Đánh giá hiệu quả Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng đến công tác quản lý bảo vệ rừng, cải thiện đời sống người dân Lưu vực Nhà máy thủy điện Cửa Đạt trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, giai đoạn từ 2012- 2016

ĐẶT VẤN ĐỀ‌

Ngày 24/9/2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 99/2010/NĐ-CP về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (DVMTR) trong bối cảnh diện tích và đặc biệt là chất lượng rừng đang có sự suy giảm rõ rệt. Sau bảy năm tổ chức triển khai, chính sách chi trả DVMTR đã và đang được coi là một thành tựu của ngành lâm nghiệp, là một ví dụ tiêu biểu cho chủ trương, chính sách xã hội hóa nghề rừng, chứng tỏ tính hiệu quả góp phần thực hiện thành công kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng, đảm bảo an ninh quốc phòng và trật tự an toàn xã hội tại các địa phương. Chính sách này đã bước đầu tạo sự chuyển biến trong nhận thức của toàn xã hội về vai trò to lớn của rừng, đồng thời nâng cao trách nhiệm trong công tác quản lý bảo vệ rừng của các chủ rừng, góp phần tăng thu nhập, nâng cao đời sống của người dân sống gần rừng, bảo vệ môi trường sinh thái, giảm thiểu và thích ứng với biến đổi khí hậu.

Thanh Hóa là tỉnh cực Bắc miền Trung của Việt Nam, có 684.020,9 ha rừng và đất lâm nghiệp (kết quả kiểm kê rừng và đất lâm nghiệp năm 2015), chiếm 61,6% diện tích tự nhiên toàn tỉnh. Trong đó diện tích có rừng 554.607,9 ha, độ che phủ 52,8% là một trong những tỉnh có độ che phủ rừng cao trong cả nước. Tuy nhiên, trong nhiều năm qua, những người làm nghề rừng, tái tạo rừng ở đây chỉ được hưởng một phần giá trị sử dụng trực tiếp hoặc tiền công do Nhà nước chi trả, còn giá trị sử dụng gián tiếp của rừng thì chưa được quan tâm.

Năm 2012, là năm đầu tiên tỉnh Thanh Hóa tiến hành triển khai và thực hiện Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng tại lưu vực Nhà máy thủy điện Cửa Đạt, huyện Thường Xuân với tổng diện tích rừng được chi trả là 43.274,95 ha trên địa bàn 05 xã, chiếm 47% diện tích rừng của toàn huyện. Phần lớn diện cung ứng DVMTR chủ yếu thuộc quyền quản lý của các chủ rừng là tổ chức nhà nước: Ban quản lý Khu Bảo tồn thiên nhiên Xuân Liên,

Ban quản lý RPH Sông Chu, Đồn Biên Phòng Bát Mọt với diện tích khoảng

30.000 ha chiếm 71% diện tích của toàn bộ lưu vực. Qua 05 năm thực hiện cách thức quản lý nêu trên, có thể nhận thấy đây là một cách làm khá hiệu quả, chia sẻ lợi ích giữa chủ rừng nhà nước với cộng đồng dân cư trong khu vực quản lý. Tiền dịch vụ môi trường rừng được thanh toán đều đặn cho cộng đồng, thông qua Tổ bảo lâm của thôn bản đã góp phần giải quyết việc làm, tăng thu nhập cho một số hộ gia đình, đồng thời đóng góp một phần trong xây dựng nông thôn mới tại địa phương, công tác bảo vệ rừng được tăng cường, ý thức người dân được nâng cao, các vụ vi phạm lâm luật, xâm lấn rừng trái phép được hạn chế, từ đó chất lượng rừng cung ứng DVMTR trên địa bàn ngày một tốt hơn.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được trong quá trình thực hiện chính sách thì vấn đề chia sẻ lợi ích từ DVMTR tại mỗi địa phương vẫn chưa rõ ràng, việc theo dõi, đánh giá tổng kết, rút kinh nghiệm chưa được thường xuyên định kỳ.

Đánh giá hiệu quả của Chính sách chi trả DVMTR đến đời sống người dân, cộng đồng dân cư vùng hưởng lợi, c ng như công tác quản lý bảo vệ tài nguyên rừng khu vực đầu nguồn, đồng thời bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc chi trả DVMTR tại huyện Thường Xuân, tỉnh Thanh Hóa là cần thiết. Xuất phát từ thực tiễn trên, chúng tôi tiến hành thực hiện đề tài “Đánh giá hiệu quả Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng đến công tác quản lý bảo vệ rừng, cải thiện đời sống người dân Lưu vực Nhà máy thủy điện Cửa Đạt trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, giai đoạn từ 2012- 2016”.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 108 trang tài liệu này.

Chương 1‌

TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

1.1. Trên thế giới‌

Chi trả dịch vụ hệ sinh thái (Payment for ecosysterm servieces - PES) hay còn gọi là chi trả dịch vụ môi trường là một lĩnh vực hoàn toàn mới, được đưa vào tư duy và thực tiễn bảo tồn gần một thập kỷ trở lại đây. Tuy nhiên, nó đã nhanh chóng trở nên phổ biến ở một số nước. Sự phát triển của DVMTR ngày càng được lan rộng và ở một số nước nó đã được thể chế hoá trong các văn bản pháp luật. Hiện nay, DVMTR đã nổi lên như một giải pháp chính sách để khuyến khích, chia sẻ các lợi ích trong cộng đồng và xã hội.

Trên thế giới chi trả DVMTR đã được chú ý thực hiện từ những năm 90 của thế kỷ 20, đến nay đã được thực thi ở nhiều nước, nhiều khu vực [6]. Các nước phát triển ở Mỹ La Tinh đã sử dụng các mô hình chi trả DVMTR sớm nhất và chính phủ một số nước Châu Âu c ng đã quan tâm đầu tư và thực hiện nhiều chương trình, mô hình chi trả DVMTR [34]. Cho đến nay, hàng trăm sáng kiến mới về dịch vụ môi trường đã được xây dựng trên khắp toàn cầu.

Các nước phát triển ở Mỹ La Tinh đã sử dụng các mô hình PES sớm nhất. Và PES đã bắt đầu thực hiện ở các nước Châu Á, mà điển hình là dự án “RUPES – Xây dựng cơ chế mới để cải thiện sinh kế và an ninh tài nguyên cho cộng đồng nghèo vùng cao ở Châu Á”, và đã thu được một số thành công nhất định trong công cuộc bảo tồn đa dạng sinh học và xóa đói giảm nghèo cho nhân dân vùng đầu nguồn. Ở Châu Phi, mặc dù c ng đã cố gắng nghiên cứu, đánh giá điều kiện thực hiện PES, tuy nhiên, tiềm năng và cơ hội còn rất hạn chế ở châu lục này. Hiện tại, chỉ có hai chương trình về dịch vụ thủy văn đang được thực hiện ở Nam Phi và một số ít sáng kiến đang được đề xuất ở Nam Phi, Tunisia, Kenya. Ở Châu Âu, Chính phủ một số nước c ng đã lưu

tâm đầu tư và thực hiện nhiều chương trình, mô hình PES. Ở Châu Úc, đã pháp luật hóa quyền phát thải cacbon từ năm 1998, cho phép các nhà đầu tư đăng ký quyền sở hữu hấp thụ cacbon của rừng.

1.1.1. Các hoạt động của PES ở Mỹ La Tinh.‌

Hoa Kỳ đã áp dụng PES sớm nhất và khá thành công: Điển hình là: Hawai, áp dụng chính sách mua lại đất hoặc mua nhượng quyền để bảo tồn nhằm bảo vệ rừng đầu nguồn để duy trì nguồn nước mặt và nước ngầm phục vụ đời sống sinh hoạt và tạo điều kiện phát triển nông nghiệp, du lịch [10].

Ở Oregon, Portland, nhằm bảo tồn và phát triển cá hồi và môi trường sinh thái của chúng, họ đã phát triển du lịch sinh thái, lấy dòng sông cá hồi đẻ là nơi tham quan du lịch, lấy khu rừng được khai thác quá mức xưa kia là nơi giáo dục cho học sinh, sinh viên, du khách về ý thức bảo vệ rừng [21].

Ở New York, chính quyền thành phố đã thực hiện các chương trình mua đất để quy hoạch và bảo vệ vùng đầu nguồn và nhiều chương trình hỗ trợ các chủ đất áp dụng phương thức quản lý tốt nhất nhằm tích cực hạn chế các nguy cơ ô nhiễm đối với nguồn cung cấp nước thành phố. Các hoạt động hỗ trợ sản xuất cho chủ đất được đầu tư từ nguồn tiền bán nước cho người sử dụng nước thành phố, kể cả du khách. Chính quyền thành phố c ng đã lập ra công ty phi lợi nhuận để tiếp thu nguồn kinh phí này và hỗ trợ các hộ nông dân là chủ rừng đã nhượng quyền sử dụng đất cho thành phố [35].

Ecuador: Các chính sách đa dạng sinh học quốc gia giúp tạo các thị trường dịch vụ hệ sinh thái. Năm 1999, những cải cách quy chế cho phép khu vực công cộng phân bổ nguồn lực cho cơ chế tài chính khu vực tư nhân. C ng năm đó, Quỹ bảo tồn nước quốc gia (FONAG) được thành lập để quản lý PES tại lưu vực Quito. Theo đó, tất cả các đơn vị công cộng sử dụng nước dành 1% doanh thu đóng góp vào FONAG. Việc đóng góp này được thực hiện dưới hình thức áp phí sử dụng dịch vụ HST vào phí sử dụng nước. Mỗi đơn vị

đóng góp cho FONAG đều là một thành viên của Ban giám đốc và có quyền biểu quyết theo tỷ lệ mà họ đóng góp. Quỹ này được đầu tư cho việc bảo tồn lưu vực đầu nguồn và chi trả trực tiếp cho những người sở hữu rừng.

Colombia: Những người sử dụng nước ở thung l ng Cauca đã thành lập các hiệp hội để thu các khoản chi trả tự nguyện cho các gia đình ở lưu vực đầu nguồn.

Trung mỹ và Mehico: Có chương trình về dịch vụ môi trường thủy văn (PSA - H), nhằm bảo tồn rừng tự nhiên bị đe dọa nhằm duy trì các dòng chảy và chất lượng nước. Đây là chương trình PES lớn nhất Mỹ La Tinh.

Mexico: Thành lập Quỹ Lâm nghiệp Mexico năm 2002. Vào năm 2003, chương trình chi trả dịch vụ môi trường thủy văn được thực hiện, chương trình đã sử dụng phí sử dụng nước để chi trả cho việc bảo tồn những khu vực rừng đầu nguồn quan trọng [11].

Brazil: Chính phủ đã công bố “Chương trình ủng hộ môi trường”, trong đó, PES được sử dụng để thúc đẩy sự bền vững môi trường ở khu vực Amazon. Một số sáng kiến các bon được thực hiện, ví dụ Dự án Plantar được tài trợ bởi Ngân hàng Thế giới (WB), nhằm cung cấp các biện pháp kinh tế cho việc cung cấp gỗ bền vững để sản xuất gang ở bang Minas Gerais. Một số thành phố ở miền nam Bazil cung quan tâm đến PES trong việc bảo vệ rừng đầu nguồn [11].

Bolivia: Hai công ty năng lượng Mỹ đang làm việc với một tổ chức phi chính phủ của Bolivia và Tổ chức Bảo tồn Thiên nhiên (TNC) để tài trợ cho việc ngừng khai thác gỗ và các hoạt động khác nhằm mở rộng diện tích và chất lượng của Vườn Quốc gia Noel Kempff với mục đích tăng cường hấp thụ các bon.

Costa Rica: Năm 1996, Luật Lâm nghiệp số 7575, xác định các dịch vụ môi trường của hệ sinh thái rừng gồm: giảm phát thải khí nhà kính, dịch vụ thủy văn bao gồm việc cung cấp nước cho người tiêu thụ, bảo tồn đa dạng sinh học, và cung cấp vẻ đẹp cảnh quan về giải trí và du lịch sinh thái. Bắt đầu

từ năm 1997, nước này đã tiến hành xây dựng cơ chế chi trả DVMT trên các văn bản luật. Theo Luật Lâm nghiệp năm 1997, người chủ sử dụng đất có thể nhận được sự chi trả cho một số hình thức sử dụng đất bao gồm trồng rừng, khai thác gỗ bền vững, và bảo tồn rừng nguyên sinh. Ngoài ra, Costa Rica còn tiến hành xây dựng chương trình chi trả dịch vụ môi trường (PSA). Chương trình chi trả DVMT ở Costa Rica được biểu diễn qua sơ đồ tại Bảng 1.1 [25].

Hình 1.1: Chương trình chi trả dịch vụ môi trường của Costa Rica.

Chương trình được giám sát từ ba cơ quan cao nhất của nhà nước thuộc các lĩnh vực khác nhau (như Bộ Môi trường và Năng lượng, Bộ Nông nghiệp và hệ thống Ngân hàng quốc gia) và hai đại diện từ phía khu vực tư nhân (do Cơ quan Lâm nghiệp Quốc gia trực tiếp chỉ định).

Nguồn tài chính thu được bao gồm: Thuế nhiên liệu hóa thạch, bán tín chỉ các bon, tài trợ nước ngoài và các khoản chi trả từ các dịch vụ hệ sinh thái. Trong đó thuế tiêu thụ nhiên liệu hóa thạch chiếm 1/3 tổng nguồn thu của chương trình. Ngay từ khi chương trình được đi vào thực hiện, người ta

đã hi vọng rất lớn vào nguồn thu từ việc bán các tín chỉ các – bon. Năm 1998, Chính phủ Costa Rica đã tuyên bố bán ra 300 triệu đô la trái phiếu các – bon, hay còn gọi là chứng chỉ hấp thụ thương mại CTO, vì vậy một Tổ chức đặc biệt OCIC đã được thành lập để trợ giúp cho việc mua bán các tín chỉ các – bon. Tuy nhiên, kết quả đạt được lại không như mong đợi, chỉ có một hóa đơn duy nhất trị giá 2 triệu đô được bán ra. Từ năm 2000, chương trình chi trả dịch vụ môi trường PSA đã được Ngân hàng Thế giới cho vay vốn ưu đãi

32.6 triệu USD nhằm giúp Chính phủ nước này duy trì các hợp đồng dịch vụ môi trường, và Quỹ Môi trường Toàn cầu - GEF đã tài trợ 8 triệu USD để xem xét sự chi trả từ phía cộng đồng thế giới về dịch vụ đa dạng sinh học mà Costa Rica đang cung cấp. Và cuối cùng là, những người được hưởng lợi từ dịch vụ nước (bao gồm: nhà máy thủy điện, nhà máy cung cấp nước, người sử dụng trong nước, các nhà máy) sẽ phải chi trả cho dịch vụ nguồn nước mà họ được nhận. Hiện tại, các nhà máy thủy điện đã chấp nhận chi trả cho loại dịch vụ này. Tuy nhiên khoản tài chính thu được từ phía nhà máy thủy điện vẫn còn khá nhỏ, khoảng 100.000 đô kể từ khi chương trình được bắt đầu.

1.1.2. Các hoạt động PES ở Châu Âu.‌

Pháp: Công ty nước đóng chai Perrier Vittel đã cung cấp tài chính cho nông dân vùng đầu nguồn và vùng lọc nước để xây dựng cơ sở vật chất cho nông nghiệp và chuyển sang hoạt động nông nghiệp hữu cơ.

Đức: Chính phủ đã đầu tư các chương trình để chi trả cho các chủ đất tư nhân nhằm duy trì hệ sinh thái, ví dụ như, trợ cấp cho sản xuất cà phê và ca cao trong nông lâm, quản lý rừng bền vững.

1.1.3. Các hoạt động PES ở Châu Á.‌

Trong những năm gần đây, các chương trình về PES đã được phát triển và thực hiện thí điểm tại Châu Á như Indonesia, Philippines, Trung Quốc, Ấn Độ, Nepal và Việt Nam nhằm xác định điều kiện để thành lập cơ chế chi trả

dịch vụ môi trường. Đặc biệt là Indonesia, Philippines đã có nhiều nghiên cứu điển hình về chi trả dịch vụ môi trường đối với quản lý khu vực đầu nguồn.

Năm 2002, trong khuôn khổ hỗ trợ của Quỹ phát triển Nông nghiệp Quốc tế (IFAD), Trung tâm Nông - Lâm Thế giới (ICRAF) đã hỗ trợ dự án đền đáp cho người nghèo vùng cao cho dịch vụ môi trường mà họ cung cấp (RUPES) tại 6 điểm nghiên cứu hành động. Chương trình chi trả cho người nghèo vùng cao đã hỗ trợ việc thiết kế chi trả cho dịch vụ lưu vực sông vì người nghèo tại Kulekhani (Nepan) và Bakun (Philippin). Điều thú vị là tại cả 2 vùng này, người ta đã chọn cách chi trả tập thể. Trong trường hợp của Bakun, các quyền sở hữu không chính thức về đất đai do tổ tiên để lại đã được chính phủ thừa nhận và BITO (một tổ chức của người dân bản địa) đã được giao đất và được giao chuẩn bị và thực hiện một kế hoạch quản lý. Việc được giao đất như trường hợp ở Bakun được xem là một hành động chỉ trả cho việc quản lý đất bền vững. Về phía cộng đồng, việc chi trả theo hướng vì người nghèo, có nghĩa là tất cả mọi người đều được lợi trong việc trao đổi để tiếp tục cung cấp các dịch vụ lưu vực.

Ở Kulekhani, kế hoạch quản lý và kế hoạch hoạt động được xây dựng 5 năm một lần bởi các nhóm quản lý rừng địa phương cùng với Ủy ban Phát triển thôn bản và được trình lên Ủy ban Phát triển huyện để được phê chuẩn. Kế hoạch này được coi là một văn bản pháp quy đặt ra các quy định và điều luật về quản lý rừng và có xu hướng bao trùm cả các cách sử dụng đất thích hợp với PES. Phí từ công trình thủy điện đang hoạt động được Hiệp hội Điện lực quốc gia trả cho việc bảo tồn lưu vực là nguồn chi trả cho cộng đồng với các hoạt động sử dụng đất bền vững.

Ngoài ra nhằm liên kết người cung cấp dịch vụ môi trường với người sử dụng dịch vụ môi trường trong chương trình thử nghiệm cơ chế chi trả. Trong khi, mối quan hệ giữa các doanh nghiệp với cộng đồng địa phương thường