Lựa Chọn Khung Chính Sách Thay Đổi Phân Cấp Tài Khóa Thúc Đẩy Tăng Trưởng

thu tương xứng với nhiệm vụ chi sẽ tạo sự chủ động cho chính quyền địa phương, từ đó tạo ra hiệu quả tối ưu trong phân bổ nguồn lực.

4.3. Lựa chọn khung chính sách thay đổi phân cấp tài khóa thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong điều kiện tái cơ cấu nền kinh tế

4.3.1. Định hướng chung

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 được Đại hội XI của Đảng thông qua đã chỉ rõ: “Chuyển đổi mô hình tăng trưởng từ chủ yếu phát triển theo chiều rộng sang phát triển hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu, vừa mở rộng quy mô vừa chú trọng nâng cao chất lượng, hiệu quả, tính bền vững. Thực hiện cơ cấu lại nền kinh tế…” (Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI, tr.107).

Thực hiện định hướng chiến lược của Đại hội XI của Đảng, Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) đã đề ra mục tiêu tổng quát của 5 năm 2011 - 2015 là: Phát triển kinh tế nhanh, bền vững, gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và sức cạnh trạnh. Theo đó, trong 5 năm tới, cơ cấu lại nền kinh tế trên 3 lĩnh vực quan trọng là: (i) tái cơ cấu đầu tư với trọng tâm là đầu tư công; (ii) tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước mà trọng tâm là các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước; (iii) tái cơ cấu thị trường tài chính với trọng tâm là hệ thống ngân hàng thương mại và tổ chức tài chính.

Gắn với tái cơ cấu nền kinh tế, cải cách nền hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu của quá trình tái cơ cấu là yêu cầu cấp thiết. Thực tế, chủ trương cải cách nền hành chính nhà nước Việt Nam được tiến hành từ cuối những năm 80 của thế kỷ XX, gắn liền với thời điểm bắt đầu công cuộc đổi mới đất nước theo đường lối phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

và xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường và mở cửa, hội nhập quốc tế đặt ra sự cần thiết khách quan phải tiến hành công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước. Xây dựng hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở thông suốt, trong sạch, vững mạnh, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả, tăng tính dân chủ và pháp quyền trong hoạt động điều hành của Chính phủ và của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm tạo lập một nền hành chính mới hiện đại, phù hợp với thể chế kinh tế, phát huy dân chủ xã hội và hội nhập quốc tế. Điều đó cũng được đề cập tại cương lĩnh trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội: “Bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ, thống nhất quyền lực, có sự phân công, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương. Việc thực hiện chủ trương này được duy trì một cách có hệ thống và phát triển trong các văn kiện tiếp theo của Đảng, có đánh giá, tổng kết và phương hướng, cách thức tiến hành. Đẩy mạnh phân cấp trung ương - địa phương, trong đó có phân cấp tài khóa trở thành quan điểm, tư tưởng chỉ đạo trong việc xây dựng pháp luật và hoàn thiện bộ máy nhà nước” (Cương lĩnh 1991 sửa đổi năm 2011, 2011).

Đặc biệt, bước vào những năm đầu của thế kỷ 21, Chính phủ cũng bắt đầu nhận ra hệ thống cũ và các phương thức cũ đã trở nên lạc hậu, khiến khu vực công kém hiệu quả nên đã thực hiện những thay đổi cần thiết để đẩy mạnh cạnh tranh toàn cầu. Theo đó, Chính phủ đã ban hành Quyết định số 136/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 nhằm hoạch định Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010. Lần đầu tiên trong quá trình cải cách, Chính phủ đưa ra một chương trình có tính chiến lược dài hạn, xác định rõ bốn lĩnh vực cải cách là: cải cách thể chế, cải cách tổ chức bộ máy, xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức và cải cách tài chính công.

Trong phần cải cách tổ chức bộ máy có nội dung cải cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương với nhiệm vụ: phân cấp rõ ràng và hợp lý giữa trung ương và địa phương, phân biệt chức năng, nhiệm vụ của chính quyền đô thị và chính quyền ở nông thôn, tổ chức hợp lý HĐND và UBND. Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã định hướng ưu tiên phân cấp trong các lĩnh vực: quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; quản lý ngân sách nhà nước; quản lý các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công,… Về phân biệt nội dung quản lý nhà nước ở đô thị, nông thôn, quy chế đặc thù cho một số đô thị đặc biệt đã được thể chế hóa ở chừng mực nhất định khi sửa đổi Luật tổ chức HĐND và UBND, Pháp lệnh Thủ đô năm 2001 và Nghị định số 93/2001/NĐ-CP ngày 12/12/2001 về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho TP. Hồ Chí Minh, trong đó tạo sự chủ động cho UBND thành phố quản lý về đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách gắn với đặc thù đô thị của địa phương.

Tiếp theo đó, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 30/NQ-CP ngày 8/11/2011 ban hành chương trình cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020. Trọng tâm cải cách hành chính trong giai đoạn 10 năm tới là: Cải cách thể chế; xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, chú trọng cải cách chính sách tiền lương nhằm tạo động lực thực sự để cán bộ, công chức, viên chức thực thi công vụ có chất lượng và hiệu quả cao; nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính và chất lượng dịch vụ công. Theo điều 3, khoản 2 của Nghị quyết 30: “Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất về tài nguyên, khoáng sản quốc gia; quy hoạch và có định hướng phát triển; tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời, đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng

cấp, từng ngành”. Cùng với quá trình hoàn thiện phân cấp hành chính, phân cấp tài khóa giữa trung ương và địa phương cũng phải có những đổi mới nhằm đáp ứng yêu cầu mới. Theo đó, phương hướng phân cấp tài khóa cho địa phương trong thời gian tới của Đảng và Nhà nước ta bao gồm:

Thứ nhất, thực hiện sự phân tách rõ ràng hơn giữa các cấp ngân sách, hướng đến xây dựng một hệ thống phân cấp tài khóa đầy đủ hơn, trong đó các cấp chính quyền địa phương có sự tự chủ và quyền quyết định lớn hơn về ngân sách cấp mình và độc lập tương đối với chính quyền trung ương bao gồm cả nguồn thu và nhiệm vụ chi. Theo đó, mọi vấn đề lập dự toán, phân bổ và quyết toán ngân sách của cấp nào nên để cho cấp đó quyết định. Ngân sách cấp trên chỉ tổng hợp ngân sách cấp dưới vào NSNN chung. Điều đó sẽ làm tăng trách nhiệm giải trình ở mỗi cấp chính quyền, đồng thời khắc phục được tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của hệ thống NSNN, khuyến khích địa phương khai thác lợi thế của mình và nuôi dưỡng nguồn thu của địa phương.

Thứ hai, trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu. Việc tăng cường quyền tự chủ về nguồn thu cho địa phương hiện nay là đòi hỏi khách quan phù hợp với yêu cầu về phân cấp tài khóa, đồng thời cũng tạo ra nguồn thu tương xứng hơn với nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền địa phương.

Thứ ba, mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong các quyết định chi tiêu được dựa trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không rõ về trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền. Trong điều kiện đặc thù của Việt

Nam hiện nay, việc mở rộng quyền tự chủ trong chi tiêu của địa phương nên bắt đầu ở việc cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo thứ tự ưu tiên của địa phương. Tuy nhiên, thứ tự ưu tiên của địa phương phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu của quốc gia. Đồng thời, cần cho phép địa phương được quyền quyết định các chế độ và định mức chi tiêu theo nguyên tắc về kỷ luật tài khóa tổng thể.

Thứ tư, chính sách phân cấp tài khóa của Việt Nam hiện nay chưa có sự phân biệt về đặc thù giữa đô thị và nông thôn, vì vậy định hướng chung trong phân cấp tài khóa là phải dựa vào sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn (Hiện Luật tổ chức HĐND và UBND tuy đã được sửa đổi, song chưa làm rõ nét sự khác biệt về thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương, giữa HĐND và UBND cùng cấp và nội dung quản lý nhà nước nói chung, quản lý tài khóa nói riêng trên địa bàn lãnh thổ (nông thôn, đô thị, hải đảo, miền núi)). Các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành chưa giải quyết triệt để quan hệ phân cấp và thiếu tính ổn định.

Thứ năm, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính của chính quyền địa phương. Việc đẩy mạnh phân cấp chỉ có thể đạt được mục tiêu hiệu quả khi gắn liền với tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương. Để thực hiện được điều đó cần có các cơ chế thích hợp để tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình cả với bên ngoài và nội bộ.

4.3.2. Hoàn thiện chính sách phân cấp tài khóa

Căn cứ vào nguyên tắc và định hướng của Đảng và Nhà nước về phân cấp tài khóa, đồng thời từ kết quả nghiên cứu ở chương 3, luận án đề xuất các nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp tài khóa để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam. Các nhóm giải pháp này nếu được triển khai đầy đủ,

đồng bộ thì có thể mang lại những hiệu quả nhất định trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam.

4.3.2.1. Cải cách phân cấp nguồn thu

Kết quả kiểm định mô hình 3 cho thấy phân cấp nguồn thu có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế. Vì vậy, để thu nhận được đầy đủ lợi ích của phân cấp tài khóa ở Việt Nam, sẽ đòi hỏi phải cải cách phân cấp nhiệm vụ thu ở cấp tỉnh và các cấp thấp hơn. Bên cạnh việc có nguồn thu ngân sách đủ để chi trả cho các nhu cầu chi tiêu công của chính quyền địa phương, điều quan trọng nhất từ phân cấp nguồn thu là tăng trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương đối với người dân địa phương mình. Điều này căn bản sẽ đạt được bằng cách trao cho chính quyền địa phương quyền tự chủ về thuế ở một mức độ đáng kể.

Để đưa ra những giải pháp cơ bản trong cải cách phân cấp nguồn thu và nâng cao tính tự chủ cho chính quyền địa phương, cần phải thấy được những đường nét chính của cuộc cải cải. Theo đó, cần nhận thức rằng sẽ không thể đảm bảo trang trải toàn bộ chi tiêu của chính quyền địa phương từ các nguồn thuế tự chủ. Thay vào đó, mục tiêu đặt ra là tất cả các chính quyền địa phương sẽ có khả năng tăng thêm cho ngân sách của mình bằng nỗ lực thu thuế lớn hơn. Ngân sách từ phân chia nguồn thu và bổ sung chỉ đủ để chi cho các nhiệm vụ chi bắt buộc. Đưa vào áp dụng trong thực tiễn, điều này sẽ được thể hiện bằng quy tắc là những nguồn thu riêng phải tài trợ cho nhu cầu chi tiêu (không tính phần chuyển giao có điều kiện) của những chính quyền địa phương giàu có nhất, còn nhu cầu ngân sách của những chính quyền địa phương tương đối nghèo hơn phải được cân đối bằng các khoản bổ sung điều hòa. Nhiều cấu phần của công thức này hiện đã được đề cập trong Luật NS 2002. Điều còn thiếu trong hệ thống phân cấp tài khóa của Việt Nam là sự tự

chủ về thuế và việc trao quyền tự chủ thuế ở một mức độ đáng kể sẽ là động lực chính của cuộc cải cách nhiệm vụ thu ngân sách. Tuy nhiên, không phải mọi hình thức tự chủ về thuế đều được thực hiện như nhau. Từ phân tích kinh nghiệm và nguyên tắc phân cấp nguồn thu như trên, thì cách tốt nhất để trao quyền tự chủ về thuế cho chính quyền địa phương là áp dụng một danh sách cố định các sắc thuế mà chính quyền địa phương có thể quy định thuế suất trong giới hạn tối thiểu và tối đa, do Quốc hội quy định. Chính quyền địa phương không được phép thay đổi các khía cạnh nào khác của thuế như xác định diện chịu thuế. Như vậy, trên cơ sở định hướng của Nhà nước, kinh nghiệm quốc tế, cùng với kết quả hồi quy từ chương 3, chúng tôi xin đề xuất một số giải pháp sau liên quan đến tăng cường phân cấp thu NSNN:

Thứ nhất, tạo ra một số nguồn thu tự có cho địa phương

Theo thông lệ quốc tế, nếu chính quyền địa phương có toàn quyền hoặc có quyền kiểm soát đáng kể đối với một loại thuế, phí hoặc lệ phí thì khoản thuế đó được coi là thuế địa phương. Tuy nhiên, với nguyên tắc đó thì hiện nay chính quyền địa phương của Việt Nam gần như không có nguồn thu riêng. Vì vậy, với đặc thù của Việt Nam, việc cho phép các địa phương đưa ra một sắc thuế riêng hay thay đổi cơ cấu thuế hiện tại có thể sẽ không có tác dụng đối với tăng trưởng kinh tế, thậm chí còn có tác dụng ngược. Vì điều này, có thể dẫn đến việc cạnh tranh thuế giữa các địa phương và tạo ra rào cản đối với việc luân chuyển các yếu tố di chuyển tự do. Đồng thời, do năng lực quản lý, thực thi, và giám sát của cán bộ của chính quyền địa phương còn yếu nên nếu trao quyết định về sắc thuế sẽ dẫn đến sự độc quyền, tùy tiện gây ra sự mất hiệu quả. Nhưng cũng cần có sự trao quyền tự chủ từng bước về thuế cho địa phương ở mức độ hạn chế tương đối. Điều này sẽ tạo điều kiện cho địa phương khai thác các nguồn thu của địa phương mình, giảm sự phụ thuộc

thụ động vào chính quyền trung ương, tăng tính chủ động cho địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao theo luật định.

Theo nguyên lý chung về phân cấp nguồn thu, trao quyền tự chủ cho

địa phương cần tập trung vào một số loại thuế có những đặc trưng cơ bản:

- Cơ sở thuế tương đối không lưu động.

- Các khoản thu từ thuế thỏa đáng để đáp ứng nhu cầu của địa phương và có chiều hướng tăng lên (ít nhất bằng tốc độ chi tiêu).

- Khoản thu thuế ổn định và có thể dự đoán được.

- Quản lý tương đối dễ dàng.

- Gánh nặng thuế không chuyển giao cho những cư dân không phải ở địa phương đó.

Theo Sah (1998), kinh nghiệm chung về sự phân cấp các loại thuế cho liên bang, bang và địa phương được thể hiện như sau:

Bảng 4.1: Phân cấp nguồn thu của các quốc gia trên thế giới

Loại thuế

Xác định cơ sở thuế	Định thuế suất và thu thuế	Quản lý thuế
Thuế hải quan	F	F	F
Thuế thu nhập công ty	F	F	F
Thuế nguồn lực (lợi nhuận, thu nhập)	F	F	F
Thuế của cải (Thuế vốn, của cải, chuyển nhượng của cải, thừa kế và hiến tế)	F	F-S	F
Thuế lương	F-S	F-S	F-S
Thuế bán hàng theo nhiều giai đoạn (VAT)	F	F	F
Thuế bán hàng ở một giai đoạn (sản xuất, bán buôn, bán lẻ) - Lựa chọn A - Lựa chọn B	S F	S-L S	S-L S
Thuế tiêu thụ đặc biệt	F-S	F-S	F-S
Thuế xổ số	S-L	S-L	S-L
Thuế ô nhiễm môi trường	F-S-L	F-S-L	F-S-L
Thuế nhiên liệu động cơ	F-S-L	F-S-L	F-S-L
Lệ phí chất thải	F-S-L	F-S-L	F-S-L
Thuế đường	F-S-L	F-S-L	F-S-L
Phí đỗ xe	L	L	L
Thuế phương tiện giao thông có động cơ	S	S	S