Hoàn thiện công tác quản lý tín dụng chính sách của ngân hàng chính sách xã hội

hình xóa đói giảm nghèo như thành lập các tổ nhóm tín dụng tiết kiệm tín chấp vay vốn giảm nghèo. Nhìn chung, các nghiên cứu kể trên không đề cập cụ thể tới NHCSXH mà chỉ khái quát về hoạt động cấp tín dụng cho người nghèo.

Luận án “Hoàn thiện các chính sách xóa đói giảm nghèo chủ yếu của Việt Nam đến năm 2015” của Tiến sĩ Nguyễn Thị Hoa hoàn thành vào năm 2009. Dựa vào khung lý thuyết về tấn công đói nghèo của Ngân hàng thế giới và phương pháp đánh giá chính sách đói nghèo, luận án đã tiến hành đánh giá chính sách xóa đói giảm nghèo của Việt Nam. Từ đó, tác giả đã chỉ ra những tác động tích cực và tiêu cực của mỗi chính sách và đề xuất những định hướng và giải pháp hoàn thiện chính sách xóa đói giảm nghèo của Việt Nam đến năm 2015. Cụ thể, luận án đã hệ thống hóa lý luận về đói nghèo và các phương pháp đánh giá chính sách xóa đói giảm nghèo và chỉ ra chính sách xóa đói giảm nghèo cần bao phủ một cách toàn diện đến các khía cạnh của đói nghèo. Chính phủ đóng một vai trò đặc biệt trọng trong việc đưa ra các chính sách giải quyết tính đa chiều của đói nghèo. Bên cạnh việc đưa ra các giải pháp chung cho hoàn thiện khâu hoạch định, thực hiện và giám sát đánh giá chính sách, luận án đã đề xuất giải pháp cụ thể cho bốn chính sách xóa đói giảm nghèo chủ yếu và xây dựng một ma trận khung hoàn thiện chính sách xóa đói giảm nghèo với mong muốn đảm bảo tính đồng bộ cũng như thống nhất trong công cuộc tấn công đói nghèo ở Việt Nam. Luận án của Tiến sĩ Nguyễn Thị Hoa có phân tích về hoạt động tín dụng cho người nghèo nhưng lại chưa bàn sâu về công tác quản lý tín dụng, từ việc xây dựng mạng lưới cho tới việc sử dụng lãi suất, quy định về bảo đảm tiền vay, cách thức cung cấp tín dụng thông qua Tổ TK&VV và ủy thác qua các tổ chức CT-XH [24].

Luận án tiến sĩ “Sử dụng một số công cụ tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh Tây Nguyên” của TS. Tôn Thu Hiền đã hệ thống hóa và phân tích các vấn đề lý luận về nghèo và sự can thiệp của Chính phủ trong lĩnh vực giảm nghèo. Theo luận án, trong khu vực chính thức, NHCSXH đóng vai trò quan trọng nhất trong việc làm cầu nối tín dụng cho các hộ nghèo được nhận tín dụng để đầu tư phát triển sản xuất. Bên cạnh hoạt động của NHCSXH, người nghèo ở nông thôn còn được tiếp cận với nguồn vốn vay của các tổ chức TCVM trong khu vực bán chính thức. Đây là các tổ chức TCVM được thành lập bởi các tổ chức chính trị-xã hội và thực hiện các hoạt động tín dụng bằng nguồn vốn tài trợ của các tổ chức phi chính phủ trong nước và quốc tế. Mạng lưới TCVM thường được tổ chức dưới hình thức Hội/Nhóm tiết kiệm phụ nữ hoặc Quỹ tín dụng phụ nữ, hoạt động trên nguyên tắc tự nguyện tham gia, góp vốn tiết kiệm của các thành viên nhằm tạo ra quỹ vốn quay vòng tự quản lý tại cấp cộng đồng. Dù đã có những đóng góp đáng ghi nhận vào kết quả giảm nghèo, vẫn còn tình trạng rò rỉ về đối

tượng tiếp cận nguồn vốn vay ưu đãi; một số chương trình cho vay chưa phù hợp với nhu cầu của người nghèo và sử dụng vốn vay chưa hiệu quả. Luận án đã đề xuất một số giải pháp bao gồm điều chỉnh các quy định nhằm tạo hành lang pháp lý phù hợp phát triển hoạt động tài chính vi mô, nâng cao chất lượng hoạt động tín dụng của NHCSXH (xác định đúng đối tượng, lãi suất, hạn mức tín dụng), tăng cường các hoạt động phi tài chính nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay… [26] Gần như tương tự, luận án tiến sĩ “Tài chính vi mô hỗ trợ xóa đói giảm nghèo tại tỉnh Đồng Nai đến năm 2020” của TS. Lê Kiên Cường tập trung vào phân tích thực trạng các tổ chức tài chính vi mô đã rút ra một số kết luận đáng chú ý. NHCSXH trong nhiều khía cạnh được xem là tổ chức TCVM hơn các tổ chức tài chính khác, sự hiện diện của NHCSXH có độ bao phủ tương đối rộng đến người nghèo trên cả nước [6]. Luận án tiến sĩ “Cơ sở khoa học của việc giảm nghèo bền vững cho các hộ nông dân trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn” của TS. Hà Quang Trung năm 2014 đã chỉ ra cần tiếp tục thực hiện tốt chính sách về tín dụng cho người nghèo, nâng mức vay cao hơn, thời hạn cho vay dài hơn để phù hợp với yêu cầu sản xuất của người dân. Ngoài ra, cần có sự đổi mới phương pháp tiếp cận và hướng dẫn sử dụng vốn cho hộ nghèo nhất là hộ có chủ hộ là nữ, hộ có người tàn tật, hộ đồng bào dân tộc thiểu số. Những luận án tiến sĩ kể trên không tập trung vào phân tích hoạt động của NHCSXH [5].

Về nghiên cứu các hoạt động của NHCSXH, đề tài nghiên cứu khoa học “Đánh giá ảnh hưởng của chương trình cho vay hộ nghèo đến sản xuất và đời sống của người dân nông thôn” do NHCSXH thực hiện. Đề tài hướng tới các mục tiêu về tìm hiểu mục tiêu, nội dung và tiến trình thực thi của chương trình cho vay hộ nghèo, đánh giá ảnh hưởng của chương trình đến việc cải thiện sản xuất và đời sống của người nghèo ở khu vực nông thôn, tìm ra những nhân tố làm hạn chế hiệu quả và tính bền vững của chương trình và từ đó đề xuất các giải pháp cải thiện hiệu quả và duy trì tính bền vững của chương trình. Để có đánh giá toàn diện về Chương trình trên phạm vi toàn quốc, nhóm nghiên cứu chọn điểm nghiên cứu tại 4 khu vực, tại mỗi khu vực chọn NHCSXH cấp tỉnh, sau đó chọn Phòng giao dịch NHCSXH cấp huyện từ đó tiến hành phỏng vấn các hộ nghèo vay vốn về các vấn đề tiếp cận và sử dụng vốn vay. Kết quả cho thấy, đa số hộ nghèo đã được tiếp cận vốn vay thuận lợi trừ một số trường hợp như hộ nghèo thuộc diện già cả, neo đơn không có khả năng lao động, hộ nghèo không biết cách làm ăn hoặc không có ý thức lao động. Hầu hết các hộ vay vốn đều đánh giá thủ tục và quy trình vay vốn đơn giản và tiện lợi, lãi suất và thời hạn vay vốn tương đối phù hợp nhưng mức vay thực tế còn thấp hơn so với nhu cầu của một số hộ có khả năng và kinh nghiệm quản lý

vốn vay tốt. Hiệu quả sử dụng vốn vay và thu hồi vốn ảnh hưởng bởi năng lực và nhận thức của người sử dụng vốn, cũng như năng lực và tinh thần trách nhiệm của cán bộ Hội, Tổ và cán bộ Ngân hàng [14]. Đề tài này chỉ chủ yếu phân tích chương trình cho vay hộ nghèo của NHCSXH mà chưa phân tích sâu vào công tác quản lý tín dụng. Đề tài nghiên cứu khoa học ”Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động của Tổ giao dịch lưu động” do NHCSXH thực hiện đã khẳng định mặc dù trong thời gian qua, Tổ giao dịch lưu động NHCSXH đã có những thay đổi phù hợp với hoạt động của NHCSXH, nhưng vẫn cần phải có những giải pháp để nâng cao chất lượng hoạt động cho phù hợp với yêu cầu của NHCSXH trong giai đoạn mới. Với định hướng và mục tiêu phát triển cụ thể đối với hoạt động của NHCSXH nói chung, Tổ giao dịch lưu động nói riêng, đề tài đã đưa ra tám giải pháp dựa trên cơ sở giải quyết các tồn tại, hạn chế hiện tại, phát huy những kết quả đạt được, kết hợp với định hướng phát triển hoạt động của NHCSXH trong 10 năm tới [15].

Nghiên cứu về tín dụng nông thôn ở 4 tỉnh Hà Tây, Phú Thọ, Quảng Nam và Long An, Barslund và Tarp (2008) kết luận rằng hầu hết các món vay của các tổ chức cung cấp dịch vụ chính thức đều tập trung vào mục tiêu hỗ trợ sản xuất và tích lũy tài sản trong khi các hộ gia đình thực tế cần vay để chi trả cho nhu cầu tiêu thụ và chăm sóc sức khỏe hoặc xoay sở với rủi ro. Thị trường tín dụng ở các khu vực có sự khác nhau ở tất cả các khía cạnh. Vì vậy, tiếp cận chính sách một mức vay cho tất cả các vùng là không hiệu quả. Điều này đòi hỏi chính sách công cần được thiết kế một cách cẩn thận mới mang lại hiệu quả và sự bền vững. Hầu hết nghiên cứu này mới chỉ xoay quanh vấn đề tín dụng cho ngời nghèo, các vấn đề của thị trường tín dụng chứ chưa gắn với hoạt động quản lý tín dụng của NHCSXH [29].

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 125 trang tài liệu này.

Như vậy, trong các nghiên cứu về quản lý tín dụng chính sách của NHCSXH lẫn tín dụng cho mục tiêu giảm nghèo tại Việt Nam vẫn thiếu những nghiên cứu chuyên sâu, đi từ lý thuyết đến thực tiễn công tác quản lý tín dụng chính sách. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, chưa làm rõ được khái niệm, đặc điểm của tín dụng chính sách.

Thứ hai, chưa đưa ra được khái niệm, mục tiêu, nội dung và công cụ của tín dụng chính sách cũng như các nhân tố ảnh hưởng tới công tác quản lý tín dụng chính sách.

Thứ ba, chưa phân tích được thực trạng công tác quản lý tín dụng chính sách tại NHCSXH trên các phương diện mô hình tổ chức, quản trị điều hành, nội dung và công cụ quản lý tín dụng chính sách. Cũng vì vậy, các nghiên cứu chưa chỉ ra được những thành công, tồn tại và đặc biệt là nguyên nhân của những tồn tại đó để có những giải pháp xử lý cụ thể.

Thứ tư, chưa đưa ra được các giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện cũng như hỗ trợ công tác quản lý tín dụng chính sách tại NHCSXH phù hợp với định hướng về giảm ngheo và các chính sách tín dụng của Đảng, Nhà nước.

Thực trạng trên đặt ra một số vấn đề cần được giải quyết và trở thành câu hỏi nghiên cứu của luận án như sau:

Thứ nhất, quản lý tín dụng chính sách là gì? Đâu là nội dung, công cụ, các nhân tố tác động tới tín dụng chính sách và đánh giá hiệu quả quản lý tín dụng chính sách bằng cách nào?

Thứ hai, NHCSXH quản lý tín dụng chính sách thông qua các nội dung, công cụ nào? Kết quả đạt được và những tồn tại ra sao? Đâu là những nguyên nhân của tồn tại?

Thứ ba, NHCSXH và các cơ quan quản lý Nhà nước cần triển khai những giải pháp nào để hoàn thiện công tác quản lý tín dụng chính sách tại ngân hàng, hướng đến phục vụ tốt nhất các nhu cầu tài chính của người nghèo và đối tượng chính sách khác trong thời gian tới, phù hợp với chiến lược phát triển của ngân hàng?

Do vậy, việc nghiên cứu luận án tiến sĩ này là cần thiết nhằm bổ sung cơ sở lý luận, thực tiễn lẫn đề xuất các giải pháp, kiến nghị có giá trị tham khảo cho công tác tín dụng tại NHCSXH.

3. Mục tiêu nghiên cứu

- Làm rõ cơ sở lý luận về tín dụng chính sách, công tác quản lý tín dụng chính sách và các nhân tố ảnh hưởng tới công tác quản lý tín dụng chính sách.

- Phân tích bối cảnh người nghèo và các đối tượng chính sách khác tại Việt Nam, các chính sách tín dụng của Đảng, Nhà nước đối với các đối tượng này. Phân tích và đánh giá thực trạng công tác quản lý tín dụng chính sách tại NHCSXH trên các phương diện mô hình tổ chức, quản trị điều hành, nội dung và các công cụ quản lý tín dụng chính sách.

- Đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý tín dụng chính sách tại NHCSXH phù hợp với định hướng về giảm nghèo và các chính sách tín dụng của Đảng, Nhà nước.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động tín dụng chính sách và công tác quản lý hoạt động tín dụng chính sách cho người nghèo và các đối tượng chính sách khác của NHCSXH Việt Nam.

- Phạm vi nghiên cứu: Thực tiễn hoạt động quản lý tín dụng chính sách tại Việt Nam từ năm 2002 đến 2015 và kinh nghiệm tại một số quốc gia trên thế giới như Ấn Độ và Bangladesh.

5. Phương pháp nghiên cứu

Trên cơ sở phương pháp triết học biện chứng và duy vật lịch sử, luận án vận dụng các phương pháp khảo sát, thống kê, so sánh, phân tích - tổng hợp, diễn dịch, quy nạp. Bên cạnh đó, luận án sử dụng các sơ đồ, bảng biểu, hình vẽ để phân tích thực trạng tín dụng chính sách tại nước ngoài va thực trạng tín dụng chính sách tại NHCSXH Việt Nam làm tăng thêm tính trực quan và sự thuyết phục.

6. Những đóng góp mới của đề tài

Về mặt lý thuyết, luận án đã trình bày được những vấn đề cơ bản về tín dụng chính sách cho người nghèo và các đối tượng chính sách. Khác với những nghiên cứu trước đây, tác giả đã đưa ra và phân tích khái niệm, nội dung quản lý tín dụng chính sách tại ngân hàng và các nhân tố khách quan, chủ quan có ảnh hưởng tới công tác này. Bên cạnh đó, kinh nghiệm về tín dụng chính sách tại Ấn Độ và Indonesia đã được phân tích từ các chính sách cho tới quá trình triển khai và kết quả thu được để rút ra bài học cho Việt Nam.

Về mặt thực tiễn, luận án đã khái quát thực trạng các chính sách ưu đãi, chương trình tín dụng của Chính phủ cho người nghèo cũng như công tác quản lý tín dụng chính sách tại NHCSXH trên các khía cạnh gồm mô hình tổ chức quản lý từ cấp Trung ương tới địa phương, tình hình huy động vốn, phương thức cấp tín dụng, các chương trình tín dụng lớn và chất lượng tín dụng chính sách. Với sự chỉ đạo sát sao của Chính phủ, nỗ lực của tập thể cán bộ ngân hàng và sự giúp sức của toàn thể xã hội với mục tiêu giảm nghèo, bảo đảm an sinh xã hội, các chương trình tín dụng chính sách của NHCSXH mang lại nhiều kết quả tích cực khi có nhiều hộ được tiếp cận với vốn vay, sử dụng vốn vay hiệu quả, từng bước vươn lên thoát nghèo. Các chương trình tín dụng không chỉ giúp giải quyết những bất cập về tài chính mà còn góp phần giải quyết vấn đề nghèo đa chiều khi giảm thiểu được tình trạng ít biết chữ, mù chữ, tăng trình độ học vấn, cải thiện sức khỏe của người dân và môi trường. Luận án cũng đã chỉ ra nhiều tồn tại và nguyên nhân xác đáng như việc bố trí nhân lực, chức năng nhiệm vụ và phân công công việc của các thành viên HĐQT và Ban đại diện HĐQT các cấp chưa rõ ràng, công nghệ tin học của NHCSXH chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý, phương thức cấp tín dụng chưa toàn diện, công tác bố trí nguồn vốn chưa phù hợp…

Trên cơ sở phân tích những tồn tại và nguyên nhân trong chương 2, luận án đã đưa ra ba nhóm giải pháp chính nhằm đổi mới mô hình tổ chức của NHCSXH, tăng cường khả năng huy động vốn cho các chương trình tín dụng chính sách, thúc đẩy tín dụng chính sách có hiệu quả tới người nghèo, tăng cường trách nhiệm, năng lực của các chủ thể có liên quan, từ người nghèo, tới Ban giảm nghèo, cán bộ Hội đoàn thể… Trong

số các giải pháp này có nhiều giải pháp mới về phương thức tín dụng, lãi suất, thẩm định tín dụng cũng như một số kiến nghị quan trọng nhằm hỗ trợ thực hiện tốt các giải pháp kể trên.

7. Kết cấu luận án

Ngoài phần mở đầu và kết luận, Luận án gồm 3 chương:

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TÍN DỤNG CHÍNH SÁCH VÀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ TÍN DỤNG CHÍNH SÁCH CỦA NGÂN HÀNG

Chương 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ TÍN DỤNG CHÍNH SÁCH CỦA NGÂN HÀNG CHÍNH SÁCH XÃ HỘI

Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ TÍN DỤNG CHÍNH SÁCH CỦA NGÂN HÀNG CHÍNH SÁCH XÃ HỘI

CHƯƠNG 1:

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TÍN DỤNG CHÍNH SÁCH VÀ

CÔNG TÁC QUẢN LÝ TÍN DỤNG CHÍNH SÁCH CỦA NGÂN HÀNG

1.1. TỔNG QUAN VỀ TÍN DỤNG CHÍNH SÁCH

1.1.1. Khái niệm tín dụng chính sách

Đối tượng chính sách là những người nghèo, rất nghèo, những người không có việc làm, thu nhập thấp hoặc những hộ gia đình có công với cách mạng nhưng gặp hoàn cảnh khó khăn, hộ đồng bào dân tộc thiểu số sống ở vùng sâu, vùng xa…

Các đối tượng chính sách bao gồm:

- Hộ nghèo

- Hộ gia đình có công với cách mạng.

- Hộ gia đình thương binh, liệt sỹ.

- Hộ gia đình là đồng bào dân tộc thiểu số có thu nhập thấp.

- Hộ gia đình đang sinh sống trong vùng thường xuyên xảy ra thiên tai.

- Hộ gia đình có hoàn cảnh khó khăn (già cả, neo đơn, tàn tật…).

- Hộ gia đình đang sinh sống trong vùng đặc biệt khó khăn.

Trong cuộc sống hàng ngày của các đối tượng chính sách (bao gồm người nghèo và các đối tượng chính sách khác – thuật ngữ này sẽ được sử dụng trong luận án), việc rơi vào tình trạng thiếu hụt các khoản tài chính cho các nhu cầu thiết yếu như ăn, ở, đi lại, học hành, việc làm… cho tới các nhu cầu khẩn cấp như bị ốm đau, trộm cắp, thiên tai thậm chí là các nhu cầu dài hạn như xây dựng nhà ở, mua nguyên vật liệu, sản xuất kinh doanh diễn ra thường xuyên. Việc thiếu hụt nguồn tài chính tài trợ cho các nhu cầu này là lực cản lớn đối với khả năng xóa đói, giảm nghèo của chính bản thân người nghèo và các đối tượng chính sách khác cũng như mục tiêu bảo đảm an sinh xã hội của một quốc gia. Có điều này là vì dù họ có sức lao động, có mong muốn vươn lên nhưng do khó tiếp cận với các nguồn lực khiến cho họ rơi vào vòng luẩn quẩn là bẫy nghèo và những bất bình đẳng khác. Những hạn chế về khả năng đáp ứng các quy định về vay vốn của TCTD khiến cho các đối tượng chính sách gần như không thể tìm ra nguồn vốn tài chính đáp ứng các nhu cầu sinh hoạt và sản xuất kinh doanh. Gắn kết đặc điểm này cùng với vai trò quan trọng của Nhà nước đối với công tác giảm nghèo dẫn tới sự cần thiết của Nhà nước trong việc cung cấp, hỗ trợ cung cấp nguồn tín dụng chính sách cho nhóm đối tượng này. Để thực hiện công cuộc giảm nghèo và bảo đảm an sinh xã hội, Nhà

nước thường sử dụng các công cụ tài chính như thu, chi ngân sách để hướng nguồn lực tài chính của Nhà nước và xã hội một cách có hiệu quả nhất tới người nghèo và các đối tượng chính sách khác, giúp cho họ có thể có vốn để sinh hoạt, sản xuất kinh doanh, từ đó thoát nghèo. Trên cơ sở đó, khái niệm tín dụng chính sách cho các đối tượng chính sách có thể được hiểu như sau:

Tín dụng chính sách cho các đối tượng chính sách là việc sử dụng các nguồn lực tài chính do Nhà nước huy động, cho người nghèo và các đối tượng chính sách khác vay vốn với các ưu đãi so với tín dụng thông thường, để phục vụ mục đích sản xuất kinh doanh và tiêu dùng, tạo việc làm, cải thiện đời sống, góp phần thực hiện mục tiêu giảm nghèo, bảo đảm an sinh xã hội.

Từ định nghĩa tín dụng chính sách cho người nghèo và các đối tượng chính sách khác, có thể rút ra các điểm cần chú ý như sau [25]:

Thứ nhất, mục tiêu của tín dụng cho các đối tượng chính sách là nhằm giúp cho họ có vốn để sản xuất, kinh doanh tạo việc làm nâng cao thu nhập. Tín dụng chính sách cho các đối tượng chính sách không vì mục tiêu lợi nhuận, mà vì mục tiêu giảm nghèo, bảo đảm an sinh xã hội.

Thứ hai, nguyên tắc tín dụng chính sách phải sử dụng vốn đúng mục đích bảo đảm hoàn trả được vốn vay (gồm cả gốc lẫn lãi) cho TCTD đúng thời hạn như đã thỏa thuận.

Thứ ba, tín dụng chính sách được ưu đãi bao gồm: ưu đãi về điều kiện vay vốn như tài sản bảo đảm tiền vay, thủ tục và các quy trình giải ngân, ưu đãi về lãi suất vay vốn và thời hạn vay vốn. Điều kiện cấp tín dụng cho các đối tượng chính sách phải bảo đảm được tính linh hoạt và phù hợp với hoàn cảnh của họ. Các thủ tục vay vốn, các yêu cầu về điều kiện tài chính, và tài sản bảo đảm cần được điều chỉnh linh hoạt trong từng thời điểm, từng mục đích vay vốn, gắn với thực tiễn địa phương và hoàn cảnh của người nghèo và các đối tượng chính sách khác để bảo đảm họ có thể tiếp cận được vốn vay.

Thứ tư, tín dụng chính sách cần hỗ trợ người nghèo và các đối tượng chính sách về năng lực sản xuất kinh doanh như khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư, đào tạo nghề, chỉ dẫn các thị trường đầu vào cho sản xuất lẫn đầu ra cho sản xuất.

1.1.2. Đặc điểm tín dụng chính sách

Một số đặc điểm nổi bật của tín dụng cho người nghèo và các đối tượng chính sách khác xuất phát từ đặc điểm của chính họ là cuộc sống sinh hoạt và lao động phần lớn gắn với hoạt động nông nghiệp có tính mùa vụ cao, đa dạng về đối tượng tài trợ, chi phí giao dịch cao và rủi ro tín dụng cao.

Thứ nhất, tín dụng đối với các đối tượng chính sách có mối quan hệ gắn bó chặt chẽ với hoạt động nông nghiệp do đại bộ phận nhóm đối tượng này tập trung tại nông thôn với nghề nông là chính. Thu nhập từ sản xuất, buôn bán nông sản, gia cầm, gia súc… và tiền lương lao động làm thuê là hai bộ phận cấu thành quan trọng trong nguồn thu nhập của người nghèo và các đối tượng chính sách khác tại nông thôn. Do sản phẩm từ nông nghiệp có tính chất mùa vụ cao và các khoản thu từ lao động làm thuê không ổn định, nguồn thu nhập, nhu cầu chi tiêu và tất yếu là nhu cầu vay mượn của họ có mức độ biến động cao, khó dự báo. Đặc điểm này còn bị làm trầm trọng thêm do tình trạng mất mùa từ thiên tai, dịch bệnh hoặc những diễn biến bất lợi của giá cả hàng nông sản, gia cầm, gia súc thường xuyên xuất hiện trong khi mức độ sẵn có và khả năng tiếp cận các sản phẩm phòng ngừa rủi ro của nhóm đối tượng này tại nông thôn là rất hạn chế.

Thứ hai, tín dụng chính sách cho người nghèo và các đối tượng chính sách khác có đặc điểm là khá đa dạng về đối tượng được tài trợ vốn do họ cần được hỗ trợ về nhiều mặt để có thể vươn lên thoát nghèo. Nhu cầu vay vốn của người nghèo và các đối tượng chính sách khác phụ thuộc nhiều vào đời sống sinh hoạt và hoạt động sản xuất kinh doanh nông nghiệp (và các nghề thủ công khác). Các khách hàng khác nhau có các nhu cầu tài trợ khác nhau như cải tạo công trình vệ sinh môi trường, chữa bệnh, đi học nghề, đi xuất khẩu lao động cho tới nhu cầu mua vật nuôi, mua cây giống, mua vật tư sản xuất… Ngoài chi cho hoạt động sản xuất, nhu cầu chi tiêu của người nghèo và các đối tượng chính sách khác còn bao gồm các khoản đột xuất như ốm đau và đối phó với thiên tai dịch bệnh. Đây không phải là các khoản cho vay truyền thống của ngân hàng nhưng lại rất cần thiết đối với các đối tượng chính sách do nhóm đối tượng này thường dễ bị tổn thương bởi các tác nhân bên ngoài và khả năng tự chống chọi của họ với các tổn thương kể trên là rất thấp.

Thứ ba, chi phí của việc cấp tín dụng chính sách cho các đối tượng chính sách ở mức cao so với cho vay các đối tượng khác. Điều này là do giá trị các khoản tín dụng thường nhỏ, quay vòng nhiều cộng thêm với đặc điểm nhóm đối tượng này nằm phân tán trên một địa bàn rộng, tập trung nhiều ở các vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa nên việc quản lý khoản tín dụng trở nên rất tốn kém, đòi hỏi TCTD phải có một số lượng nhân viên đủ lớn và dành nhiều nguồn lực tài chính, thời gian để tìm kiếm khách hàng, làm việc với khách hàng để thẩm định phương án vay vốn cho tới công tác giám sát sử dụng vốn vay. Số lượng khoản tín dụng lớn, sự đa dạng của nhu cầu tín dụng, địa bàn rộng buộc TCTD phải đánh đổi giữa việc giảm thiểu chi phí quản lý tín dụng và bảo đảm chất lượng tín dụng.

Thứ tư, cơ sở dữ liệu về người nghèo và các khoản tín dụng cho người nghèo và các đối tượng chính sách khác thường thiếu hụt và yếu kém cả về số lượng lẫn chất lượng. Khả năng tiếp cận với các dịch vụ tài chính như tiền gửi, thanh toán của nhóm đối tượng này là rất hạn chế xuất phát từ bản thân nhu cầu và trình độ học vấn của họ cũng như mức độ đáp ứng các dịch vụ tài chính của TCTD tại khu vực nông thôn thường thấp. Tương tự, các thông tin về năng lực pháp lý và tài chính của họ cũng rất khó để thu thập và xác minh do cơ sở dữ liệu tại các địa phương (đặc biệt là tại các vùng hẻo lánh) thường không được lưu trữ đầy đủ và chính xác như các đối tượng khách hàng doanh nghiệp được đăng ký với cơ quan quản lý của nhà nước. Do vậy, tình trạng thông tin bất cân xứng cao hơn so với các đối tượng khách hàng khác của ngân hàng.

Thứ năm, trình độ quản lý tài chính của người nghèo và các đối tượng chính sách khác không cao nên việc sử dụng vốn vay sao cho hiệu quả không phải lúc nào cũng đạt được. Sự thiếu hiểu biết và không được đào tạo về quản lý tài chính với số tiền vay được từ TCTD là nguyên nhân dẫn tới việc nhóm đối tượng có thể không sử dụng số vốn vay được vào đúng mục đích sử dụng vốn ban đầu, hoặc không sử dụng kịp thời khiến cho số vốn vay không được phân bổ phù hợp giữa các đối tượng cần chi tiêu khác nhau (ví dụ, thay vì giữ một phần vốn vay cho mục đích tài trợ cho nguyên vật liệu đầu vào là thức ăn, người nghèo có thể dùng toàn bộ số tiền vay được để mua con giống…). Ngoài ra, việc chưa làm quen với việc tiết kiệm tiền để trả nợ theo định kỳ khiến cho họ không ngay lập tức có ý thức và khả năng tiết kiệm số tiền theo định kỳ để trả nợ cho ngân hàng. Đây chính là nguyên nhân khiến cho rủi ro đối với tín dụng cho họ thường cao hơn so với các khách hàng khác. Xuất phát từ lý do này, các TCTD khi cho các đối tượng chính sách vay tiền thường yêu cầu họ thực hiện tiết kiệm bắt buộc hoặc tự nguyện để giúp họ làm quen dần với việc quản lý tài chính cũng như tích lũy tiền để có thể trả nợ khi đến hạn.

Thứ sáu, các đối tượng chính sách không sở hữu nhiều tài sản đáp ứng được tiêu chuẩn thông thường của TCTD về tài sản bảo đảm. Hầu hết họ không có tài sản cố định có giá trị và tính thị trường cao như quyền sử dụng đất, hoặc họ có sở hữu không nhiều nhưng lại gặp những vướng mắc khó giải quyết về thủ tục xác nhận quyền sở hữu diễn ra khá phổ biến tại nông thôn. Trong khi đó, các tài sản khác có thể sử dụng để bảo đảm cho khoản vay mà các TCTD áp dụng cho các đối tượng khách hàng khác như sổ tiết kiệm, máy móc, thiết bị… thì các đối tượng chính sách gần như không có. Như vậy, nguồn thu nợ thứ hai của các TCTD trong trường hợp nhóm đối tượng này không trả được nợ đã bị hạn chế đi nhiều.

Thứ bảy, tín dụng chính sách cho các đối tượng chính sách không chỉ dừng lại ở việc cung cấp vốn tín dụng chính sách với ưu đãi cho họ mà còn phải phối hợp với các nguồn lực của xã hội nói chung và nguồn lực của nhà nước nói riêng để giúp họ phát triển toàn diện, qua đó thoát nghèo một cách bền vững. Người nghèo rất cần vốn tín dụng ưu đãi để có thể đáp ứng thiếu hụt nguồn tài chính cho các nhu cầu sinh hoạt và sản xuất kinh doanh nhưng họ cũng rất cần những hỗ trợ khác về y tế, văn hóa, giáo dục từ phía chính quyền và cộng đồng người dân xung quanh. Bên cạnh đó, những hỗ trợ về thị trường, kỹ thuật lao động như trồng trọt, chăn nuôi, buôn bán… đóng vai trò cực kỳ quan trọng đối với các đối tượng chính sách vay vốn để sản xuất kinh doanh, tạo điều kiện cho họ giảm được những thiệt thòi so với các đối tượng khác trong xã hội. Nếu không có những biện pháp hỗ trợ kịp thời và hợp lý, tín dụng chính sách dù có được đưa tới các đối tượng chính sách cũng khó có thể được họ sử dụng hiệu quả.

Thứ tám, tín dụng chính sách cho người nghèo và các đối tượng chính sách khác thường được triển khai qua hình thức cho vay theo nhóm (group lending) hay cho vay gắn kết trách nhiệm (joint - liability) nhằm nâng cao hiệu quả của hợp đồng tín dụng trong trường hợp rủi ro do thông tin bất cân xứng gây ra gia tăng. Việc tăng cường giám sát giữa các thành viên trong nhóm vay vốn sẽ làm giảm thiểu rủi ro đạo đức (đặc biệt là trong trường hợp cho vay không có tài sản bảo đảm). Do nhóm vay vốn muốn duy trì xác suất không trả được nợ của cả nhóm ở mức thấp nên họ không chỉ có ý thức giảm thiểu xác suất không trả được nợ của bản thân họ mà còn cả xác suất của các thành viên khác trong nhóm. Do vậy, họ có xu hướng giám sát việc sử dụng vốn vay của các thành viên khác sao cho hiệu quả nhất, đúng theo các mục đích được cam kết với ngân hàng. Ngoài ra, các thành viên trong nhóm còn hỗ trợ nhau về tài chính (cũng như các hỗ trợ xã hội khác) khi một hay một vài thành viên gặp phải khó khăn về tài chính, ảnh hưởng tới năng lực trả nợ ngân hàng. Nói cách khác, cho vay theo nhóm sẽ chuyển rủi ro đạo đức mà ngân hàng phải chấp nhận sang cho các thành viên trong nhóm, qua đó giảm thiểu rủi ro tín dụng cho ngân hàng (trong trường hợp ngân hàng khó giám sát sau giải ngân) và làm giảm phí tổn cho ngân hàng do tiết kiệm được nguồn lực cho công tác giám sát sau giải ngân. Cho vay theo nhóm kết hợp với yêu cầu các thành viên thực hiện tiết kiệm (tự nguyện hay bắt buộc) có tác dụng khuyến khích các thành viên hỗ trợ lẫn nhau khi các thành viên trong nhóm có trách nhiệm với bản thân và nhóm [25].

1.1.3. Vai trò của tín dụng chính sách

Thông qua tín dụng chính sách, người nghèo và các đối tượng chính sách khác sẽ giải quyết được khó khăn về nguồn lực tài chính, vốn dĩ luôn cản trở họ trong đời sống sinh hoạt cũng như lao động. Cũng nhờ tín dụng mà các đối tượng chính sách sẽ được tiếp cận với các dịch vụ xã hội cơ bản khác như y tế, văn hóa, giáo dục… để cùng với các chính sách khác của Nhà nước và chính sự nỗ lực của bản thân để nhanh chóng thoát nghèo bền vững, bảo đảm an sinh xã hội. Cụ thể:

Thứ nhất, tín dụng giúp các đối tượng chính sách vượt qua những yếu tố đã cản trở họ với công cuộc thoát nghèo, thoát khỏi những khó khăn thường nhật trong cuộc sống sinh hoạt và lao động. Một trong những nguyên nhân căn bản dẫn tới nghèo đói là người nghèo và các đối tượng chính sách khác không có năng lực lao động hoặc có năng lực lao động nhưng không có đủ nguồn lực cần thiết để lao động. Ở khía cạnh thứ nhất, tín dụng chính sách giúp họ chữa trị bệnh tật hoặc được tham gia các chương trình giáo dục, đào tạo để có năng lực lao động, qua đó có được việc làm, tránh được tình trạng thất nghiệp, cải thiện thu nhập và xa hơn là thoát nghèo. Ở khía cạnh thứ hai, nhờ có tín dụng chính sách mà họ có thể đầu tư cơ sở sản xuất, trang thiết bị lao động, mua các nguyên vật liệu đầu vào cho sản xuất, được trang bị các công cụ lao động cần thiết, họ sẽ tập trung vào làm việc, nâng cao năng suất lao động, từ đó cải thiện đời sống.

Thứ hai, tín dụng chính sách giúp các đối tượng chính sách không phải vay từ các tổ chức, cá nhân cho vay nặng lãi với mức lãi suất quá cao so với khả năng tài chính của mình. Không tiếp cận được với nguồn tín dụng thương mại đòi hỏi các yêu cầu khắt khe về hồ sơ pháp lý, năng lực tài chính, tài sản bảo đảm… khiến người nghèo và các đối tượng chính sách khác phải vay với lãi suất cao từ các tổ chức, cá nhân trên địa bàn địa phương, góp phần tạo điều kiện cho thị trường tín dụng phi chính thức này phát triển. Vay nợ với lãi suất cao hơn nhiều so với mức sinh lời tạo ra từ lao động đặt ra áp lực trả nợ lớn cho nhóm đối tượng này và xa hơn là khiến cho họ ngày càng gặp khó khăn hơn về tài chính, chứ không thực sự giúp họ vượt qua khó khăn. Tín dụng chính sách với những ưu đãi về mặt lãi suất (thấp hơn lãi suất thị trường) và đi kèm là các ưu đãi khác về thời hạn trả nợ, phương thức trả nợ… giúp cho các đối tượng chính sách cân bằng được mức sinh lời trong các hoạt động sản xuất kinh doanh, giúp họ không phải tìm đến với các khoản tín dụng nặng lãi.

Thứ ba, tín dụng chính sách giúp các đối tượng chính sách nâng cao được khả năng tiếp cận thị trường. Thông qua việc tiếp cận được vốn tín dụng, họ sẽ thay đổi