Bước đầu nghiên cứu, đánh giá quá trình ra quyết định về đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ở Việt Nam trường hợp nghiên cứu Dự án đường Hồ Chí Minh đoạn qua vườn quốc gia Cúc Phương

Lần thẩm định thứ 3 họp ngày 16/10/2001 Hội đồng thẩm định đã thống nhất “cần phải tổ chức hội đồng giám sát độc lập do Bộ KHCN&MT chủ trì để giám sát thi công đoạn qua Vườn quốc gia Cúc Phương.

Một số nhận xét:

Khâu thẩm định báo cáo ĐTM là quá trình dài, căng thẳng và thu hút được nhiều sự chú ý của dư luận và các tổ chức bảo vệ môi trường.

Khác với khâu thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, khâu thẩm định báo cáo ĐTM có sự tham gia của một số chuyên gia độc lập và có sự tham gia của đại diện cho các tổ chức xã hội dân sự (ví dụ như: Liên hiệp hội khoa kỹ thuật Việt Nam).

Theo từng giai đoạn của dự án vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học ngày càng được quan tâm và là đề tài được trao đổi, tham luận nhiều nhất trong suốt quá trình thực hiện.

3.2.3 . Thể chế luật pháp

a. Nghị quyết của Quốc hội:

Tại thời điểm khởi lập dự án đường Hồ Chí Minh (bắt đầu từ 1994) Nghị quyết Số: 05/1997/QH10 ngày 29/11/1997 quy định về tiêu chuẩn các công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội xem xét, quyết định chủ trương đầu tư như sau:

Điều 2: Công trình có một trong các tiêu chuẩn sau đây là công trình quan trọng quốc gia:

- Công trình có quy mô vốn đầu tư từ 10.000 tỷ đồng Việt Nam trở lên (theo thời giá năm 1997).

- Công trình có ảnh hưởng lớn đến môi trường hay có tiềm ẩn ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường.

- Công trình phải di dân tái định cư từ 50.000 người trở lên ở vùng đông dân cư, từ 20.000 người trở lên ở miền núi, vùng dân tộc thiểu số.

- Công trình bố trí trên các địa bàn đặc biệt quan trọng về quốc phòng, an ninh hoặc có di tích lịch sử, văn hoá quan trọng, tài nguyên đặc biệt.

- Công trình đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội xem xét, quyết định.

Điều 3: Nội dung về công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội xem xét, quyết định chủ trương đầu tư bao gồm:

- Sự cần thiết phải đầu tư xây dựng công trình; tóm tắt quy hoạch tổng thể của ngành và lãnh thổ có liên quan đến công trình.

- Những thông số cơ bản của công trình: Quy mô (công suất, khối lượng sản phẩm...); Công nghệ chủ yếu của công trình; Địa điểm, diện tích chiếm đất của công trình; Thời gian xây dựng: dự kiến thời gian khởi công, tiến độ xây dựng và thời gian hoàn thành; Quy mô vốn và nguồn vốn dự kiến huy động, bao gồm nguồn vốn trong nước và ngoài nước; nguồn vốn do ngân sách và nguồn vốn tín dụng hay vốn tự có, vốn huy động bằng sức lao động của dân; giới hạn cho phép phát sinh tăng vốn đối với công trình.

- Những vấn đề cơ bản cần giải quyết khi thực hiện công trình: bảo vệ môi trường, di dân tái định cư, các chính sách cần điều chỉnh, về việc kết hợp với quốc phòng, an ninh, giữ gìn di tích lịch sử, văn hoá.

- Hiệu quả kinh tế - xã hội của công trình, lợi ích của công trình, đối tượng được hưởng thụ, những thiệt hại phải chấp nhận, những thuận lợi, những khó khăn và biện pháp khắc phục, những ảnh hưởng đến hiệu quả của công trình do các loại rủi ro; khả năng hoàn vốn; khả năng trả nợ vốn vay.

- ý kiến của Hội đồng thẩm định nhà nước về công trình.

- Những kiến nghị đặc biệt với Quốc hội khi xem xét, quyết định về công

trình.

Nhận xét:

Điều 2 của Nghị quyết nêu trên đã nêu “ công trình có ảnh hưởng lớn đến

môi trường, có nguy cơ ảnh hưởng nghiên trọng đến môi trường phải được Quốc hội xem xét thông qua” điều 3 quy định về nội dung có nêu “Những vấn đề cơ bản

cần giải quyết khi thực hiện công trình: bảo vệ môi trường, di dân tái định cư, các chính sách cần điều chỉnh, về việc kết hợp với quốc phòng, an ninh, giữ gìn di tích lịch sử, văn hoá”. Như vậy, có thể thấy về vĩ mô vấn đề cân nhắc, xem xét giữa mục tiêu phát triển và bảo vệ môi trường đã được nhắc đến. Tuy chưa, vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học vẫn chưa được nhắc đến. Mặt khác, điểm thiếu của quy định trên là chưa quy định rõ được các tiêu chí về môi trường, sinh thái cần phải được xem xét như thế nào? (ví dụ vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học).

b. Luật, nghị định, thông tư liên quan đến việc triển khai dự án (tại thời điểm thực hiện dự án).

Dự án chịu sự điều tiết trực tiếp của các văn bản luật và nghị định gồm:

(1). Luật xây dựng số /1993/QH10 ngày: quy định về thực hiện dự án đầu tư trong đó quy định lập, thẩm định dự án.

Nhận xét: Luật này ảnh hưởng trực tiếp đến việc ra quyết định bằng việc quy định các trình tự thủ tục về lập và phê duyệt dự án xây dựng công trình như;

(2) Luật bảo vệ và phát triển rừng 1991, Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá VIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 12 tháng 8 năm 1991. Luật này quy định về có quy định 5 nguyên tắc chung nhất, trong đó có nguyên tắc cơ bản liên quan đến dự án cụ thể như sau: “Hoạt động bảo vệ và phát triển rừng phải bảo đảm phát triển bền vững về kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế- xã hội, chiến lược phát triển lâm nghiệp; đúng quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của cả nước và địa phương; tuân theo quy chế quản lý rừng do Thủ tướng Chính phủ quy định”.

Nội dung quản lý Nhà nước về rừng và đất trồng rừng bao gồm:

- Điều tra, xác định các loại rừng, phân định ranh giới rừng, đất trồng rừng trên bản đồ và trên thực địa đến đơn vị hành chính cấp xã; thống kê, theo dõi diễn biến tình hình rừng, đất trồng rừng;

- Lập qui hoạch, kế hoạch bảo vệ, phát triển rừng và sử dụng rừng, đất trồng rừng trên phạm vi cả nước và ở từng địa phương;

- Quy định và tổ chức thực hiện các chế độ, thể lệ về quản lý, bảo vệ, phát triển rừng và sử dụng rừng, đất trồng rừng;

- Giao rừng, đất trồng rừng; thu hồi rừng, đất trồng rừng;

- Đăng ký, lập và giữ sổ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng rừng, đất trồng rừng;

- Kiểm tra, thanh tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý, bảo vệ, phát triển rừng và sử dụng rừng, đất trồng rừng và xử lý các vi phạm chế độ, thể lệ đó;

- Giải quyết tranh chấp về rừng, đất trồng rừng

Nhận xét: luật này có ảnh hưởng lớn đến quá trình ra quyết định kể cả quá trình triển khai dự án sau đó. Trong quá trình lập và thẩm định dự án các nội dung của luật được xem xét, ý kiến của các cơ quản quản lý liên quan đối với dự án được xem là có hiệu quả và có sức nặng (bằng chứng là số lượng các cơ quan quản lý liên quan đến rừng chiếm đa số trong số các cơ quan được tham vấn)

(3) Luật đất đai 1993 ngày 14/7/1993: quy định về giải phóng mặt bằng và tái định cư, trong đó cũng quy định khi sử dụng đất phải tuân theo những quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của người sử dụng đất xung quanh ;

(4). Luật Môi trường năm 1993: Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa IX, kỳ họp thứ tư, thông qua ngày 27 tháng 12 năm 1993, trong đó có điểm chú ý là việc quy định đánh giá tác động môi trường đối với các dự án đầu tư.

Nhận xét:luật này ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình ra quyết định dự án đường Hồ Chí Minh tại tất cả các khâu lập dự án: báo cáo nghiên cứu tiến khả thi (lập báo cáo ĐTM sơ bộ); lập báo cáo nghiên cứu khả thi (báo cáo ĐTM chi tiết), các báo ĐTM này đều do Bộ KHCN&MT xem xét, tổ chức thẩm định để thông qua, phê duyệt. Qua nghiên cứu cho thấy: các vấn đề môi trường, bảo vệ đa dạng sinh học của dự án chủ yếu được xem xét tại các báo cáo ĐTM và có ảnh hưởng lớn đến quá trình ra quyết định.

Nhận xét chung

Về cơ bản các văn bản pháp luật có liên quan trực tiếp đến quá trình ra quyết đinh dự án đầu tư tại thời điểm đó (Luật xây dựng, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật môi trường, Luật đất đai) đều có xu hướng xem xét cân nhắc để lựa chọn hành động phát triển trên cơ sở ba yếu tố (kinh tế-xã hội-môi trường) mà sau nay được phổ biến tại Việt Nam (hay còn được gọi là “phát triển bền vững”.

Tuy nhiên, ngoại trừ Luật môi trường, các luật khác đều quy định về vấn đề môi trường khá chung chung, thiếu cụ thể và vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học được nhắc đến rất hạn chế. Mặt khác, ngay cả Luật môi trường còn chưa đáp ứng được yêu cầu về bảo vệ môi trường và còn nhiều bất cập ví dụ: chưa có quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động lập quy hoạch (cụ thể là quy hoạch tổng thể dự án của Đường Hồ Chí Minh là căn cứ để triển khai dự án đầu tư chưa được xem xét về vấn đề môi trường và đa dạng sinh học); các quy định về bảo vệ môi trường trong triển khai dự án đầu tư còn lỏng lẻo, thiếu cụ thể (chưa có hướng dẫn cụ thể về nội dung cho hoạt động ĐTM); các quy định của các luật thường sử dụng cụm từ “môi trường” chung chung, điều này ảnh hưởng đến cách tiếp cận đối với những người không có chuyên môn hoặc không tham gia công tác môi trường, qua nghiên cứu các văn bản cũng như chao đổi với một số người ngoài ngành tác giả nhận định có nhiều người hiểu vấn đề môi trường chủ yếu là mảng nâu (ô nhiễm) và ít quan tâm đến mảng xanh (đa dạng sinh học).

3.2.4. Vai trò của các bên liên quan

a. Quốc hội:

Như đã nêu ở phần trước các dự án, công trình quan trọng quốc gia sẽ do Quốc hội thông qua về chủ trương đầu tư (dự án đường Hồ Chí Minh thuộc đối tượng này). Tại Nghị quyết số: 05/1997/QH10 ngày 29/11/1997 và nay là Nghị quyết số 66/2006/QH11 ngày 19/6/2006 đều đã đưa vấn đề xã hội, môi trường để xem xét dự án và điều này đã có những mặt tích cực nhất định vì đòi hỏi các cơ quan trình dự án phải có giải trình về vấn đề môi trường và xã hội, phải được thể hiện trong hồ sơ dự án.

b. Chính phủ:

Chính phủ là cơ quan chủ trì trình Quốc hội thông qua chủ trương đầu tư, trước khi trình Quốc hội, Chính phủ tổ chức thẩm định dự án đầu tư, việc thẩm định được giao cho Bộ Kế hoạch đầu tư chủ trì phối hợp với các bộ, ngành liên quan (Bộ Quốc phòng, Tài chính, KHCN&MT, NN&PTNT, Công thương,..) tham gia ý kiến thẩm định.

Chính phủ (thông qua Văn phòng Chính phủ) trực tiếp chỉ đạo cơ quan được giao nhiệm vụ lập dự án (Bộ GTVT) tiến hành các thủ tục cần thiết (lấy ý kiến các cơ quan bộ, ngành, địa phương) và tiếp thu chỉnh sửa báo cáo để trình Quốc hội.

Trong quá trình thẩm định các vấn đề về kinh tế, xã hội và môi trường được xem xét thông qua ý kiến đóng góp ý kiến của các bộ chuyên ngành và cơ bản đã xác định được một số vấn đề: dự án phục vụ được lợi ích về phát triển kinh tế đặc biệt nâng cao đời sống của người dân vùng núi từng bước xóa dần khoảng cách giầu nghèo giữa địa phương, người dân vùng cao và vùng đồng bằng, dự án có nhiệm vụ quan trọng nữa là phục vụ công tác đảm bảo an ninh quốc phòng quốc gia. Tuy nhiên, dự án cũng dem lại thách thức về môi trường và đa dạng sinh học (được nêu trong báo cáo trình Quốc hôi để thông qua chủ trương).

Chỉ đạo Bộ GTVT lập quy hoạch tổng thể dự án đường Hồ Chí Minh, Bộ Kế hoạch đầu tư tổ chức thẩm định quy hoạch trình Thủ tướng Chính phủ ban hành sau khi dự án được Quốc hội thông qua chủ trương đầu tư.

c. Bộ Giao thông vận tải

Bộ GTVT là cơ quan tổ chức thực hiện lập quy hoạch, giao nhiệm vụ và chỉ đạo lập các dự án đầu tư, phê duyệt dự án đầu tư theo thẩm quyền (trong trường hợp dự án đường HCM là phê duyệt một số dự án thành phần thuộc dự án đường HCM). Trong quá trình tổ chức thực hiện Bộ GTVT đã lấy ý kiến của các Bộ, Ngành, các địa phương liên quan.

Trong quá trình thực hiện dự án, Bộ GTVT đã chỉ đạo và giao Vụ KHCN phối hợp với Ban QLDA đường Hồ Chí Minh xem xét, quan tâm đến vấn đề môi trường, tổ chức lấy ý kiến các bên liên quan theo yêu cầu của Bộ KHCN&MT.

d. Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ KHCN&MT cũ)

Tham gia thẩm định dự án đầu tư theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ. Tổ chức thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM.

Chủ trì, phối hợp với Hội đồng giám sát tổ chức giám sát thi công đoạn qua Vườn quốc gia Cúc Phương.

Nhận xét: trong quá trình thực hiện các cơ quan của Bộ TN&MT (KHCN&MT cũ) chịu rất nhiều sức ép từ Chính phủ, các tổ chức xã hội dân sự, các nhà khoa học trong việc lựa chọn giữa phát triển và bảo vệ môi trường, bảo vệ đa dạng sinh học.

đ. Các Bộ, Ngành khác

- Tham gia thẩm định dự án theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ;

- Tham gia ý kiến trong quá trình lập dự án đầu tư khi được Bộ GTVT tham

vấn.

e. Chính quyền địa phương các cấp (tỉnh, huyện, xã)

- Tham gia ý kiến các báo cáo lập dự án đầu tư khi được Bộ GTVT, các cơ

quan lập dự án đầu tư tham vấn (cấp huyện, tỉnh).

- Cấp giấy phép xây dựng cho các dự án thành phần (cấp tỉnh).

- Tham gia thẩm định báo cáo ĐTM. (cấp tỉnh).

- Tham gia ý kiến và tổ chức thực hiện giải phóng mặt bằng tái định cư (cấp tỉnh, huyện, xã).

f. Cơ quan lập dự án đầu tư

- Lập báo cáo: nghiên cứu tiền khả thi, khả thi, thiết kế kỹ thuật và ĐTM.

- Tổ chức tham vấn các bên liên quan.

g. Ban quản lý dự án Vườn quốc gia Cúc Phương

- Quản lý, bảo vệ và tổ chức khai thác dịch vụ trong phạm vi của vườn.

- Tham gia ý kiến các báo cáo dự án đàu tư khi được tham vấn.

- Tham gia Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM.

- Tham gia hội đồng giám sát thi công đoạn qua Cúc Phương.

h. Cộng đồng dân cư địa phương

- Tham gia ý kiến về dự án khi được tham vấn (điều này chỉ được thực hiện khi lập báo cáo ĐTM).

Bảng 3.3. Tổng quan về các bên liên quan trong quá trình ra quyết định

Các bên liên quan

Vai trò	Mức độ ảnh hưởng	Ghi chú
Quốc hội	Thông qua về chủ trương đầu tư	Quyết đinh thực hiện dự án hay không	Nghị quyết số: 05/1997/QH10 và nay là Nghị quyết số 66/2006/QH11
Chính phủ	Duyệt quy hoạch, dự án đầu tư do Quốc hội thông qua.	Chỉ đạo, định hướng các hoạt động phát triển	Các văn bản chỉ đạo Bộ GTVT trong suốt quá trình dự án
Bộ GTVT	Tổ chức lập dự án	Đưa các chủ trương	Các Tờ trình Chính
	đầu tư (NCTKT,	của cấp trên thành	phủ để báo cáo.
	KT, và ĐTM).	hiện thực.	Các quyết định phê
	Phê duyệt các dự	Trực tiếp phê duyệt	duyệt dự án thành
	án thành phần	các dự án thành	phần thuộc dự án
		phần	đường HCM
Bộ TN&MT (Bộ	Thẩm định ĐTM,	Quyết định các	Các văn bản góp ý,
KHCN&MT cũ)	giám sát sau ĐTM	phương án về bảo vệ	Quyết định phê
		môi trường và đa	duyệt báo cáo ĐTM
		dạng sinh học của
		dự án
Các Bộ, Ngành	Tham gia thẩm	Có ảnh hưởng đáng	Các văn bản góp ý
khác	định cấp chính phủ	kể đến việc ra quyết
	Góp ý kiến cho dự án đầu tư	định đặc biệt vai trò của Bộ NN&PTNT
UBND tỉnh	Góp ý kiến cho dự	Có ảnh hưởng đáng	Các văn bản góp ý
	án đầu tư.	kể đến việc ra quyết
		định thông qua các
		cuộc họp tại địa
		phương và Bộ
		GTVT