Quản Lý Nhà Nước Về Du Lịch Trên Địa Bàn Cấp Huyện

sắc dân tộc đến bạn bè quốc tế, khách du lịch và nhân dân.

Du lịch góp phần phát triển yếu tố con người trong công cuộc đổi mới, góp phần nâng cao dân trí, đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân; mở rộng giao lưu giữa các vùng, miền trong nước và với nước ngoài; thực hiện tốt vai trò ngoại giao nhân dân với chức năng “sứ giả” của hòa bình, góp phần hình thành, củng cố môi trường cho nền kinh tế mở, đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội và tranh thủ sự đồng tình, ủng hộ của quốc tế đối với sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc

Đối với xã hội, du lịch có vai trò giữ gìn, phục hồi sức khỏe và tăng cường sức sống cho người dân. Du lịch có tác dụng hạn chế bệnh tật, kéo dài tuổi thọ và khả năng lao động của con người. Thông qua du lịch con người được thay đổi môi trường, có ấn tượng và cảm xúc mới, thỏa mãn trí tò mò, tăng cường hiểu biết, thoải mái tinh thần. Vì thế hoạt động du lịch có vai trò lớn trong việc nâng cao văn hóa tinh thần và tu dưỡng đạo đức cho nhân dân.

Du lịch là hoạt động trong không gian của con người, tạo cơ hội cho việc tiếp xúc trực tiếp của những người khác nhau, tạo khả năng cho con người mở mang hiểu biết lẫn nhau về lịch sử, văn hóa, phong tục tập quán, chế độ chính trị… Thông qua các cuộc tiếp xúc, trao đổi văn hóa hai chiều, văn hóa của khách du lịch và của dân địa phương được trau dồi và nâng cao.

Du lịch còn là phương tiện giáo dục lòng yêu nước, giữ gìn và nâng cao truyền thống dân tộc. Thông qua hoạt động du lịch làm tăng sự hiểu biết của mọi người đối với cảnh đẹp đất nước, lịch sử và văn hóa dân tộc, nhờ đó mà sinh ra và tăng thêm tinh thần yêu nước, tinh thần trách nhiệm với lịch sử, lòng tự hào dân tộc và ý thức bảo vệ môi trường của nhân dân.

d) Đối với môi trường.

Hoạt động du lịch tác động lên môi trường tự nhiên ở các mặt sau:

- Tác động đến môi trường nước: góp phần đảm bảo chất lượng nước trong và ngoài khu vực, giảm sức ép ô nhiễm nguồn nước. Du lịch phát triển kéo theo các dự án về cấp thoát nước trong từng khu du lịch như xây nhà máy nước sạch, đặt hệ thống chảy riêng nước thải rất có ý nghĩa làm sạch môi trường nước giúp dân địa phương có nước sạch để sinh hoạt. Đặc biệt trong mỗi khu du lịch đều tổ

chức hệ thống ao, hồ có sự liên hệ với nhau, do đó nó có tác dụng đến việc khắc phục nạn úng thuỷ trong khu vực.

Tuy vậy, trong quá trình phát triển du lịch xấu cũng có một số tác động xấu tới môi trường nước như làm ô nhiễm nước mặt từ quá trình xây dựng các khu du lịch; ảnh hưởng tới diện tích lưu vực của nguồn nước, ô nhiễm từ các chất thải sinh hoạt của nhân viên và khách du lịch; ảnh hưởng tới lượng nước ngầm; ô nhiễm nước biển từ các hoạt động du lịch biển; ô nhiễm môi trường nước ngầm…

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 129 trang tài liệu này.

- Tác động tới môi trường không khí: góp phần ổn định điều kiện vi khí hậu trong vùng, đáp ứng ngày càng nâng cao của du khách nên trong các khuông viên các khu, điểm du lịch đã bố trí các vườn hoa, công viên, rừng cảnh quan, hồ nước

... có tác dụng tích cực vào việc điều hoà không khí, góp phần cải thiện khí hậu, và làm giảm bớt ô nhiễm không khí tại khu vực. Tuy vậy, việc phát triển du lịch cũng gây nên một số tác động xấu cho môi trường không khí như việc ô nhiễm không khí từ các phương tiện giao thông; gia tăng tiếng ồn, ô nhiễm không khí từ khách du lịch; ô nhiễm không khí từ chất thải sinh hoạt của hoạt động du lịch.

- Tác động tới môi trường đất:góp phần tăng hiệu quả sử dụng đất thông qua việc xây dựng khách sạn, các khu vui chơi giải trí ... Như vậy những diện tích đất được bỏ hoang nâng cao giá trị của mình và quan trọng la môi trường đất được cải tạo. Tuy nhiên hoạt động du lịch ảnh hưởng tới môi trường đất thể hiện ở các mặt sau: ảnh hưởng tới cơ cấu sử dụng đất; thay đổi câu trúc địa chất của khu vực; ô nhiễm đất từ các hoạt động du lịch.

- Tác động tới môi trường sinh vật: thông qua việc quy hoạch các khu bảo tồn, vườn quốc gia góp phần hạn chế việc khai thác động thực vật quý hiếm bừa bãi. Bên cạnh đó trong khuôn viên các khu du lịch có bố trí các vườn cây, khu nuôi chim thú làm tăng tính đa dạng sinh học của vùng. Tuy nhiên, do vấn đề nhu cầu thực phẩm cung cấp cho hoạt động du lịch ngày càng tăng dẫn đến việc khai thác qua mức động vật quí hiếm gây tổn hại đến đa dạng sinh học. Các yếu tố ô nhiễm từ du lịch như rác thải, nước thải, khí gây mùi đều có thể ảnh hưởng tới hệ sinh vật và gây hiện tượng thiếu oxy.

1.2. Quản lý nhà nước về du lịch trên địa bàn cấp huyện

1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về du lịch trên địa bàn cấp huyện

1.2.1.1. Khái niệm về quản lý nhà nước

Có nhiều quan niệm khác nhau về quản lý, chẳng hạn, các nhà khoa học như Koonz đã đưa ra khái niệm quản lý được thừa nhận rộng rãi trên thế giới. Theo đó, quản lý là sự tác động có chủ đích của chủ thể quản lý tới đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu đề ra. Như vậy, quản lý là hoạt động có chủ đích của chủ thể tác động vào đối tượng bằng cơ chế tác động (nguyên tắc, phương pháp, công cụ).

QLNN xuất hiện cùng với sự ra đời của nhà nước, đó là quản lý toàn xã hội. Nội hàm của QLNN thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, lịch sử và đặc điểm văn hóa trình độ phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử. Xét về mặt chức năng, QLNN bao gồm 3 chức năng: thứ nhất là chức năng lập pháp do các cơ quan lập pháp thực hiện; thứ hai là chức năng hành pháp (hay chấp hành và điều hành) do hệ thống hành chính nhà nước đảm nhiệm và thứ ba là chức năng tư pháp do các cơ quan tư pháp thực hiện.

Trong hệ thống xã hội có nhiều chủ thể tham gia quản lý xã hội như: tổ chức chính trị, Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức kinh tế, các đoàn thể nhân dân,… So với quản lý của các tổ chức khác thì QLNN có những điểm khác biệt:

- Về chủ thể: QLNN là các cơ quan, cá nhân trong bộ máy nhà nước được trao quyền, gồm: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp

- Đối tượng quản lý: tất cả các cá nhân, tổ chức sinh sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia; công dân làm việc bên ngoài lãnh thổ quốc gia

- Phạm vi quản lý toàn diện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội như kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng,…

- Về tính chất: mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng công cụ, chính sách để quản lý xã hội.

- Về mục tiêu: phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.

Từ những phân tích trên có thể khẳng định “Quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật và chính sách để điều chỉnh hành vi của các cá nhân tổ chức trên tất cả các mặt của

đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội”.

1.2.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về du lịch

Du lịch là tổng hợp các hoạt động có tổ chức, kỹ thuật, kinh tế, văn hóa phục vụ cuộc hành trình và lưu trú của con người ở bên ngoài nơi cư trú với nhiều mục đích cá nhân, hoặc do nhu cầu công việc, chuyên môn, tìm kiếm việc làm, thực hiện thăm viếng thường xuyên, thực hiện sự phát triển cá nhân về phương diện kinh tế, xã hội, văn hóa và tinh thần, nghỉ ngơi, tiêu khiển, giải trí cùng với việc đẩy mạnh sự hiểu biết và sự hợp tác giữa mọi người. Các thành phần tham gia vào du lịch bao gồm: khách du lịch; các doanh nghiệp cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho khách du lịch; chính quyền sở tại; cộng đồng dân cư địa phương. Từ đó, có thể thấy rằng các thành tố trong hoạt động QLNN về du lịch, gồm: Chủ thể quản lý (các cơ quan QLNN về du lịch); đối tượng quản lý (các hoạt động trong lĩnh vực du lịch); công cụ quản lý (chiến lược, quy hoạch, chính sách, kế hoạch phát triển du lịch).

Từ những phân tích trên, học viên có thể đưa ra khái niệm QLNN về du lịch: “Quản lý nhà nước về du lịch là sự tác động có tổ chức của các chủ thể nhà nước có thẩm quyền dựa trên các thể chế, chính sách, tổ chức bộ máy lên các hoạt động du lịch nhằm định hướng các hoạt động này theo các mục tiêu đề ra trong từng giai đoạn”.

1.2.1.3. Quản lý nhà nước về du lịch trên địa bàn cấp huyện

QLNN về du lịch tại cấp huyện đó là sự tác động của chính quyền cấp huyện tới hoạt động du lịch theo phân cấp chức năng, nhiệm vụ quản lý tới hoạt động du lịch để đạt mục tiêu kinh tế, xã hội của địa phương và quốc gia đề ra trong từng giai đoạn. Như vậy, chủ thể QLNN về du lịch gồm: cơ quan QLNN về du lịch cấp huyện là Ủy ban nhân dân (UBND) cùng với các cơ quan tư vấn, giúp việc như Phòng Văn hóa – Thông tin, các Phòng, Ban có liên quan. Cơ quan QLNN về du lịch cấp huyện thực hiện quản lý theo phân cấp được quy định, dưới sự chỉ đạo của các cơ quan quản lý cấp trên và chịu sự giám sát của nhân dân.

Đối tượng quản lý: là các hoạt động du lịch và các hoạt động liên quan đến

du lịch trên địa bàn cấp huyện.

Công cụ quản lý: các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ở cấp huyện thực hiện quản lý du lịch bằng hệ thống các công cụ quản lý kinh tế như các chiến lược, quy hoạch, chính sách, kế hoạch phát triển du lịch, các quy định của pháp luật trong phạm vi thẩm quyền được phân cấp.

Từ các phân tích trên, có thể khẳng định “QLNN về du lịch trên địa bàn cấp huyện là sự tác động có tổ chức của Ủy ban nhân dân cấp huyện trong phạm vi thẩm quyền của mình lên hoạt dộng du lịch trên địa bàn, đáp ứng các yêu cầu, tiêu chuẩn ngành nhằm đạt mục tiêu của ngành và mục tiêu của địa phương trong từng giai đoạn phát triển. Đó là mô hình quản lý theo ngành dọc kết hợp với quản lý theo lãnh thổ trên cơ sở phát huy tính chủ động, sáng tạo của chính quyền cấp huyện trong khung khổ được phân cấp”.

Sự tác động của UBND cấp huyện tới du lịch là sự tác động nhằm quản lý thông qua các nguyên tắc, phương pháp, công cụ quản lý như chiến lược, quy hoạch, chính sách, kế hoạch. Sự tác động ở đây nhằm thực hiện chức năng quản lý đối với du lịch, không làm chức năng kinh doanh thay các doanh nghiệp trên địa bàn cấp huyện.

1.2.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về du lịch trên địa bàn cấp huyện

a) Đặc điểm về đối tượng quản lý.

Du lịch là một hoạt động phức tạp, gắn với sự hiện diện của du khách mà phần lớn đến từ địa phương khác, nước khác. Bên cạnh đó, du lịch mang tính đa dạng và có yếu tố quốc tế. Đây còn là dịch vụ mang tính liên ngành, liên vùng, mang tính tổng hợp có sự tham gia của các ngành khác nhau. Do đó, QLNN về du lịch cần có sự phối hợp liên ngành, liên vùng. Bên cạnh đó, hoạt động du lịch trên địa bàn thành phố còn mang đặc điểm gắn với yếu tố đô thị. Chẳng hạn, hoạt động du lịch trên địa bàn thành phố Đà Lạt với các tài nguyên du lịch gắn với yếu tố đô thị trung tâm vùng, gắn với điều kiện tự nhiên, cảnh quan…

b) Đặc điểm về cấp quản lý.

Đặc thù của cấp huyện là cấp thừa hành, có phân quyền, vừa thực hiện pháp luật, chính sách của trung ương, vừa ban hành chính sách theo thẩm quyền. Cấp

trung ương sẽ ban hành luật và các chính sách thống nhất QLNN về du lịch trên cả nước, từ đó, cấp tỉnh sẽ cụ thể hóa và triển khai thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách của trung ương để phát triển HĐDL phù hợp với thực tế địa phương, cấp huyện sẽ tổ chức thực hiện các chính sách đó. Trong phạm vi thẩm quyền, cấp huyện ban hành các chính sách để khai thác tiềm năng, thế mạnh về du lịch của địa phương; quản lý tài nguyên du lịch, khu du lịch, điểm du lịch, hoạt động kinh doanh du lịch và hướng dẫn du lịch trên địa bàn. Do đó, khác với QLNN ở trung ương và cấp tỉnh, cấp huyện là cấp thừa hành, triển khai các chính sách của Trung ương và cấp tỉnh.

c) Đặc điểm về địa bàn quản lý.

QLNN về du lịch trên địa bàn cấp huyện (thành phố thuộc tỉnh) gắn với đặc thù địa bàn, điều kiện tự nhiên, tiềm năng, thế mạnh du lịch trên địa bàn. Gắn với điều kiện đô thị, ngoài các yếu tố về kết cấu hạ tầng cơ bản, các đô thị lớn thường có nhiều công trình văn hóa, tập trung nhiều vật kiến trúc lớn, do đó, tạo thành nhiều điểm tham quan và có thể trở thành trung tâm dịch vụ du lịch và đầu mối điều phối khách cho toàn vùng.

1.2.3. Nội dung quản lý nhà nước về du lịch trên địa bàn cấp huyện

Hoạt động QLNN về du lịch trước đây được thực hiện theo nội dung của Điều 10, Luật Du lịch năm 2005 với 09 nội dung cụ thể: “1. Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển du lịch. 2. Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật, tiêu chuẩn định mức kinh tế - kỹ thuật trong hoạt động du lịch. 3. Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật và thông tin về du lịch. 4. Tổ chức, quản lý hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực; nghiên cứu, ứng dụng khoa học và công nghệ. 5. Tổ chức điều tra, đánh giá tài nguyên du lịch để xây dựng quy hoạch phát triển du lịch, xác định khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch, đô thị du lịch. 6. Tổ chức thực hiện hợp tác quốc tế về du lịch; hoạt động xúc tiến du lịch ở trong nước và nước ngoài. 7. Quy định tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về du lịch, sự phối hợp của các cơ quan nhà nước trong việc quản lý nhà nước về du lịch. 8. Cấp, thu hồi giấy phép, giấy chứng nhận về hoạt động du lịch. 9. Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và

xử lý vi phạm pháp luật về du lịch” [31].

Tuy nhiên, qua thời gian thực hiện đã bộc lộ những hạn chế, yếu kém, gây khó khăn cho hoạt động QLNN về du lịch. Để đáp ứng yêu cầu đặt ra của thực tế, góp phần nâng cao hiệu quả QLNN về du lịch nói chung, ngày 19/6/2017, Quốc hội đã thông qua Luật Du lịch năm 2017, đây là cơ sở pháp lý chính để xác định nội dung QLNN về du lịch nói chung. Trên thực tế, khác với Luật Du lịch năm 2005 thì Luật Du lịch 2017 lại không đề cập trực tiếp nội dung QLNN về du lịch mà chỉ xác định trách nhiệm QLNN về du lịch của UBND các cấp tại Điều 75 với nội dung cụ thể: “1. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, thực hiện quản lý nhà nước về du lịch tại địa phương; cụ thể hóa chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển du lịch phù hợp với thực tế tại địa phương. 2. Ủy ban nhân dân các cấp có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: a) Ban hành hoặc trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành các chính sách ưu đãi, thu hút đầu tư để khai thác tiềm năng, thế mạnh về du lịch của địa phương; hỗ trợ phát triển du lịch cộng đồng; b) Quản lý tài nguyên du lịch, khu du lịch, điểm du lịch, hoạt động kinh doanh du lịch và hướng dẫn du lịch trên địa bàn; c) Bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội, môi trường, an toàn thực phẩm tại khu du lịch, điểm du lịch, nơi tập trung nhiều khách du lịch; d) Tuyên truyền, nâng cao nhận thức của người dân để bảo đảm môi trường du lịch thân thiện, lành mạnh và văn minh; đ) Tổ chức bố trí nơi dừng, đỗ cho các phương tiện giao thông đã được cấp biển hiệu phương tiện vận tải khách du lịch để tiếp cận điểm tham quan du lịch, cơ sở lưu trú du lịch; tổ chức rà soát, lắp đặt biển báo, biển chỉ dẫn vào khu du lịch, điểm du lịch; e) Tổ chức tiếp nhận và giải quyết kiến nghị của khách du lịch; g) Thực hiện các nhiệm vụ khác theo quy định của Luật này” [34]. Về nội hàm thì Luật Du lịch năm 2017 đã xác định các nhiệm vụ trong QLNN về du lịch chi tiết và cụ thể hơn so với Luật Du lịch năm 2005; tuy nhiên, bởi vì xác định nhiệm vụ quá chi tiết và cụ thể lại gây khó khăn cho hoạt động QLNN về du lịch bởi vì có những nhiệm vụ trong QLNN về du lịch được Luật Du lịch năm 2005 đề cập nhưng đến Luật Du lịch 2007 lại bị cắt mất như: kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật về du lịch; quy định về tổ chức bộ máy QLNN về du lịch; tổ chức, quản

lý hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực; ứng dụng khoa học và công nghệ... Vì vậy, việc nghiên cứu nội dung của cả 02 Luật và xây dựng thành nội dung cơ bản về QLNN về du lịch trên địa bàn cấp huyện là cần thiết. Theo đó, QLNN về du lịch gồm các nội dung: Xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển du lịch; Xây dựng, ban hành văn bản QLNN về du lịch; Tổ chức bộ máy và nhân sự QLNN về du lịch; Đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực ngành du lịch; Quản lý các hoạt động xúc tiến, quảng bá du lịch, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật và thông tin về du lịch; Thanh tra, kiểm tra, giám sát các hoạt động du lịch, cụ thể:

1.2.3.1. Xây dựng và thực hiện các văn bản quản lý nhà nước, quy hoạch, kế hoạch, chính sách phát triển du lịch

Trong nền kinh tế thị trường, hoạt động du lịch diễn ra hết sức phức tạp, do đó, nhà nước phải đề ra các chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch và dùng công cụ này tác động vào lĩnh vực du lịch để thúc đẩy du lịch phát triển nhanh và bền vững, trở thành kinh tế mũi nhọn của quốc gia. Đề làm được điều này, nhà nước phải xác định được chiến lược tổng thể phát triển du lịch phù hợp với điều kiện đất nước, vừa phát huy được tính đặc thù, huy động được nội lực để tăng khả năng hấp dẫn khách du lịch, vừa phù hợp với thông lệ quốc tế, vừa tranh thủ được nguồn lực bên ngoài.

Trong hoạt động kinh doanh, mục tiêu cuối cùng là các đơn vị kinh doanh có lợi nhuận. Do đó, nếu không được định hướng phát triển đúng sẽ gây ra lãng phí, kém hiệu quả do không phù hợp với nhu cầu thị trường và thực tế phát triển của địa phương, nhất là các hoạt động đầu tư xây dựng phát triển kêt cấu hạ tầng các khu, điểm du lịch,…hoặc đầu tư xây dựng cơ sơ vật chất – kỹ thuật như nhà hàng, khách sạn,…Vì thế, nhà nước phải hết sức quan tâm đến việc xây dựng và tổ chức thực hiện các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch của đất nước.

Hệ thống các văn bản QLNN được xây dựng từ các quy định chính sách, pháp luật của Nhà nước, buộc mọi người phải tuân thủ theo. Để các quy định, chính sách đó đi vào cuộc sống thì Nhà nước phải xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện chúng một cách nghiêm chỉnh. Như vậy, muốn quản lý sự phát triển