Khái Niệm Về Thể Chế Kinh Tế Và Đo Lường Chất Lượng Thể Chế Kinh Tế

Nội dung đánh giá của PAPI dựa trên ba quá trình bao gồm xây dựng chính sách, thực thi chính sách và giám sát việc cung ứng các dịch vụ công. Nội dung PAPI được thiết kế phù hợp với bối cảnh Việt Nam ở cả tầm quốc gia và cấp địa phương. Kết quả nghiên cứu nhằm đánh giá khách quan về chất lượng quản trị quốc gia dựa trên trải nghiệm của người dân đầu tiên ở Việt Nam và được chia sẻ rộng rãi”. Bộ chỉ số PAPI gồm 6 trục nội dung (xem phụ lục, bảng 1).

Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) là chỉ số về chất lượng quản trị/điều hành (governance index). PCI đánh giá chất lượng điều hành và xây dựng môi trường kinh doanh thuận lợi cho phát triển doanh nghiệp và dân doanh. Có tất cả 10 chỉ số thành phần (với thang điểm 100) nhằm đánh giá và xếp hạng các tỉnh về chất lượng điều hành cấp tỉnh tại Việt Nam. Những chỉ số đó là: gia nhập thị trường, tiếp cận đất đai và sự ổn định trong sử dụng đất, tính minh bạch, Chi phí thời gian, chi phí không chính thức, tính năng động và tiên phong của lãnh đạo tỉnh, cạnh tranh bình đẳng, dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp, đào tạo lao động, thiết chế pháp lý (xem phụ lục, bảng 2).

Chỉ số Cải cách hành chính PAR INDEX (Public Administration Reform Index) là công cụ quan trọng để theo dõi, đánh giá hoạt động cải cách hành chính (CCHC). Theo đó, Bộ tiêu chí xác định Chỉ số cải cách hành chính cấp tỉnh được cấu trúc thành 08 lĩnh vực đánh giá (Công tác chỉ đạo, điều hành cải cách hành chính (CHCC); Xây dựng và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh; Cải cách thủ tục hành chính; Cải cách tổ chức bộ máy; Xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; Cải cách tài chính công; Hiện đại hóa hành chính; Tác động của cải cách hành chính đến người dân, tổ chức và các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh) trong đó có 43 tiêu chí, 95 tiêu chí thành phần.

Chỉ số sự hài lòng của người dân, tổ chức đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước SIPAS (Satisfaction Index of Public Administrative Services). Bộ chỉ số có 05 trụ cột cơ bản của hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công, gồm: Tiếp cận dịch vụ hành chính công của cơ quan hành chính nhà nước; Thủ tục hành chính; Công chức giải quyết công việc; Kết quả cung ứng dịch vụ hành chính công và Tiếp nhận, giải quyết góp ý, phản ánh, kiến nghị. Bộ chỉ số SIPAS được đánh giá là thước đo mang tính khách quan, phản ánh trung thực kết quả đánh giá của người dân, tổ chức về sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước thông qua việc cung cấp các dịch vụ hành chính công cụ thể.

(ii) Các bộ chỉ số quốc tế đánh giá chất lượng thể chế

Bên cạnh các đưa ra các tiêu chí đánh giá, có một số bộ chỉ số đo lường chất lượng thể chế tiêu biêu và khá phổ biến của các tổ chức quốc tế, được sử dụng trong

nhiều nghiên cứu và công nhận rộng rãi như. Sự gần gũi giữa khái niệm chất lượng thể chế và quản trị khiến cho hầu hết các bộ chỉ số quản trị bao hàm các thước đó/chỉ số về chất lượng thể chế. Do sự rộng lớn và không thống nhất nhau về khái niệm thể chế, nên các nghiên cứu khác nhau sẽ lựa chọn các chỉ số con trong các bộ chỉ số khác nhau làm biến đại diện cho chất lượng thể chế.

Đối với phương pháp đo lường thể chế theo tài liệu của WB (Mundial, 2001) thường có hai cách tiếp cận: Đo lường đánh giá (evaluative measures) và đo lường mô tả (descriptive measures). Nếu như các đo lường đánh giá hay chính là những đo lường dựa trên kết quả (performamnce measures) cung cấp những đánh về chất lượng quản trị, thì các đo lường mô tả hay đo lường quá trình (process measures) lại phác họa được quá trình "đầu vào" là thể chế và tạo ra đầu ra là "quản trị". Do đó các bộ chỉ số về quan trị thường được gọi là các chỉ số thực hiện (performamces indicators). Dưới đây là một số bộ chỉ số đo lường chất lượng thể chế:

Báo cáo canh tranh năng lực toàn cầu (GCI) là bản tin hàng năm của diễn đàn kinh tế thế giới và được phát hành lần đầu năm 1979. Năm 2016-2017, bản báo cáo khảo sát, đánh giá 138 nền kinh tế trên thế giới dựa trên 12 tiêu chí và hơn 100 các chỉ số đo lường về năng lực cạnh tranh. Có thể nói rằng, trọng tâm của GCI không phải là vấn đề thể chế mà là về khả năng cạnh tranh và năng suất của một nền kinh tế dựa trên các tiêu chí, và tiêu chí đầu tiên lại là về thể chế, do đó có rất nhiều chỉ số được xây dựng liên quan đến chất lượng thể chế của các nền kinh tế. Tuy nhiên, với mục tiệu rộng hơn là việc tập chung vào thể chế nên các chỉ số chưa đủ mức sâu và rộng để bao quát được môi trường thể chế của các nền kinh tế. ((Kuncic, 2014)

Bộ chỉ số đánh giá chất lượng quản trị được sử dụng phổ biến và rộng rãi ngày nay là chỉ số quản trị toàn cầu (Worlwide Governance Indicators-WGI), được World Bank giới thiệu lần đầu tiên vào năm 1996. Bộ chỉ số này còn được biết đến với các tên như "KKZ" hay "KKM" theo tên của các học giả đầu tiên đề xuất cách tính toán các chỉ số quản trị. Chỉ số là dữ liệu quản trị của hơn 200 quốc gia và vùng lãnh thổ, bắt đầu với dữ liệu từ năm 1996 và liên tục hoàn thiện cho đến nay. Bộ chỉ số WGI có 37 nguồn khác nhau, được tập hợp từ các điều tra khảo sát doanh nghiệp của các quốc gia, đánh giá chuyên gia từ các tổ chức xếp hạng rủi ro thương mại, các tổ chức phi chính phủ, viện chính sách, các tổ chức chính phủ và tổ chức đa phương. WGIs bao gồm 6 chỉ số thành phần: (i)Tiếng nói và trách nhiệm giải trình (voice and accountability), (ii) Ổn định chính trị và không có bạo lực (Political Stability and

Absence of Violence/Terrorism), (iii) Hiệu lực của chính phủ (Government Effectiveness), (iv) Chất lượng của quy định (Regulatory Quality), (v) nhà nước pháp quyền (Rule of Law), (vi) Kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption).

Như đã tổng quan trên bộ chỉ số quản trị toàn cầu (Worlwide Governance Indicators-WGI là bộ chỉ số được đánh giá là một trong những bộ chỉ số có chất lượng tốt nhất và toàn diện nhất trong việc đánh giá chất lượng thể chế và được sử dụng thông dụng nhất trong các nghiên cứu về mối quan hệ giữa thể chế, tăng trưởng và phát triển. Quản trị được định nghĩa trong bộ chỉ số này là "quản trị bao gồm những truyền thống và thể chế mà dựa vào đó thẩm quyền trong một nước được thực thi". Cụ thể, bộ chỉ số bao gồm 3 chiều cạnh theo chỉ số của KKZ và mỗi chiều cạnh gồm hai chỉ số đơn, do đó bộ chỉ số gồm 6 thành phần sau:

Chiều cạnh 1: Quá trình mà chính phủ được lựa chọn, giám sát và thay thế

(1) Tiếng nói và trách nhiệm giải trình VOICE_AC (Voice and Accountability

): Chỉ số này phản ánh về mức độ mà công dân của một quốc gia có thể tham gia trong việc lựa chọn chính phủ của họ, cũng như tự do ngôn luận, tự do lập hội, và tự do trong việc sử dụng các phương tiện truyền thông (Worldbank,…). Bên cạnh đó, chỉ số này còn thể hiện việc các chính phủ các nước cung cấp, giải thích, đồng thời làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và tránh nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ và các quyền hạn đó.

(2) Ổn định chính trị và không có bạo lực POLI_STAB (Political Stability and Absence of Violence/Terrorism): Đây là chỉ số đo lường khả năng bất ổn chính trị hoặc bạo động chính trị, trong đó bao gồm cả nguy cơ khủng bố.

Chiều cạnh 2: Khả năng xây dựng và thực thi chính sách của chính phủ

(3) Hiệu lực của chính phủ GOV_EFFECT (Government Effectiveness): Chỉ số này phản ánh chất lượng của các dịch vụ công cộng; chất lượng của các dịch vụ dân sự và mức độ độc lập của nó khỏi những áp lực chính trị; chất lượng xây dựng và thực hiện chính sách, và độ tin cậy trong các cam kết của chính phủ trong các chính sách đó.

(4) Chất lượng của quy định REGU_QUAL (Regulatory Quality): Phản ánh khả năng của chính phủ trong việc xây dựng và thực hiện các chính sách cho phép và thúc đẩy phát triển khu vực tư nhân.

Chiều cạnh 3: Sự tuân thủ các thể chế được thiết lập để điều chỉnh các tương tác kinh tế và xã hội giữa công dân và nhà nước

(5) Pháp quyền (Rule of Law): Phản ánh mức độ mà các chủ thể tuân thủ các quy tắc của xã hội, và đặc biệt là chất lượng của luật pháp trong việc thực thi hợp đồng, quyền sở hữu, cảnh sát và tòa án, cũng như khả năng của tội phạm và bạo lực.

(6) Kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption): Phản ánh mức độ kiểm soát việc lạm dụng quyền lực nhà nước, tha hóa quyền lực bởi người có chức vụ và quyền hạn trong bộ máy nhà nước nhằm đạt được lợi ích riêng. Do đó, kiểm soát tham nhũng chính là vấn đề kiểm soát quyền lực. Có thể thấy rõ ràng rằng, về cơ bản việc kiểm soát tham nhũng sẽ phản ánh khá lớn chất lượng thể chế của một quốc gia.

Chỉ số cảm nhận tham nhũng (Corruption Perceptions Index - CPI) của tổ chức International Transparancy ra đời năm 1995, là chỉ số tổng hợp dùng để đo lường cảm nhận về tham nhũng ở khu vực công ở 180 quốc gia trên thế giới. Chỉ số được tính toán từ 13 nguồn của 11 tổ chức độc lập, bao gồm các phân tích rủi ro theo quốc gia/tổ chức. Đây là một trong các chỉ số về tham nhũng được sử dụng rộng rãi trên thế giới.

Chỉ số đánh giá quản trị toàn cầu (World Governance Assessment) của Viện Phát Triển Quốc Tế (Overseas Development Institute) nhằm đo lường chất lượng thể chế của 16 quốc gia. Bộ chỉ số gồm 30 chỉ số và 6 chỉ số thánh phần bao gồm: xã hội dân sự, tổng hợp lợi ích, quản lý chính phủ, thực thi chính sách, xã hội kinh tế, và giải quyết tranh chấp.

Chỉ số tự do kinh tế (The Economic Freedom Index) do tạp chí the Wall Street Journal và quỹ Di Sản (Heritage Foundation) giới thiệu lần đầu tiên vào năm 1995 và đo lường chính sách tự do kinh tế của 162 nước trên thế giới. Chỉ số đo lường dựa trên 10 yếu tố tổng quát về tự do kinh tế của các tổ chức lớn như Ngân hàng thế giới, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), và Đơn vị Tình báo Economist (The Economist Intelligence Unit) bao gồm: Tự do buôn bán (Business Freedom), tự do thương mại (Trade Freedom), tự do tiền tệ (Monetary Freedom), độ lớn của nhà nước (Government Size), tự do công khố (Fiscal Freedom), quyền tư hữu (Property Rights), tự do đầu tư (Investment Freedom), tự do tài chánh (Financial Freedom), tự do không bị tham nhũng (Freedom from Corruption), tự do lao động (Labor Freedom).

Có thể thấy rằng có rất nhiều các bộ chỉ số khác nhau được xây dựng để đánh giá chất lượng thể chế/quản trị do tính phức tạp, sự đa dạng và bao trùm của định nghĩa về thể chế. Các nghiên cứu khác nhau, dựa vào định nghĩa và quan điểm về thể chế, đối tượng nghiên cứu mà lựa chọn bộ chỉ số phù hợp với khía cạnh của thể chế mà nghiên cứu đó đang tìm hiểu.

Mặc dù vậy, các nghiên cứu về chất lượng thể chế luôn phải đối mặt với vấn đề về tính tin cậy của các chỉ số đánh giá chất lượng thể chế (Arndt and Oman, 2006). Sự thiếu độ tin cậy của các chỉ số đòi hỏi sự thận trọng trong việc giải thích kết quả thu được từ các nghiên cứu. Alonso and Garcimartín (2013) cho rằng chỉ số quản trị nhà nước của World Bank (the World Bank Governance Indicators-WGI) là chỉ số tốt nhất để đại diện cho chất lượng thể chế bởi tính chính xác và sự toàn diện về mặt địa lý của chỉ số.

2.3. Khái niệm về thể chế kinh tế và đo lường chất lượng thể chế kinh tế của Luận án

Trong nghiên cứu này, tác giả tập trung vào nghiên cứu các vấn đề liên quan đến thể chế kinh tế. Trong nội dung 2.1 và 2.2, tác giả đã trình bày các khái niệm về thể chế, phân loại thể chế, và mối quan hệ giữa thể chế và quản trị, đo lường chất lượng thể chế. Trên cơ sở các nội dung đã phân tích và tổng quan các nghiên cứu về chất lượng thể chế, tác giả đề xuất khái niệm về thể chế và cách đo lường thể chế trong nghiên cứu.

Về khái niệm thể chế, trong nghiên cứu này thể chế được hiểu là những luật lệ chính thức và phi chính thức do con người tạo ra để điều chỉnh và định hình các tương tác trong xã hội. Thể chế bao gồm 3 bộ phận chính: (i) Các chủ thể ban hành các luật lệ, quy tắc như nhà nước, các cơ quan công quyền, các tổ chức, doanh nghiệp, người dân; (ii) Hệ thống các luật lệ như Hiến pháp, hệ thống pháp luật, các đạo luật, và các quy tắc và quy định, truyền thống, chuẩn mực...; (iii) Các cơ chế, chế tài thực thi, các biện pháp trừng phạt các hành vi vi phạm những luật lệ, quy tắc đó.

Về phân loại thể chế, trong nghiên cứu này, chủ yếu tác giả tập trung xem xét ảnh hưởng của các nhân tố đến chất lượng thể chế kinh tế cấp tỉnh, các thể chế ở đây được hiểu là thể chế chính thức (nghiên cứu không xem xét và đề cập đến các thể chế phi chính thức).

Về thể chế kinh tế, trong nghiên cứu được định nghĩa là các “thể chế cần thiết để bảo đảm sự vận hành hiệu quả của thị trường”. Một quốc gia có thể chế kinh tế tốt khi đảm bảo được: hiệu lực của các thiết chế pháp lý (Rule of law), môi trường kinh doanh tốt, quyền sở hữu tài sản, các quy chuẩn xã hội thân thiện với thị trường để đảm bảo thu hút đầu tư, tham gia hoạt động thương mại, sử dụng tối ưu và hiệu quả hơn các nguồn vốn con người và vật chất, và trong đạt được tăng trưởng kinh tế tốt hơn trong dài hạn (Acemoglu, Johnson, & Robinson, 2005).

Do vậy, trên cơ sở định nghĩa về thể chế nghiên cứu này sử dụng khung lý thuyết KKZ (nghiên cứu Kaufmann, Kraay, and Zoido- (Lobatón (KKZ 1999)) để đo lường chất lượng thể chế (đây cũng là khung đo lường của bộ chỉ số quản trị toàn cấu GGI) theo hình 2.3 dưới đây.

Chất lượng thể chế

Thể chế kinh tế

Chiều cạnh 1: Khả năng xây

dựng và thực thi chính sách của chính phủ

Chiều cạnh 2: Sự tuân thủ các

thể chế được thiết lập để điều chỉnh các tương tác kinh tế và xã hội giữa công dân và nhà nước

Hiệu lực của chính

phủ(Government Effectiveness)

Chất lượng của quy

định (Regulatory Quality)

Nhà nước pháp

quyền (Rule of Law)

Kiểm soát tham

nhũng (Control of Corruption)

Hình 2.3: Khung đo lường chất lượng thể chế kinh tế

Nguồn: Tổng hợp của tác giả

Theo đó, thể chế kinh tế được đo lường theo các chiều cạnh sau:

- Chiều cạnh 1: Khả năng xây dựng và thực thi chính sách của chính phủ, và

được đo lường bởi hai chỉ số thành phần:

+ Chỉ số hiệu lực của chính phủ (Government Effectiveness): chỉ số đo lường chất lượng của các dịch vụ công, dịch vụ dân sự, chất lượng xây dựng và thực hiện chính sách, độ tin cậy trong các cam kết của chính phủ trong thực hiện chính sách.

+ Chất lượng của quy định (Regulatory Quality): khả năng xây dựng và thực hiện chính sách cho phép thúc đẩy và phát triển khu vực tư nhân.

- Chiều cạnh 2: Sự tuân thủ các thể chế được thiết lập để điều chỉnh các tương tác kinh tế và xã hội giữa công dân và nhà nước

+ Nhà nước pháp quyền (Rule of Law): Phản ánh mức độ mà các chủ thể tuân thủ các quy tắc của xã hội, và đặc biệt là chất lượng của luật pháp trong việc thực thi hợp đồng, quyền sở hữu,.v.v

+ Kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption): Phản ánh mức độ kiểm soát việc lạm dụng quyền lực nhà nước, tha hóa quyền lực bởi người có chức vụ và quyền hạn trong bộ máy nhà nước nhằm đạt được lợi ích riêng. Kiểm soát tham nhũng sẽ phản ánh khá lớn chất lượng thể chế của một quốc gia.

Trong nghiên cứu này để đo lường chất lượng thể chế địa phương, luận án sử dụng bộ số liệu PCI để lấy các chỉ số thành phần có thể thay thể cho các chỉ số thành phần của khung đo lường chất lượng thể chế theo KKZ (xem bảng 2.1 ).

Bảng 2.1: Khung đo lường và các biến số đo lường chất lượng thể chế kinh tế của Luận án

Chiều cạnh

Chỉ số thành phần theo KKZ	Biến số thay thế thuộc PCI	Tên biến
Chiều cạnh 1: Khả năng xây dựng và thực thi chính sách của chính phủ	Hiệu lực của chính phủ (Government Effectiveness)	Chi phí thời gian (PCI)	timeconsum
	Chất lượng của quy định (Regulatory Quality)	Tính năng động và tiên phong của chính quyền tỉnh (PCI)	Active
Chiều cạnh 2: Sự tuân thủ các thể chế được thiết lập để điều chỉnh các tương tác kinh tế và xã hội giữa công dân và nhà nước	Nhà nước pháp quyền (Rule of Law)	Thiết chế pháp lý (PCI)	Law
	Kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption)	Chi phí không chính thức (PCI)	Informalcost