Vai trò của nhà nước trong việc phát triển thị trường tài chính ở Việt Nam

Thứ hai, Chính phủ đã có những quyết sách đúng đắn thay đổi về mô hình tổ chức quản lý nhà nước đối với TTCK ngày càng hoàn thiện và phù hợp với trình độ và điều kiện cụ thể của công tác quản lý nhà nước về TTCK.

Để việc thành lập và đưa TTCK đi vào hoạt động được nhanh chóng và hiệu quả ngay từ đầu, việc lựa chọn mô hình ban đầu Ủy ban Chứng khoán nhà nước là cơ quan quản lý độc lập đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Chính phủ. Chính phủ trực tiếp thông qua UBCKNN để triển khai chức năng quản lý với TTCK là phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam. Với hình thức tổ chức như trên, có thể thấy UBCKNN có vị thế tương đối độc lập trong hệ thống cơ quan QLNN, có đủ thẩm quyền cần thiết để chỉ đạo trong toàn ngành. Do vậy, UBCKNN có thể hoàn toàn chủ động trong việc xây dựng các chính sách, chiến lược phát triển TTCK; đưa ra các quyết định quản lý và giám sát TTCK, soạn thảo các văn bản pháp luật để trình Thủ tướng Chính phủ ký ban hành hay chủ động ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi thẩm quyền quy định.

Thêm nữa, việc đặt TTGDCK thuộc bộ máy của UBCKNN trong thời gian đầu đã cho phép tận dụng tối đa bộ máy của UBCKNN trong việc chuẩn bị các điều kiện về pháp lý, cơ sở vật chất, kỹ thuật hạ tầng, con người trong việc đưa TTGDCK đi vào hoạt động. Mặt khác, với tư cách là một đơn vị hành chính sự nghiệp thuộc sở hữu của Nhà nước sẽ vừa đảm bảo được nguồn kinh phí ngân sách Nhà nước cho sự tồn tại và hoạt động của tổ chức này, vừa tạo điều kiện cho Nhà nước có thể thông qua TTGDCK để quản lý, điều hành và giám sát các hoạt động của thị trường theo các mục tiêu đã đề ra. Qua đó, Nhà nước có thể trực tiếp can thiệp vào các hoạt động diễn ra trên thị trường để định hướng và thúc đẩy thị trường này phát triển.

Tuy nhiên, việc tổ chức bộ máy QLNN như trên lại làm cho hoạt động QLNN đối với lĩnh vực CK&TTCK lại bị chia cắt thành nhiều đầu mối. Ngoài UBCKNN là cơ quan quản lý đầu ngành TTCK thì Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, NHNN, Bộ Tư pháp, Ban chỉ đạo đổi mới phát triển doanh nghiệp cũng có nhiều thẩm quyền ban hành các chính sách nhất định chi phối TTCK. Bộ Tài chính ban hành và hướng dẫn thực hiện các văn bản pháp luật về chính sách thuế, chế độ kế toán, kiểm toán, tài chính đối với TTGDCK, các TCPH, các tổ chức kinh doanh,

dịch vụ chứng khoán; ban hành và hướng dẫn thực hiện chế độ thuế đối với các nhà ĐTCK. Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành các chính sách đối với việc chuyển đổi một số doanh nghiệp có vốn ĐTNN thành công ty cổ phần, NHNN ban hành các chính sách về quy chế quản lý ngoại hối đối với việc mua bán chứng khoán của các nhà ĐTNN, quy định về việc phát hành và quản lý chứng khoán của các TCTD. Sự tồn tại của nhiều đầu mối quản lý và sự tách rời giữa các đầu mối này đã dẫn đến sự thiếu tập trung, thống nhất và tạo ra xung đột trong việc ban hành và điều hành các chính sách liên quan đến CK&TTCK.

Bên cạnh đó, cơ cấu lãnh đạo là các thứ trưởng vừa đương nhiệm ở các bộ, ngành lại vừa kiêm nhiệm chức vụ UBCKNN sẽ làm giảm tính hiệu quả của công tác quản lý, nhiều khi tạo ra sự không thống nhất trong việc đưa ra các quyết định của các thành viên.

Chính từ những bất cập nói trên, để triển khai có hiệu quả hơn nhiệm vụ điều phối hoạt động của các bộ, ngành chức năng trong việc thúc đẩy TTCK phát triển; đồng thời thực hiện quy định của luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật là những cơ quan trực thuộc Chính phủ không có chức năng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, đầu năm 2004, Chính phủ đã quyết định chuyển UBCKNN về trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng QLNN về CK&TTCK; trực tiếp quản lý và giám sát hoạt động CK&TTCK, quản lý các hoạt động dịch vụ thuộc lĩnh vực CK&TTCK theo quy định của pháp luật; đồng thời chuyển TTGDCK Tp.HCM và TTGDCK Hà Nội thành các sở giao dịch chứng khoán theo mô hình công ty TNHH một thành viên hoạt động theo Luật doanh nghiệp.

Thứ ba, công tác quản lý nhà nước của UBCKNN từng bước được hoàn thiện và ngày càng phù hợp hơn với TTCK hiện đại

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 217 trang tài liệu này.

Thời gian qua dưới sự chỉ đạo của Chính phủ và Bộ Tài chính, UBCKNN rất quan tâm đến công tác quản lý nhà nước đối với các hoạt động trên TTCK như: hoạt động phát hành trái phiếu, cổ phiểu hoạt động niêm yết và đăng ký giao dịch, hoạt động giao dịch chứng khoán, hoạt động công bố thông tin, hoạt động đăng kí, lưu kí, bù trừ và thanh toán giao dịch chứng khoán, hoạt động kinh doanh và đầu tư chứng khoán để tạo hàng hóa cho thị trường, tăng cường công tác quản lý, giám sát đối với các tổ chức trung gian; đẩy mạnh công tác thanh tra giám sát nhằm tăng cường tính

minh bạch, góp phần giữ vững ổn định TTCK. Đặc biệt UBCKNN đã tăng cường xử phạt vi phạm hành chính đối với các tổ chức (tổ chức phát hành, niêm yết, công ty chứng khoán…) và cá nhân tham gia thị trường có những hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực CK&TTCK.

Các hoạt động thông tin, tuyên truyền, phổ cập kiến thức và tiếp xúc công chúng đã được nâng lên một bước, UBCKNN đã chủ động phối hợp với các cơ quan thông tin của Bộ, các cơ quan chức năng, các phương tiện truyền thông để tổ chức tuyên truyền, thông báo kịp thời chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về CK&TTCK. Kịp thời cải chính những tin đồn không chính xác, sai sự thật làm ảnh hưởng đến các tổ chức và cá nhân tham gia thị trường. Định kỳ tổ chức công bố thông tin của công ty đại chúng trên Website và Bản tin UBCKNN.

Thứ tư, nhà nước đã tạo môi trường và điều kiện để đa dạng hoá các định chế tài chính trung gian.

Thời gian qua, đổi mới kinh tế thành công đã tạo điều kiện phát triển về cả số lượng và loại hình các định chế tài chính trung gian. Chủ trương của Chính Phủ trong việc phát triển các tổ chức tài chính trung gian theo hướng đa dạng hoá các loại hình, đa năng hoá hoạt động và tăng cường xã hội hoá hoạt động tài chính đã được thể hiện trong chính sách phát triển, trong các cơ chế và hệ thống luật pháp. Chủ trương này đã tạo điều kiện cho việc hình thành và phát triển đa dạng loại hình sở hữu các định chế tài chính trung gian.

Hệ thống các tổ chức tài chính trung gian đã hình thành và hoạt động ngày càng chuyên nghiệp và hiệu quả. Có thể nói, trong thời gian qua, các cơ quan quản lý nhà nước đã ban hành nhiều chính sách giúp các tổ chức này không ngừng tự hoàn thiện mình, xây dựng và cung cấp nhiều tiện ích cho các nhà đầu tư, các tổ chức; đặc biệt là hướng các định chế này tập trung vào những nghiệp vụ có thế mạnh. Cùng với tốc độ ngày càng nhanh của quá trình cổ phần hoá, sự phát triển của TTCK trong thời gian qua, các CTYCK đã có sự thay đổi về quy mô công ty lẫn cách thức hoạt động qua việc bổ sung vốn điều lệ, tăng các dịch vụ tiện ích nhằm đáp ứng nhu cầu của nhà đầu tư, mở rộng phạm vi hoạt động, sử dụng hệ thống mạng để phục vụ khách hàng. Các CTYCK cũng đã triển khai thuận lợi hoạt

động giao dịch mua bán trái phiếu có kỳ hạn, bước đầu tạo ra thị trường giao dịch trái phiếu thứ cấp đáng kể, góp phần tác động đến thị trường trái phiếu sơ cấp.

Thứ năm, UBCKNN đã có nhiều cố gắng trong việc từng bước thúc đẩy tiến trình hội nhập quốc tế của TTCK Việt Nam.

Từ năm 2001, UBCKNN đã trở thành thành viên của Tổ chức quốc tế các uỷ Ban Chứng Khoán (IOSCO). Từ đó đến nay, UBCKNN đã tích cực tham gia vào việc xây dựng các chính sách, nghiệp vụ quản lý của tổ chức này. UBCKNN cũng đã có quan hệ chặt chẽ với các tổ chức quốc tế như Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB); đã thực hiện việc ký kết Biên bản ghi nhớ hợp tác (MOU) về quản lý chứng khoán và TTCK với các cơ quan quản lý TTCK nước ngoài như Ủy ban giám sát tài chính Hàn Quốc (FSC) năm 2002, Ủy ban giám quản chứng khoán Trung Quốc (CSRC) năm 2005; cũng như giữa TTGDCK TP.HCM với Sở giao địch chứng khoán Bursa Malaysia năm 2006… Nội dung của Biên bản ký kết này nhằm tăng cường bảo vệ nhà đầu tư và tính toàn vẹn của TTCK và các công cụ đầu tư, thông qua việc đưa ra một khuôn khổ hợp tác, bao gồm các kênh thông tin liên lạc, tăng cường sự hiểu biết lẫn nhau và trao đổi các thông tin kinh nghiệm quản lý cũng như các thông tin kỹ thuật, thanh tra giám sát, cưỡng chế thực thi. Qua đó, tạo lòng tin và động lực thu hút các tổ chức và cá nhân là người nước ngoài tham gia đầu tư vào TTCK Việt Nam. Bảo đảm TTCK Việt Nam từng bước hình thành đầy đủ các yếu tố của một TTCK hiện đại theo các chuẩn mực của quốc tế và hội nhập với các TTCK khu vực.

(2) Hạn chế và nguyên nhân

* Về hạn chế:

Thứ nhất, các văn bản pháp lý về CK&TTCK mặc dù đã được ban hành khá nhiều nhưng vẫn còn mang tính chồng chéo, thiếu tính hệ thống, đồng bộ và còn hạn chế về chất lượng.

Cụ thể như có sự chồng chéo mâu thuẫn trong hệ thống pháp lý chuyên ngành và các văn bản pháp luật chung tham gia điều chỉnh về chứng khoán và thị trường chứng khoán CK&TTCK. Ví dụ, giữa pháp luật về doanh nghiệp và pháp luật về chứng khoán còn có sự chưa thống nhất, đồng bộ trong việc qui định về trình tự, thủ tục, quyền và nghĩa vụ giữa công ty cổ phần và cổ đông hiện hữu trong việc

chuyển nhượng cổ phần. Các qui định về công bố thông tin trên TTCK chưa được rõ ràng, cụ thể. Pháp luật chưa xác định các thông tin nào doanh nghiệp bắt buộc phải công bố, thông tin nào được quyền giữ kín. Thời gian đầu, theo Nghị định 48/1998/NĐ-CP thì những tổ chức, cá nhân có vi phạm sẽ bị xử phạt hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Nhưng khi dẫn chiếu các văn bản pháp luật có liên quan như Bộ luật Hình sự, Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính…lại không thấy có biện pháp xử lý vi phạm trong lĩnh vực chứng khoán.

Thêm nữa, cơ sở pháp lý cho hoạt động phát hành chứng khoán (PHCK) ra công chúng còn chưa có tính thống nhất và chưa thực sự đầy đủ, từ đó làm nảy sinh bất hợp lý. Việc PHCK của các tổ chức tín dụng được thực hiện theo Luật các tổ chức tín dụng, hoạt động phát hành cổ phiếu ra công chúng của các DNNN cổ phần hoá lại được thực hiện theo Nghị định 109/2007/NĐ-CP. Việc phát hành trái phiếu doanh nghiệp riêng lẻ lại được quy định trong Nghị định số 02/2006/NĐ-CP. Còn việc PHCK của các loại hình doanh nghiệp khác lại được thực hiện theo quy định trong Luật Chứng khoán.

Mặt khác, tuy có nhiều cố gắng nhưng tiến độ ban hành các văn bản còn chậm, khung pháp lý điều chỉnh thị trường tự do còn bỏ ngỏ, chính sách thuế chưa bao quát được hết các trường hợp cần khuyến khích tham gia thị trường...

Thứ hai, Nhà nước vẫn chưa quan tâm đúng mức đến việc phát triển thị trường trái phiếu, nhất là thị trường trái phiếu doanh nghiệp

Có thể nói, thời gian qua Nhà nước chưa quan tâm đúng mức đến việc phát triển thị trường trái phiếu, do vậy so với thị trường cổ phiếu, thị trường trái phiếu ở Việt Nam có qui mô tương đối nhỏ, tính thanh khoản thấp, nhất là thị trường trái phiếu doanh nghiệp.

Thị trường trái phiếu Việt Nam được cho là vẫn còn trong giai đoạn đầu của sự phát triển, trong đó trái phiếu chính phủ là một tiềm năng lớn. Tuy trái phiếu chính phủ Việt Nam hiện nay được coi là hấp dẫn cả về lãi suất và độ an toàn nhưng vẫn chưa tạo được sự chú ý của các nhà đầu tư trong nước và quốc tế. M ặ t k h á c , thị trường trái phiếu doanh nghiệp vẫn là một nguồn cung cấp vốn đầy tiềm năng của các doanh nghiệp, đặc biệt là tại thị trường tài chính đang phát triển nhanh chóng như ở Việt Nam nhưng hiện nay còn rất nhỏ bé. V ì v ậ y,

mối quan tâm lớn nhất hiện nay chính là làm thế nào để khuyến khích các doanh nghiệp sử dụng thị trường này một cách có hiệu quả trong kế hoạch huy động vốn của doanh nghiệp.

Trên TTCK Việt Nam năm 2009, có khoảng gần 400 loại trái phiếu chính phủ và các doanh nghiệp được niêm yết, với tổng mệnh giá khoảng 6 tỉ USD. Trong 3 loại trái phiếu hiện đã được phát hành và mua bán tại Việt Nam, bao gồm TPCP, trái phiếu chính quyền địa phương và trái phiếu doanh nghiệp, thì khối lượng TPCP chiếm ưu thế trên thị trường với 81% thị phần, trong khi đó trái phiếu địa phương là 10%, và trái phiếu doanh nghiệp 9% [81]. C ụ th ể :

- Trái phiếu chính phủ và tín phiếu kho bạc

Tín phiếu kho bạc ở Việt Nam là các chứng khoán nợ ngắn hạn với kì hạn 182, 273 hoặc 364 ngày trong khi trái phiếu chính phủ là 7, 10, hay 15 năm. Có gần 400 loại tín phiếu kho bạc và trái phiếu chính phủ khác nhau hiện đang được mua bán. Khoảng 60.000 tỉ đồng trái phiếu chính phủ được Kho bạc Nhà nước và Ngân hàng phát triển Việt Nam phát hành hàng năm chủ yếu thông qua các kênh bảo lãnh và đấu giá. Việc bán lẻ trái phiếu chính phủ thông qua các chi nhánh của Kho bạc Nhà nước và các đại lý phát hành khác sẽ không được tính ở đây. Kế hoạch phát hành tín phiếu kho bạc cùng với trái phiếu chính phủ trong năm 2007 là 60.000 tỉ đồng, trong đó tín phiếu kho bạc chiếm 45%. Hiện nay trái phiếu chính phủ chủ yếu được phát hành thông qua bảo lãnh, hay đấu thầu qua các SGDCK và Trung tâm giao dịch của NHNN.

- Trái phiếu chính quyền địa phương

Trái phiếu chính quyền địa phương được chính quyền địa phương phát hành dưới sự cho phép của chính phủ. Hiện nay mới chỉ có Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và Đồng Nai phát hành trái phiếu chính quyền địa phương (trái phiếu đô thị) để huy động vốn. Các tỉnh thành được phép phát hành đến 30% tổng nhu cầu chi tiêu và phải được chính phủ cho phép phát hành trái phiếu. Số trái phiếu này được phát hành thông qua các kênh đấu giá, bảo lãnh và đại lý phát hành. Tuy nhiên, tính thanh khoản của loại trái phiếu này rất thấp.

- Trái phiếu doanh nghiệp

Các doanh nghiệp phát hành bao gồm các doanh nghiệp nhà nước đang thực hiện cổ phần hoá, hay các tổng công ty, tập đoàn kinh tế lớn. Số trái phiếu này được phát hành thông qua kênh đấu giá, bảo lãnh và môi giới. Tuy nhiên, tính thanh khoản của loại trái phiếu này cũng không cao. Thị trường trái phiếu doanh nghiệp quy mô còn rất nhỏ bé. Hiện nay, mới chỉ có 10 doanh nghiệp phát hành trái phiếu, gồm có: PetroVietnam, Tổng công ty cao su, Vinashin, Electric Vietnam Copreration (EVN), Lilama, Vietnam Steel Corperation, Vilexim, Tổng Công ty cổ phần xây dựng điện Việt nam, Tổng công ty Sông Đà và Vinaconex. Tất cả các doanh nghiệp này đều là những đơn vị đầu ngành hoặc các doanh nghiệp nhà nước đã cổ phần hóa. Thực tế, nhu cầu của họ là nguồn vốn lớn, dài hạn và ổn định để đáp ứng yêu cầu, mà những nguồn vốn này khó có thể vay được từ một ngân hàng. Tổng doanh số phát hành trái phiếu c ủ a c á c d o a n h n gh i ệp p h á t h à n h từ năm 2003 đến năm 2007 đạt 16.768 tỷ VND. Trong đó, Vinashin và EVN là hai doanh nghiệp phát hành nhiều nhất, chiếm 41% và 36% tương ứng. Còn các tổng công ty khác chỉ chiếm dưới 10% trong tổng vốn huy động [80].

Thứ ba, công tác quản lý nhà nước đối với TTCK vẫn còn nhiều hạn chế, yếu kém cần khắc phục.

Điều này được thể hiện cụ thể ở một số mặt hoạt động quản lý nhà nước đối với TTCk như sau:

Một là, còn tồn tại sự chồng chéo trong công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động phát hành chứng khoán (PHCK) của các doanh nghiệp.

UBCKNN được giao là cơ quan quản lý cao nhất nhưng thực tế việc quản lý doanh nghiệp phát hành lại do nhiều cơ quan tham gia. UBCKNN chỉ quản lý doanh nghiệp phát hành ra công chúng để niêm yết và giao dịch trên TTCK, các doanh nghiệp khác phát hành cổ phiếu ra bên ngoài thuộc diện quản lý của của các bộ, ngành chủ quản, thậm chí nhiều doanh nghiệp cổ phần cũng có thể dễ dàng phát hành cổ phiếu theo Luật Doanh nghiệp mà không bị quản lý. Do đó, làm cho doanh nghiệp lúng túng không biết phải báo cáo cho những cơ quan nào và các thủ tục quy định là gì khi muốn PHCK ra công chúng.

Trong hoạt động bảo lãnh phát hành thì nhiều tổ chức kinh doanh hoạt động này gặp khó khăn về vốn, đặc biệt trong điều kiện khi các công ty chứng khoán (CTyCK) chưa có thói quen liên kết thành tổ hợp bảo lãnh phát hành, chất lượng của các công ty kiểm toán còn chưa cao, hoạt động tư vấn còn thiếu chuyên môn trong khi đó công việc này lại khá phức tạp. Hoạt động hỗ trợ thị trường sau phát hành tại Việt Nam chưa được hình thành. CTYCK tham gia bảo lãnh phát hành cho doanh nghiệp đồng thời kết thúc vai trò của mình sau khi đợi phát hành kết thúc, chưa có CTyCK nào tiếp tục tham gia vào việc tác động giá cổ phiếu trên thị trường sau khi cổ phiếu đó được phép phát hành.

Theo quy định thì quá trình PHCK và niêm yết là tách biệt, cổ phiếu sau khi phát hành lại không được niêm yết và giao dịch ngay trên TTCK, thời gian cổ phần hoá đến khi được niêm yết và giao dịch trên TTCK lại quá lâu nên lợi ích của việc phát hành mang lại nhiều khi bị giảm bớt. Nhiều công ty cổ phần hoá, kể cả các công ty lớn không có chủ trương gắn kết hoạt động phát hành với niêm yết bởi nhiều lý do như sợ thủ tục phức tạp, e dè nghĩa vụ phải công bố thông tin ra công chúng sẽ làm mất khả năng cạnh tranh với các doanh nghiệp khác không phải thực hiện nghĩa vụ này.

Cơ chế đảm bảo tính công khai minh bạch trong hoạt động PHCK ra công chúng chưa thật sự chặt chẽ, sự giám sát của Nhà nước còn lỏng lẻo, cho nên dẫn tới trường hợp một số doanh nghiệp chưa đảm bảo nghĩa vụ công bố thông tin, chưa thực sự tuân thủ những quy định của pháp luật trong quá trình PHCK, nhiều doanh nghiệp che dấu thông tin để đánh lừa nhà đầu tư bên ngoài. Ví dụ như trường hợp của công ty xuất nhập khẩu nông sản Saforimex. Trước đó, Công ty này đã bán ra hơn 8.000 cổ phiếu để thực hiện cổ phần hoá, nhưng ngay sau đó toàn bộ số tiền này đã bị toà án phong toả để trả nợ, thậm chí số nợ của Công ty này còn vượt quá nhiều lần so với giá trị được cổ phần hoá. Như vậy, nhà đầu tư đã nhận được thông tin không trung thực khi công ty tuyên bố lãi 3 năm liên tục.

Hai là, công tác quản lý các giao dịch chứng khoán của các SGDCK còn khá thụ động.

Các quyết định quản lý và điều hành giao dịch chứng khoán cũng như các quyết định liên quan đến tăng giảm biên độ giá chứng khoán, thay đổi thời gian giao