Các Khâu Trong Quá Trình Ra Quyết Định

Quyết định cuối cùng đã được đưa ra (lựa chọn phương án đia qua Cúc Phương) với lý do: phương án chọn có nhiều ưu điểm hơn; các vấn đề về đa dạng sinh học sẽ được giải quyết bằng việc thay thế phương án đắp đường bằng phương án làm cầu cạn để giảm thiểu các tác động đến hệ sinh thái.

Nhận xét:

Vấn đề lượng giá về giá trị của hệ sinh thái đã đực nêu ra. Tuy nhiên, phương pháp và cách thức lượng giá (chỉ manh tính định tính) thực sự chưa có tính thuyết phục cao (bảng 2.5 trang 26 của báo cáo ĐTM).

Các giá trị sinh thái chưa được lượng giá một cách rõ ràng; Các giá trị về: bảo tồn phát triển đa dạng sinh học, các giá trị về lịch sử văn hóa, các dịch vụ của rừng (điều tiết nước, lũ lụt, khí hậu..) chưa được tính đến.

3.2. Quá trình ra quyết định

3.2.1. Quy trình ra quyết định

a. Quy trình dự án quan trọng quốc gia

Trình tự thực hiện một dự án (do Quốc hội thông qua chủ chương đầu tư) theo quy trình của các quy định có liên quan được thực hiện như hình 3.1 sau đây:

Lập quy hoạch

Chính phủ giao nhiệm vụ

Lập dự án nghiên cứu tiền khả

Quốc hội thẩm định

Quốc hội thông qua chủ trương (đối với dự án thuộc dối tượng phải được Quốc hội thông qua

Thủ tướng chính phủ phê duyệt

Lập dự án nghiên cứu khả thi

Tổ chức giám sát (Quốc hội)

Thực hiện

Bộ KHĐT thẩm định

Hình 3.1. Sơ đồ quy trình ra quyết định của dự án quan trọng theo quy định

b. Dự án đường Hồ Chí Minh (Giai đoạn 1)

Sau khi nghiên cứu các tài liệu dự án, tác giả đã phỏng vấn một số người liên quan (đại diện cơ quan quản lý: cấp Bộ, Ban QLDA đường HCM; đại diện các cơ quan tham gia lập và thẩm định: báo cáo dự án đầu tư, báo cáo ĐTM) và sơ bộ xác định quá trình ra quyết định như sau:

Lập dự án NCTKT

Chính phủ giao Bộ KHĐT Chủ trì thẩm định, các bộ, ngành tham gia góp ý kiến

Thủ tướng phê duyệt

Dự án được bắt đầu khởi lập năm 1997 và được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 2000 tại Quyết định số 18/2000/QĐ-TTg ngày 03/02/2000; được Quốc hội thông qua chủ trương đầu tư tại Nghị quyết số 38/2004/QH11 ngày 03 tháng 12 năm 2004. Tổng quan quy trình như hình 3.2. dưới đây:

Quốc hội họp qua các phiên và bỏ phiếu thông qua

Quốc hội phê duyệt chủ trương

Chính phủ giao Bộ GTVT lập quy hoạch tổng thể

Bộ KHĐT Chủ trì thẩm định, các bộ, ngành tham gia góp ý kiến

Lập quy hoạch tổng thể

Thực hiện

Tổ chức giám sát (Quốc hội, Bộ, ngành liên quan, Cơ quan Bộ GTVT)

Lập dự án đầu tư (Báo cáo NCKT)

Bộ GTVT thẩm định

Phê duyệt các dự án thành phần

Hình 3.2. Sơ đồ quá trình ra quyết định của dự án đường Hồ Chí Minh

Lập báo cáo ĐTM sơ bộ theo quy định của Luật BVMT 1993

(Cục Môi trường Bộ KHCN&MT có ý kiến tại Văn bản số 63/MTg ngày 20/1/1998)

Lập dự án NCTKT

Quốc hội phê duyệt chủ trương

Lập báo cáo NCKT

Thủ tướng phê duyệt

Lập quy hoạch tổng thể

Việc lồng ghép bảo vệ môi trường trong quá trình ra quyết định dự án còn hạn chế, các cơ quan lập dự án đầu tư và cơ quan lập báo cáo ĐTM chủ yếu làm việc một cách độc lập, thông tin hai chiều giữa hai cơ quan này rất hạn chế và thông tin trao đổi thiếu tính cập nhật. Sơ đồ lồng ghép môi trường của dự án được thể hiện tại hình 3.3 dưới đây:

Không thẩm định

Lập báo cáo ĐTM chi tiết (dự án đường HCM đoạn Hòa Lạc- Bình Phước, bao gồm cả đoạn qua Cúc Phương)

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 97 trang tài liệu này.

Phê duyệt báo cáo NCKT

Thẩm định báo cáo ĐTM

Thực hiện

Tổ chức giám sát (Quốc hội, Bộ, ngành liên quan, Cơ quan Bộ GTVT)

Hình 3.3. Sơ đồ lồng ghép bảo vệ môi trường trong quá trình ra quyết định của dự án đường Hồ Chí Minh

Theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường (1993) công tác lập báo cáo ĐTM cho dự án được tiến hành hai bước (1) lập báo cáo ĐTM sơ bộ và (2) lập báo cáo ĐTM chi tiết. Tuy nhiên, ở bước lập báo cáo sơ bộ lại chưa quy định rõ ràng về

chất lượng báo cáo phải đạt được và cũng không xác định được cơ quan thẩm quyền nào sẽ thẩm định chất lượng của báo cáo đó.

Lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, và báo cáo NCKT

Phê duyệt dự án đầu tư

Thẩm định

Quy trình lồng ghép ĐTM trong quá trình thực hiện dự án theo Luật Bảo vệ môi trường được quy định như sơ đồ 3.4. sau đây:

Lập báo cáo ĐTM sơ bộ

Lập dự án đầu tư (báo cáo thiết kế kỹ thuật)

Lập báo cáo ĐTM chi tiết

Thực hiện dự án đầu tư

Giám sát thực hiện

Hình 3.4 Sơ đồ lồng ghép bảo vệ môi trường trong quá trình ra quyết định của dự án theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường 1993

c. Đoạn qua Cúc Phương

Đoạn tuyến qua Vườn Quốc gia Cúc Phương thuộc dự án đường Hồ Chí Minh (giai đoạn 1) đoạn Hòa Lạc- Bình Phước và được thực hiện theo quy trình như hình 3.2 nêu trên.

Điểm khác biệt là báo cáo đánh giá tác động môi trường các đoạn tuyến qua VQG Cúc Phương cùng với Khu bảo tồn Phong Nha-Kẻ Bàng và Khu bảo tồn Ngọc Linh được tách ra thành các báo cáo độc lập để thẩm định và làm cơ sở để phê duyệt dự án (giai đoạn 1) toàn tuyến. Tuy nhiên, các đoạn tuyến này không được tách ra thành dự án độc lập, vì vậy khi dự án được quyết định phê duyệt đã bao gồm cả đoạn tuyến qua VQG Cúc Phương (là đối tượng nghiên cứu của luận văn này).

Một số nhận xét:

Quá trình ra quyết định phê duyệt dự án đường HCM là một quá trình lâu dài và đầy khó khăn. Từ khi Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi được bắt đầu thực hiện (1997) cho đến khi dự án được Quốc hội thông qua chủ trương (2004). Để thông qua được dự án Quốc hội đã phải tổ chức một số cuộc hội thảo “do Ủy ban KHCN&MT chủ trì tổ chức”, qua các ý kiến phản biện và cân nhắc các lợi ích môi trường,-kinh tế-xã hội và quan trọng là báo cáo ĐTM của dự án đã được thông qua trước khi Quốc hội thông qua chủ trương đầu tư.

Trên cơ sở tài liệu nghiên cứu, sau khi tham vấn một số người liên quan (xin không được nêu tên). Do tính chất đặc biệt của dự án và một số yếu tố khách quan khác như: vấn đê môi trường, vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học, sự thiếu các hướng dẫn cụ thể của pháp luật mà quy trình ra quyết định của dự án có phần khập khiễng và chưa đảm bảo đúng quy trình đó là quy hoạch tổng thể của dự án được lập sau lập dự án đầu tư và (xem hình 3.1 và hình 3.2).

Vấn đề môi trường sinh thái chưa được xem xét cân nhắc kỹ ngay từ khâu lập dự án nghiên cứu tiền khả thi (báo cáo ĐTM sơ bộ không được xem xét thẩm định kỹ); báo cáo NCTKT chưa đề cập được các kịch bản lựa chọn, báo cáo ĐTM giai đoạn này còn chung chung chưa đánh giá (lượng giá) được các giá trị sinh thái cho từng khu vực bảo vệ đa dạng sinh học, và thiếu sự tham gia của các bên liên quan.

Tuy nhiên, việc lồng ghép các vấn đề môi trường về mặt quy trình của dự án nói chung và của đoạn qua VQG Cúc Phương về cơ bản được thực hiện phù hợp (xem hình 3.4). Điểm đặc biệt là báo cáo ĐTM chi tiết của dự án (bao gồm cả báo cáo ĐTM đoạn qua Cúc Phương) đã được cân nhắc, thẩm định trước khi Quốc hội thông qua dự án đầu tư và trong quá trình thực hiện thiết kế chi tiết các vấn đề môi trường cũng được thực hiện (ví dụ xây dựng các cầu cạn thay vì làm đường thông thường đối với đoạn tuyến qua Cúc Phương).

3.2.2. Các khâu trong quá trình ra quyết định

Lập báo cáo ĐTM chi tiết

Các khâu trong quá trình ra quyết định thực hiện dự đường Hồ Chí Minh (giai đoạn 1) đoạn Hòa Lạc- Bình Phước (bao gồm đoạn qua Cúc Phương) được thực hiện như hình 3.5 sau đây:

Lập báo cáo NCTKT

Lập báo cáo ĐTM sơ bộ

Lập báo cáo NCKT

Thẩm định phê duyệt

Hình 3.5. Sơ đồ các khâu lập dự án đầu tư

Như vậy dự án có hai hệ thống báo cáo được lập độc lập và song song với nhau trong suốt quá trình ra quyết định (1) báo cáo dự án đầu tư bao gồm: Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi; Báo cáo nghiên cứu khả thi, (2) báo cáo đánh giá tác động môi trường gồm: Báo cáo ĐTM sơ bộ; báo cáo ĐTM chi tiết. Hai hệ thống các báo cáo này cũng được thẩm định, phê duyệt bởi các cơ quan thẩm quyền khác nhau, dưới đây là một số nhận định về các khâu trong quá trình ra quyết định nêu trên.

a. Khâu lập dự án đầu tư (báo cáo NCTKT, NCKT)

Các cơ quan thực hiện lập dự án đầu tư chủ yếu là các cơ quan nhà nước được chỉ định thuộc ngành giao thông vận tải là Tổng Công ty tư vấn thiết kế giao thông vận tải (TEDI), cơ quan này có những chuyên gia có trình độ và kinh nghiệm trong việc lập dự án đầu tư công trình giao thông. Tuy nhiên tại thời điểm đó, TEDI lại không có các chuyên gia về môi trường cùng tham gia, lý do là khi đó nguồn nhân lực về chuyên gia môi trường rất thiếu và yếu, vì vậy việc xem xét các vấn đề

về môi trường và bảo tồn còn ở mức rất khiêm tốn (điều này được thể hiện trong báo cáo tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án), mặt khác những người tham gia tại thời điểm đó cho rằng vấn đề môi trường được xem xét riêng, độc lập nên họ ít quan tâm đến vấn đề này.

b. Khâu lập báo cáo ĐTM

Việc xem xét các vấn đề về môi trường: theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 báo cáo ĐTM được tiến hành tại các khâu giai đoạn nghiên cứu tiền khả thi (lập báo cáo ĐTM sơ bộ), giai đoạn nghiên cứu khả thi (lập báo cáo ĐTM chi tiết). Các báo cáo ĐTM này đều được Bộ KHCN&MT (thông qua Cục Môi trường) xem xét và thẩm Định.

Sau khi nghiên cứu các báo cáo có liên quan tác giả có một số nhận xét:

- Vấn đề môi trường chưa được đề cập trong quá trình lập và thẩm định quy

hoạch;

- Các khâu lập dự án đầu tư đều có quan tâm đến vấn đề môi trường và bảo

vệ đa dạng sinh học ở các mức độ khác nhau và chưa thực sự được quan tâm đúng mức ở các khâu đầu tiên (nghiên cứu tiền khả thi).

- Nguyên nhân chủ yếu là do nhận thức về tầm quan trọng về bảo vệ môi trường và bảo tồn đa dạng sinh học của các bên liên quan (trừ cơ quan về bảo vệ môi trường) còn hạn chế, quy định về luật pháp còn thiếu và yếu gây khó khăn cho việc triển khai, thiếu cán bộ có chuyên môn về môi trường sinh thái.

- Vấn đề hạn hẹp về kinh phí thực hiện lập các báo cáo ĐTM cũng là nguyên nhân dẫn đến sự hạn chế về chất lượng của báo cáo. Theo các cơ quan tham gia thực hiện lập báo cáo ĐTM cho biết tổng kinh phí được chi ra khoảng 3,6 tỷ đồng là quá thấp đối với dự án khổng lồ và có rất nhiều vấn đề môi trường cần quan tâm, thậm chí cho đến nay 2010 họ vẫn chưa nhận đủ kinh phí và chưa quyết toán được chi phí này.

c. Khâu thẩm định dự án đàu tư (báo cáo NCKT)

Khâu thẩm định dự án đã được thực hiện đúng theo quy trình và tuân thủ các quy định về thẩm định dự án đầu tư (được quy định tại Luật Xây dựng, Luật đầu tư

và các văn bản liên quan khác. Hoạt động này được thực hiện ở tất cả các cấp Quốc hội, Chính phủ, Bộ GTVT, về cơ bản quá trình thẩm định diễn ra minh bạch và công khai.

Sau khi nghiên cứu một số kết quả thẩm định và phỏng vấn, trao đổi với một số đối tượng có liên quan (Cán bộ Vụ KHĐT Bộ GTVT, cán bộ ban QLDA đường HCM) tác giả có một số nhận định như sau:

- Thành phần tham gia thẩm định cấp Chính phủ thường là những người giữ chức vụ lãnh đạo tại các Bộ, Ngành và kết quả thẩm định có thể bị ảnh hưởng bởi yếu tố chủ quan, mang tính cá nhân. Mặt khác, tác giả cho rằng trong quá trình thẩm định rất có thể sẽ có những thỏa thuận, chao đổi với nhau và do vậy các quyết định có thể bị ảnh hưởng bởi yếu tố chính trị chứ không phải yếu tố trình độ nhận thức.

- Một điều dễ nhận thấy cho đến tận thời điểm hiện nay là các tư vấn thẩm tra dự án giao thông không có sự tham gia của chuyên gia môi trường và xã hội kể cả chỉ là cán bộ kiêm nhiệm.

- Cơ quan thẩm định cấp bộ (Bộ Giao thông vận tải) tuy đã có cán bộ kiêm nhiệm về môi trường được đặt tại Vụ KHCN nhưng các cán bộ này cũng không có chuyên ngành môi trường, sinh thái.

d. Khâu thẩm định báo cáo ĐTM

Bộ KHCN&MT là cơ quan thẩm quyền thẩm định, phê duyệt các báo cáo ĐTM. Báo cáo ĐTM của dự án đường Hồ Chí Minh đã phải trải qua ba kỳ thẩm định.

Lần thứ nhất thẩm định báo cáo ĐTM ngày 29/9/2000; Hội đồng đã đề nghị xem xét kỹ một số văn đề như: Đánh giá tác động đến đa dạng sinh thái, các giải pháp kết cấu công trình và đặc biệt Hội đồng đã thống nhất đề nghị tách các đoạn tuyến qua các khu vực bảo tồn như: Cúc Phương, Phong nha Kẻ bang và Ngọc Linh thành các báo cáo ĐTM riêng để xem xét.

Lần thứ hai họp ngày 1/6/2001; Hội đồng tiếp tục đề nghị bổ sung và làm rõ một số vấn đề trong đó đã nhấn mạnh đến vấn đề về bảo tồn đa dạng sinh học.