Chất Lượng Thể Chế Và Các Tiêu Chí Đánh Giá Chất Lượng Thể Chế

Elinor (1990) định nghĩa thể chế là “Các bộ quy tắc làm việc được sử dụng để xác định xem ai có đủ điều kiện để đưa ra quyết định trên một số đấu trường (arena), những hành động được cho phép hoặc hạn chế, những quy tắc kết hợp sẽ được sử dụng, những thủ tục phải được theo sau, những thông tin phải hay không phải được cung cấp, và những quy tắc về việc thưởng phạt sẽ được áp dụng cho cá nhân phụ thuộc vào hành động của họ”.

Có thể thấy rằng khái niệm đấu trường hay đấu trường hành động của (Elinor, 1990) (arena or action arena) tương đồng với khái niệm “cuộc chơi” (the game) của (D. C. North, 1990).

Aoki (2001) cho rằng thể chế là một luật chơi trong xã hội, một thể chế tốt sẽ thúc đẩy các tác nhân hành động mang lại lợi ích cho xã hội. Một thể chế thực sự có khả năng định hình và điều chỉnh các các hành vi, từ đó đánh giá được chúng, điều quan trọng là không chỉ đánh giá được các quy tắc mà thể chế đó đưa ra, mà còn đánh giá được các động lực mà cá nhân thực thi các luật chơi đó

Kinh tế học thể chế mới (NIE) nhấn mạnh tầm quan trọng trung tâm của việc khẳng định và bảo vệ hợp đồng và quyền sở hữu. Việc thực thi hợp đồng có thể dự đoán và bảo vệ quyền sở hữu đặc biệt quan trọng đối với các giao dịch, bởi qua đó chi phí giao dịch được giảm thiểu. Do đó, Kasper and Streit (1999) cho rằng, thể chế là những quy tắc tương tác của con người, ràng buộc cách ứng xử, qua đó khiến cho hành vi con người trở nên dễ tiên đoán hơn và tạo điều kiện cho sự phân công lao động cùng hoạt động tạo ra của cải vật chất. Thể chế luôn bao hàm các hình thức trừng phạt để đảm bảo nguyên tắc được tuân thủ. Thể chế có vai trò quan trọng tác động đến mức sống. Thể chế bao gồm các thể chế bên trong (internal institution) và các thể chế bên ngoài (external institution).

Weingast (1993) nhận định rằng một chính phủ đủ mạnh để bảo vệ quyền sở hữu và thực thi hợp đồng, cũng sẽ đủ mạnh để tịch thu tài sản của công dân. Cho nên, nghịch lý này là lý do chính đáng cần có tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, kiểm tra và cân bằng, và sự tham gia rộng rãi của các tổ chức khác nhau như là một phần của các yêu cầu về trật tự và kiểm soát xã hội. Theo khuôn khổ này thì trách nhiệm giải trình, luật pháp, ổn định chính trị, năng lực công chức, bảo vệ quyền sở hữu và thực thi hợp đồng, và kiểm soát tham nhũng là các khía cạnh bổ trợ lẫn nhau của một thể chế tốt với vai trò thúc đẩy tăng trưởng. Tuy nhiên, ở một góc nhìn khác, nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng trình độ phát triển sẽ tạo ra sự cần thiết và dẫn đến một thể chế tốt hơn (Paldam & Gundlach, 2008). Hay nói cách khác là có mối quan hệ nhân quả giữa chất lượng thể chế với tăng trưởng.

Dixit (2009) cho rằng các thể chế quản trị chính thức bao gồm: Hiến pháp (được viết ra hoặc chỉ đơn thuần được hiểu rộng rãi) đưa ra các quy tắc của trò chơi chính trị; cơ quan lập pháp đưa ra các quy tắc chi tiết hơn; tòa án, cảnh sát và các cơ quan quản lý cấp phép, giải thích và thực thi các quy tắc này.

Các thể chế tư nhân và tổ chức xã hội không chính thức bao gồm các mạng lưới tạo điều kiện thuận lợi cho việc tìm kiếm thông tin, các chuẩn mực hành vi và các biện pháp trừng phạt để thực thi các hành vi vi phạm các chuẩn mực; có thể có các thỏa thuận tư nhân, hoặc thỏa thuận của các tổ chức xã hội (cả vì lợi nhuận và phi lợi nhuận), hoặc các quy phạm khác quy định các hành động cá nhân để xét xử và thực thi các quy tắc; và trật tự riêng có thể bao gồm việc nội bộ hóa giao dịch bằng cách đặt các bên thành một đơn vị kinh tế, nói cách khác, bằng cách chuyển vấn đề từ một trong những việc thực thi hợp đồng dài hạn thành một vấn đề trong quản trị công ty.

Tóm lại, các định nghĩa về thể chế trên nhấn mạnh thể chế là tập hợp các quy định, luật lệ và quy tắc nhấn mạnh ở khía cạnh về “luật chơi” và “cách chơi” của khái niệm thể chế. Ngoài ra, thể chế còn có cách hiểu là các cơ quan hay tổ chức công. Chẳng hạn, theo định nghĩa của UNDP (2011): “Thể chế là các tổ chức chính thức thuộc chính phủ và dịch vụ công bao gồm các bộ và cơ quan chính phủ, các chính quyền địa phương, các cơ quan nhà nước khác chịu trách nhiệm cung ứng dịch vụ công, thiết kế và thực thi các chính sách, và các cơ quan hành chính thực hiện chức năng của nhà nước.”

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 161 trang tài liệu này.

Nhìn chung, mặc dù có rất nhiều các định nghĩa khác nhau về thể chế và thể chế là một phạm trù rất rộng lớn, song nhìn chung các quan niệm về thể chế bao hàm ba khía cạnh quan trọng nhất là “luật chơi” (chính thức và phi chính thức), “cách chơi” (cơ chế/chế tài thực thi), và “người chơi” (con người, tổ chức gắn với hành vi của chúng) (Võ Trí Thành, 2014).

Như vậy, các định nghĩa về thể chế có nhiều điểm chung và tương đồng, được cộng đồng các nhà khoa học chấp nhận. Trong nghiên cứu này, tác giả tập trung vào nghiên cứu các vấn đề liên quan đến thể chế kinh tế chính thức. Trên cơ sở các nội dung đã phân tích và tổng quan các nghiên cứu về chất lượng thể chế, tác giả tổng hợp khái niệm về thể chế trong nghiên cứu như sau:

Thể chế là những luật lệ chính thức và phi chính thức do con người tạo ra để để điều chỉnh và định hình các tương tác trong xã hội. Thể chế bao gồm 3 bộ phận chính: (i) Các chủ thể ban hành các luật lệ, quy tắc như nhà nước, các cơ quan công quyền, các tổ chức, doanh nghiệp, người dân; (ii) Hệ thống các luật lệ như Hiến pháp, hệ thống pháp luật,

các đạo luật, và các quy tắc và quy định, truyền thống, chuẩn mực...; (iii) Các cơ chế, chế tài thực thi, các biện pháp trừng phạt các hành vi vi phạm những luật lệ, quy tắc đó.

2.1.2. Quan niệm về thể chế kinh tế

Trên thế giới, có nhiều cách tiếp cận khác nhau về thể chế kinh tế, theo tổng hợp của Matthews, R. C có 4 cách tiếp cận chính đó là quyền tài sản, quy ước, loại hợp đồng và quyền hạn. Theo đặc điểm chung của bốn cách tiếp cận mà Matthews đã liệt kê thì khái niệm về các thể chế kinh tế là một tập hợp các quyền và nghĩa vụ ảnh hưởng đến con người trong đời sống kinh tế của họ, cụ thể 4 cách tiếp cận như sau:

+ Cách tiếp cận thứ nhất, thể chế kinh tế gắn liền với các hệ thống quyền tài sản do luật quy định. Coase (1960) lập luận rằng bất kỳ hệ thống quyền tài sản nào đều có khả năng dẫn đến hiệu quả Pareto miễn nó là một hệ thống hoàn chỉnh, một hệ thống hoàn chỉnh nghĩa là một hệ thống mà tất cả các quyền đối với tất cả các lợi ích từ tất cả các nguồn tài nguyên khan hiếm đều được gán cho một người nào đó và có thể giao dịch được.

+ Cách tiếp cận thứ hai, thể chế kinh tế được hiểu theo nghĩa là các quy ước hoặc chuẩn mực của hành vi kinh tế.

+ Cách tiếp cận thứ ba liên quan đến các thể chế theo nghĩa các loại hợp đồng đang sử dụng: liệu có bảo hiểm cho một loại rủi ro nhất định hay không, liệu lao động được sử dụng cả đời hoặc theo giờ, liệu các công ty có chịu trách nhiệm tiếp quản các hồ sơ dự thầu hay không,.v.v. và các vấn đề tương tự như vậy.

+ Cách tiếp cận thứ tư, thể chế kinh tế bàn về thẩm quyền của các bên trong hợp đồng, về việc ai quyết định điều gì.

Theo cách phân loại thể chế của (Joskow, 2004) thể chế được phân loại thành các thể chế pháp lý, chính trị, kinh tế và xã hội. Theo cách phân loại trên, thể chế kinh tế được xem là một nhánh thể chế của một chế độ xã hội nhất định.

Ngoài ra, một quốc gia có thể chế kinh tế tốt khi đảm bảo được: hiệu lực của các thiết chế pháp lý (Rule of law), môi trường kinh doanh tốt, quyền sở hữu tài sản, các quy chuẩn xã hội thân thiện với thị trường để đảm bảo thu hút đầu tư, tham gia hoạt động thương mại, sử dụng tối ưu và hiệu quả hơn các nguồn vốn con người và vật chất, và trong đạt được tăng trưởng kinh tế tốt hơn trong dài hạn (Acemoglu, Johnson, & Robinson, 2005).

2.1.3. Quan niệm về thể chế địa phương

a) Quan niệm về địa phương

Nguyễn Thành Trung và cộng sự (2013, tr.29), định nghĩa: “Địa phương là một đơn vị lãnh thổ, được chia theo quản lý hành chính và trực thuộc một bang hoặc một quốc gia. Địa phương (tỉnh) cỏ thể là một đơn vị riêng biệt của Chính phủ như ở Philippines, Hà Lan, Bi, Tây Ban Nha, Italia; có thể là một khu vực tự trị rộng lớn ở Canada, Congo, và Argentina; có thể là một đơn vị hành chính trực thuộc Chính phủ như Pháp, Trung Quốc, và Việt Nam”. Theo quy định của nước CHXHCN Việt Nam, tỉnh là đơn vị hành chính cấp cơ sở trực thuộc Trung ương, theo đó, một số tỉnh đặc biệt Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ được gọi là thành phố trực thuộc Trung ương, mỗi tỉnh, thành phố đều có những chính sách riêng để phát triển KTXH phù hợp với định hướng chiến lược của quốc gia.

Địa phương trong nghiên cứu này được hiểu là các tỉnh/thành của Việt Nam.

b) Quan niệm về thể chế địa phương

Theo Nguyễn Quốc Việt và cộng sự (2014) xem xét chất lượng thể chế cấp tỉnh là xét tới hiệu lực của những luật lệ, quy tắc được áp dụng, thực hiện trên phạm vi một tỉnh cũng như chất lượng của các cơ quan chính quyền thực thi luật và chính sách tại địa phương.

Trong nghiên cứu này thể chế địa phương được hiểu là thể chế chính thức và thể chế phi chính thức của địa phương. Trong đó, thể chế chính thức gồm (1) Các chủ thể tham gia vào hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội của địa phương như các cơ quan, tổ chức nhà nước và ngoài nhà nước, các doanh nghiệp và hiệp hội… (2) Hiến pháp và các luật, các quy định và chính sách của chính quyền trung ương có liên quan tới địa phương, các quy định và chính sách của chính quyền địa phương (3) các cơ chế, chế tài thực thi các luật lệ, quy định nêu trên tại địa phương.

2.1.4. Phân loại thể chế

Phân loại thể chế theo lĩnh vực

Đối với phân loại thể chế theo lĩnh vực, chúng ta có thể phân loại các thể chế thành các thể chế pháp lý, chính trị, kinh tế và xã hội (Joskow, 2004). Các thể chế pháp lý là loại thể chế toàn diện nhất. Các thể chế pháp lý bao gồm thể chế pháp lý công, thể chế pháp lý nhà nước, thể chế pháp lý tư nhân (thể hiện ở các hợp đồng). Thể chế pháp lý là một phần quan trọng của thể chế chính thức (trong cách phân loại theo

tính chính thức). Phạm vi các vấn đề của thể chế pháp lý là rất lớn, một số vấn đề nghiêm trọng liên quan đến quyền sở hữu, nguồn gốc và tác động của các hệ thống pháp lý và việc thực thi pháp luật. Các thể chế chính trị, theo nghĩa rộng là các vấn đề chính trị thường được thảo luận như các cử tri, các quy tắc bầu cử, các đảng chính trị và các quy tắc và giới hạn của một chính phủ hoặc nhà nước. Các thể chế kinh tế có sự giao thoa với thể chế pháp lý, chính là các thể chế cần thiết để bảo đảm sự vận hành hiệu quả của thị trường như hệ thống pháp luật, thực thi quyền tài sản,..vv. Các thể chế xã hội là các khái niệm như chuẩn mực, niềm tin, tin tưởng, hợp tác công dân. Các thể chế xã hội có sự giao thoa và trùng hợp rất nhiều với thể chế phi chính thức theo các phân loại theo tính chính thức.

Phân loại thể chế theo tính chính thức

Phân loại về mức độ chính thức là cách phân loại đơn giản nhất, vì chỉ có hai nhóm: thể chế chính thức và thể chế phi chính thức. Cách phân loại này trực tiếp dựa trên định nghĩa của (Douglass Cecil North, 1981). Các thể chế chính thức phần lớn là các đạo luật, quy định và bất kỳ quy tắc nào khác được ban hành rõ ràng bởi các văn bản, trong khi các thể chế không chính thức là các quy tắc, quy ước, quy tắc ứng xử, ủy thác, v.v. và là các quy tắc không có văn bản rõ ràng và là các quy định ngầm.

Phân loại thể chế theo mức độ gắn kết xã hội

Theo Williamson (2000) trong lịch sử phát triển thể chế được phân thành 4 cấp

độ phân tích xã hội (Hình 2.1). Các cấp độ được trình bày như sau:

Cấp độ 1 được gọi là cấp độ "gắn kết xã hội", bao gồm các quy chuẩn xã hội, phong tục, truyền thống, tôn giáo. Trong đó tôn giáo được xem là giữ vai trò lớn trong cấp độ này. Thể chế ở cấp độ này thay đổi rất chậm từ một thế kỷ đến hàng thiên niên kỷ. Sự thay đổi chậm chạp này được các nhà kinh tế học thể chế phân tích thông qua việc xác định và giải thích cơ chế phát triển của các thể chế phi chính thức.

Cấp độ 2 của thể chế được xem xét chính là môi trường thể chế (institutional environment). Ở cấp độ này không chỉ còn là các thể chế phi chính thức của cấp độ 1, thể chế ở đây bao gồm các "luật lệ chính thức-formal rules" như hiến pháp, luật, quyền sở hữu (Douglass C North, 1991). Những công cụ ở cấp độ 2 bao gồm quyền hành pháp, lập pháp, tư pháp và bộ máy công chức và sự phân chia quyền lực ở các cấp độ của chính quyền. Cấp độ 2 dựa trên định nghĩa của North DC (1990) chính là "luật chơi chính thức" (the formal rules of the game). Quyền sở hữu tài sản là vấn đề trọng yếu của thể chế ở cấp độ 2 này. Theo Coase (1960) thì một khi quyền sở hữu được

định nghĩa rõ ràng và được đảm bảo thực thi, khi đó các bên giao dịch sẽ đạt được kết quả tối ưu mà không cần có sự can thiệp của nhà nước.

Gắn kết xã hội: Thể chế phi chính thức, tục lệ, truyền thống, tôn

Môi trường thể chế: Các luật lệ chính thức của cuộc chơi, ví dụ quyền sở hữu tài sản

Quản trị: Tham gia cuộc chơi. Ví dụ như hợp đồng (luật hợp đồng, thực thi hợp đồng)

Việc làm và phân bổ nguồn lực

Cấp độ

Thời gian

Mục đích

Cấp độ 1: Lý thuyết xã hội

100 đến

1000 năm

Thướng mang tính tự phát không có sự tính toán trước

Cấp độ 2: Kinh tế học về quyền tài sản/chính trị học thực chứng

10 đến

100 năm

Có được môi trường thể chế hợp lý

Cấp độ 3: Kinh tế học về chi phí giao dịch

1 đến 10 năm

Có cấu trúc quản trị hợp lý

Cấp độ 4: Lý thuyết kinh tế học tân cổ điển/

Đang tiếp diễn

Có điều kiện biên hợp lý

Hình 2.1: Kinh tế học thể chế - các cấp độ thể chế

Nguồn: Williamson (2000)

Ở cấp độ thứ 3, thể chế được xem là quản trị (governance). Nếu như cấp độ thứ 2 được xem là "luật chơi" thì cấp độ thứ 3 chính là "cách chơi" (play the of game), là các cơ chế, chế tài thực thi. Theo đó, "luật chơi" (quyền sở hữu) chỉ được thực thi dựa trên "cách chơi" (luật hợp đồng và thực thi hợp đồng).

Cấp độ thứ 4 của thể chế được Williamson (2000) định nghĩa chính là vấn đề về việc làm và phân bổ nguồn lực.

Như vậy, tác giả đã phân tích các khái niệm về thể chế, phân loại thể chế. Trên cơ sở các nội dung đã phân tích và tổng quan các nghiên cứu về chất lượng thể chế, tác giả đề xuất phân loại thể chế trong nghiên cứu như sau:

Về phân loại thể chế theo lĩnh vực, theo đó thể chế được phân thành các nhóm: Thể chế về pháp lý, thể chế về chính trị, thể chế kinh tế và thể chế xã hội. Tuy nhiên, trong nghiên cứu này, chủ yếu tác giả tập trung xem xét ảnh hưởng của các nhân tố đến chất lượng thể chế kinh tế cấp tỉnh, các thể chế ở đây được hiểu là thể chế chính thức (nghiên cứu không xem xét và đề cập đến các thể chế phi chính thức). Thể chế kinh tế trong nghiên cứu được định nghĩa là các “thể chế cần thiết để bảo đảm sự vận hành hiệu quả của thị trường (Acemongu, Johson &Robinson, 2005). Một quốc gia có thể chế kinh tế tốt khi đảm bảo được: hiệu lực của các thiết chế pháp lý (Rule of law), môi trường kinh doanh tốt, quyền sở hữu tài sản, các quy chuẩn xã hội thân thiện với thị trường để đảm bảo thu hút đầu tư, tham gia hoạt động thương mại, sử dụng tối ưu và hiệu quả hơn các nguồn vốn con người và vật chất, và đạt được tăng trưởng kinh tế tốt hơn trong dài hạn (Acemoglu, Johnson, & Robinson, 2005).

Về phân loại thể chế theo mức độ gắn kết xã hội, nghiên cứu xem xét thể chế ở cấp độ thứ 3 theo Williamson (2000). Thể chế bao gồm “luật chơi” (quyền sở hữu) chỉ được thực thi dựa trên “cách chơi” (luật hợp đồng và thực thi hợp đồng). Do vậy, ở cấp độ thứ 3 này thì thể chế được xem là quản trị. Nghiên cứu sử dụng định nghĩa về quản trị của World Bank “Quản trị bao gồm các truyền thống và thể chế mà dựa vào đó quyền lực trong một quốc gia được thực thi. ”

2.2. Chất lượng thể chế và các tiêu chí đánh giá chất lượng thể chế

2.2.1. Quan niệm về chất lượng thể chế

Chất lượng thể chế là một khái niệm đa chiều, quan niệm về chất lượng thể chế phụ thuộc vào cách tiếp cận cũng như quan điểm của mỗi nhà nghiên cứu.

Alonso and Garcimartín (2013) cho rằng chất lượng thế chế được xác định dựa trên các tiêu chuẩn như sau:

- Hiệu quả tĩnh: Hay khả năng tương thích của thể chế. Nói cách khác, nó là khả năng thúc đẩy các hành vi làm giảm chi phí xã hội.

- Sự tin cậy hay tính hợp pháp (Credibility or legitimacy): là khả năng tạo tạo ra các khuôn khổ quy phạm để điều chỉnh hành vi các chủ thể

- Sự an toàn (hoặc khả năng dự đoán): một thể chế thực hiện đầy đủ chức năng của nó nếu nó làm giảm tính bất định trong sự tương tác giữa người với người. Trên

thực tế, một trong những chức năng của thể chế đó là tạo ra sự an toàn và sự ổn định cao hơn cho các quan hệ xã hội bằng cách giảm dần chi phí giao dịch.

- Khả năng thích ứng (hoặc hiệu quả năng động): là khả năng có thể dự đoán những thay đổi xã hội hoặc ít nhất là tạo ra các động cơ thúc đẩy sự điều chỉnh của các tác nhân đối với những thay đổi này.

Trong khi đó Popescu (2012) cho rằng phân tích chất lượng thể chế cần dựa trên những đặc tính cơ bản sau:

- Thứ nhất, đánh giá chất lượng thể chế là đánh giá đặc tính phổ quát (universality) hàm ý tính khái quát, mở, trừu tượng của các quy tắc xã hội, hay như Hayek nói "Các quy tắc phải áp dụng được cho mọi đối tượng và trong mọi hoàn cảnh"

- Thứ hai, xuất phát từ chức năng chính của thể chế đó là giảm chi phí giao dịch và sự bất định trong tương tác giữa người với người, qua đó các mối quan hệ kinh tế xã hội được đảm bảo ổn định và an toàn hơn. Bới vậy thể chế phải được đặc trưng bởi sự tín nhiệm và ổn đinh (credibility và stability), minh bạc và dễ hiểu.

- Thứ ba là khả năng thích ứng tức là khả năng dự đoán được các thay đổi và tạo ra các khuyến khích về mặt kinh tế xã hội cho các tác nhân, nhằm thúc đẩy sự đáp ứng với điều kiện kinh tế xã hội mới.

Trong báo cáo của UNDP (2011), 3 tiêu chí để đánh giá chất lượng thể chế bao gồm:

Tính hiệu quả (performance): Một thể chế hiệu quả là thể chế có khả năng cung cấp các dịch vụ công cộng cơ bản và thiết kế và thực thi các chính sách. Tính hiệu quả của thể chế được đo lường bằng hiệu lực (effectiveness) và hiệu suất (efficiency), hiệu quả thể chế là nền tảng của năng lực của nhà nước trong việc quản lý các chức năng hành pháp, lập pháp và tư pháp của mình, để quản lý nền kinh tế, cung cấp các dịch vụ xã hội, sử dụng tài nguyên thiên nhiên một cách bền vững, để đảm bảo bảo vệ quyền con người, kinh tế và xã hội, các quyền dân sự và chính trị, và an ninh (UNDP 2010). Hiệu lực là mức độ mà một mục tiêu của tổ chức đạt được, do đó đánh giá được hiệu lực của thế chế sẽ giúp cho việc thiết kế các chương trình chính sách nhằm phát triển năng lực thể chế trong từng lĩnh vực cụ thể này. Hiệu suất là tỷ lệ của đầu ra (hoặc những gì đã đạt được) trên các tài nguyên được sử dụng để tạo ra chúng (tiền bạc, thời gian, lao động, v.v.).

Khả năng thích ứng là khả năng dự đoán, thích nghi, thay đổi và các ưu tiên thay đổi để đáp ứng các điều kiện trong tương lai và đổi mới để đáp ứng nhu cầu trong tương lai (UNDP 2010). Một thể chế thích ứng là thể chế rất linh hoạt và có thể tự cải