế, xoá đói giảm nghèo ở các vùng sâu vùng xa, khu vực nông thôn.

Đây là một chức năng khác của Nhà nước mà chương trình đầu tư công phải thực hiệnnhằm bảo đảm tương quan giữa phát triển kinh tế với tiến bộ và công bằng xã hội. Đặc biệt ở Vịêt Nam thì ngân sách cho lĩnh vực này lại chiếm một phần không nhỏ vì thực trạng đời sống nhân dân còn ở mức thấp. Có thể thấy, trong chức năng xã hội của Nhà nước thì chương trình đầu tư công ở Việt Nam không chú trọng lắm đến việc chuyển giao thu nhập mà quan tâm đến lĩnh vực đầu tư hỗ trợ phát triển cho người nghèo.

Việc xác định rò vai trò của Nhà nước giúp thống nhất được quan niệm cách hiểu về đầu tư công, cũng như phạm vi và mục tiêu của đầu tư công. Từ đó, xác định phạm vi, yêu cầu và nhiệm vụ lựa chọn đầu tư công.

3.2.2. Nhìn nhận một cách đúng đắn vai trò của lựa chọn đầu tư công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Trong thời kỳ mới, cần tiếp tục khẳng định chuyển từ kế hoạch mệnh lệnh sang kế hoạch định hướng, cũng có nghĩa là chuyển từ kế hoạch hóa nền kinh tế vận hành theo cơ chế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; đây là sự chuyển đổi cơ bản nhất, quyết định sự chuyển đổi các nội dung khác của kế hoạch hóa trong điều kiện mới. (Phụ lục 6)

Trong nền kinh tế thị trường, có nhiều thành phần kinh tế cùng hoạt động kinh doanh một cách bình đẳng; vì vậy công tác kế hoạch phải chuyển từ kế hoạch hóa nền kinh tế gồm hai thành phần kinh tế cơ bản là kinh tế quốc doanh và kinh tế tập thể sang kế hoạch hóa sự phát triển toàn bộ nền kinh tế gồm nhiều thành phần (kinh tế nhà nước, kinh tế tập thể, kinh tế hỗn hợp, kinh tế tư nhân, kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài).

Chuyển từ kế hoạch hóa nền kinh tế khép kín trong phe xã hội chủ nghĩa sang kế hoạch hóa nền kinh tế hội nhập ngày càng sâu vào kinh tế khu vực và thế giới, cũng có nghĩa là phải gắn kết một cách có hiệu quả nền kinh tế nước ta với kinh tế khu vực và thế giới.

3.3. Các khuyến nghị nhằm cải thiện lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam‌

3.2.1. Hoàn thiện về mặt pháp lý các văn bản liên quan đến lựa chọn đầu tư công

Xây dựng khung pháp lý đầy đủ đối với đầu tư công là cần thiết.Hiện nay chưa có một cơ chế lựa chọn đầu tư công để quy trình thực hiện chương trình đầu tư công tuân theo đúng nguyên tắc đề ra. Cơ chế lựa chọn đầu tư công được thể hiện thông qua các chính sách, các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công. Vì vậy hoàn thiện cơ chế cũng chính là xây dựng một hệ thống văn bản pháp lý hoàn chỉnh và đưa ra các chính sách bổ sung.

Trước hết, cần phải thực hiện nghiêm các quy định của Luật ngân sách Nhà nước, Luật đầu tư, Luật đấu thầu…

Thứ hai là công tác hoàn thiện luật, chính sách hiện có và xây dựng mới, bao gồm:

- Hình thành khung pháp lý đồng bộ, thống nhất, khả thi về công tác lựa chọn đầu tư công bao gồm Luật Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư công và các Nghị định có liên quan.

- Xây dựng văn bản pháp lý qui định về công tác lập, theo dòi, giám sát, đánh giá công tác kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, cũng như các địa phương, trong đó cần quy định rò vai trò của cơ quan thống kê đối với công tác kế hoạch cả ở Trung ương và địa phương, nhất là trong việc theo dòi, giám sát thực hiện kế hoạch.

3.2.2. Cải cách cơ chế, phương pháp, cách thức thực hiện lựa chọn đầu tư công

Một là, đổi mới cơ bản phạm vi và cách thức xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch trong đầu tư công

Thứ nhất, xác định một cách rò ràng phạm vi cho các dự án đầu tư công tương ứng với vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.

Đổi mới nội dung kế hoạch các cấp tương ứng với chức năng nhiệm vụ của Nhà nước và phù hợp với quá trình phân cấp. Nội dung quan trọng nhất của mỗi bản kế