Kinh Nghiệm Quản Lý Tài Chính Của Một Số Đơn Vị Trong Nước Và Nước Ngoài,

* Thực hiện công khai dân chủ trong cơ quan nhà nước

Trong quá trình triển khai thực hiện cơ chế tự chủ trong cơ quan nhà nước, quy trình thực hiện yêu cầu phải làm tốt việc công khai dân chủ, bàn bạc tập thể trong công chức cơ quan, đi đến thống nhất những vấn đề liên quan, từ đó xây dựng quy chế làm việc, Quy chế chi tiêu nội bộ và quy chế quản lý tài sản công, là những cơ sở để thực hiện cơ chế tự chủ đạt kết quả cao.

Thực hiện công khai dân chủ cần được tiến hành trong việc phổ biến chủ trương thực hiện tự chủ, tuyên truyền về mục đích, ý nghĩa, yêu cầu của cơ chế tự chủ để mọi công chức trong cơ quan đều nhận thức đúng về cơ chế tự chủ, tích cực ủng hộ và tham gia thực hiện cơ chế tự chủ; công khai dân chủ trong thảo luận các quy định, định mức, chỉ tiêu để xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ nhằm thu thập ý kiến rộng rãi, tạo sự đồng thuận tối đa của công chức trong cơ quan đối với bản quy định chi tiêu và sử dụng tài sản công của cơ quan; công khai dân chủ quá trình thực hiện cũng như kết quả thực hiện để toàn thể công chức cơ quan thấy được thành quả thực hiện tự chủ của mình, đồng thời tham gia giám sát, đánh giá quá trình thực hiện của cơ quan nói chung. Có thể nói, công khai dân chủ là một bước quan trọng để đạt tới thành công của cơ chế tự chủ và cũng là kết quả mong muốn khi thực hiện cơ chế này.

Một vấn đề có tính ý tưởng được nảy sinh ra ở đây cho sự phát triển của cơ chế tự chủ tài chính ở những năm tiếp theo là: hàng năm khi tổng kết việc thực hiện cơ chế tự chủ trong năm qua, cần tiếp tục thực hiện một bước nữa quy trình cơ chế tự chủ để xây dựng một cơ chế mới cho năm tiếp theo, nghĩa là, để cho công chức trong cơ quan thảo luận lại xem trong một năm thực hiện như thế, có công đoạn nào có thể rút ngắn được nữa không, nhờ áp dụng công nghệ thông tin, có công việc nào có thể giải quyết được nhanh hơn, có ý tưởng nào cải tiến được quy trình công việc để có thể chỉ cần ít người hơn vẫn hoàn thành được khối lượng công việc như thế, làm được điều ấy sẽ giảm được biên chế, tăng tiết kiệm ngân sách để tăng thêm thu nhập. Mặt khác, qua thực hiện Quy chế chi tiêu nội bộ trong một năm, tiếp tục thảo luận xem có mục chi nào còn chưa tiết kiệm, còn có khả năng tiết kiệm được nữa, có sáng kiến nào thực hiện tiết kiệm để tăng cường tiết kiệm chi ngân sách, góp phần nâng cao thu nhập cá nhân, thực hiện một nguyên tắc trong xây dựng quy trình tự chủ tài chính, đó là: cơ chế tự chủ tài

chính là một quy trình liên tục. Như vậy, đó chính là hướng phát triển của việc thực hiện cơ chế tự chủ tài chính trong những năm tiếp theo.

1.5 Kinh nghiệm quản lý tài chính của một số đơn vị trong nước và nước ngoài, bài học kinh nghiệm rút ra cho các cơ quan nhà nước thực hiện chế độ tự chủ‌

1.5.1 Kinh nghiệm trong nước‌

1.5.1.1 Kinh nghiệm của Bộ Tài chính‌

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 123 trang tài liệu này.

Bộ Tài chính cho biết, đã giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP và Nghị định 117/2013/NĐ-CP cho 100% cơ quan, đơn vị trong bộ.

Năm 2017, kinh phí quản lý hành chính thực hiện chế độ tự chủ là 992,9 tỷ đồng. Nhờ thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm, các cơ quan, đơn vị đã tiết kiệm được 85,8 tỷ đồng. Có 126/126 đơn vị tiết kiệm được kinh phí. Tỷ lệ kinh phí tiết kiệm được so với kinh phí được giao là 8,6%.

Số đơn vị có hệ số tăng thu nhập dưới 1 lần là 6 đơn vị; số đơn vị có hệ số tăng thu nhập từ 0,1 đến 0,5 lần là 104 đơn vị; số đơn vị có hệ số thu nhập từ 0,5 trở lên là 16 đơn vị. Để có được kết quả trên, Bộ Tài chính đã nghiêm túc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong quản lý chi thường xuyên, đồng thời, chủ động rà soát, sắp xếp để cắt giảm hoặc lùi thời gian thực hiện các nhiệm vụ chi chưa thực sự cần thiết, cấp bách như hạn chế tối đa việc tổ chức các lễ hội, lễ kỷ niệm, hội nghị, hội thảo không thực sự cần thiết.

Bộ cũng thực hiện lồng ghép các nội dung, vấn đề, công việc cần xử lý và kết hợp hợp lý các loại cuộc họp, tăng cường sử dụng hình thức họp trực tuyến chỉ đạo điều hành và xử lý các công việc liên quan; thực hiện việc nhận văn bản, chỉ đạo qua mạng công nghệ thông tin để hạn chế in, phô tô giấy tờ không cần thiết, tiếp tục thực hiện nghiêm cơ chế khoán văn phòng phẩm theo từng đơn vị, từng bộ phận, cán bộ; dừng các đoàn đi công tác nước ngoài bằng kinh phí ngân sách chưa thực sự cần thiết.

Ngoài ra, Bộ Tài chính đã chủ động cắt giảm hoặc lùi thời gian thực hiện đối với các khoản chi mua sắm để thay thế các trang thiết bị đã đến thời hạn thanh lý nhưng vẫn có thể sử dụng được.[39]

1.5.1.2 Kinh nghiệm của Bộ Thông tin và Truyền thông‌

Theo Bộ Thông tin và Truyền thông, việc giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan là chủ trương đúng đắn, phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm đã góp phần thúc đẩy các đơn vị chủ động, sáng tạo trong việc sắp xếp lại tổ chức bộ máy, bố trí và sử dụng cán bộ, công chức, người lao động phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của các đơn vị.

Cùng với đó, cơ chế tự chủ cũng giúp các đơn vị tiết kiệm kinh phí, tăng cường cơ sở vật chất và thu nhập cho cán bộ, công chức và viên chức.

Việc cho phép sử dụng kinh phí tiết kiệm để chi khen thưởng, chi phúc lợi và bổ sung thu nhập tăng thêm cho cán bộ, công chức đã từng bước gắn việc sử dụng kinh phí với chất lượng và hiệu quả công việc; tạo tiền đề đổi mới cơ chế quản lý tài chính theo kết quả đầu ra.

Các đơn vị được giao thực hiện chế độ tự chủ tự chịu trách nhiệm đã triển khai nhiều biện pháp để thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và sử dụng kinh phí được giao đúng mục đích, hiệu quả như: ban hành Quy chế chi tiêu nội bộ; quy chế quản lý và sử dụng tài sản công; quy chế tiền lương; quy chế quản lý và sử dụng xe công… [39]

1.5.2 Kinh nghiệm của nước ngoài‌

1.5.2.1 Kinh nghiệm của Singapore‌

Singapore có diện tích khá nhỏ, chỉ 692,7 km2 với dân số gần 5 triệu người (2009), GDP bình quân khoảng 48.000 USD/người (2009). Quá trình chuyển đổi từ mô hình quản lý ngân sách truyền thống (đầu vào) sang mô hình quản lý ngân sách mới (theo kết quả và hiệu quả đầu ra) trong quản lý ngân sách ở Singapore là khá rõ nét. Hệ thống phân bổ ngân sách trước đây ở Singapore chủ yếu dựa trên yếu tố đầu vào, gắn với các nội dung chi cụ thể mà không chú ý đến hiệu quả đầu ra. Singapore đã chuyển sang quản lý theo kết quả đầu ra từ những năm đầu của thập kỷ 90 nhằm tăng cường hiệu quả quản lý khu vực công, khuyến khích tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm và tăng cường hiệu quả, nhấn mạnh đến khả năng quản lý theo kết quả đầu ra. Theo xu hướng đó, từ những năm đầu của thế kỷ 21, Singapore đã sử dụng khái niệm “kế toán cộng dồn” để phản ánh hiệu quả và kết quả trong quản lý NSNN. Hệ thống kế toán NSNN

cũng thay đổi. Kế toán các nguồn lực tài chính và quá trình lập ngân sách được gắn kết chặt chẽ nhằm bao quát hết các chi phí và các nguồn lực trong khu vực công. Bộ Tài chính tập trung làm chính sách tài chính vĩ mô và bảo đảm phân bổ nguồn lực giữa các Bộ. Về phần mình, các Bộ chủ quản phải cam kết tối đa hoá việc sử dụng nguồn lực theo mục tiêu và các kết quả đầu ra. Hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra hiện nay ở Singapore đã có những thay đổi đáng kể: Chính phủ xem các Bộ, ngành như là những người cung cấp dịch vụ và phân bổ ngân sách cho các Bộ, ngành theo mức độ công việc hoàn thành (phạm vi luận văn chỉ nghiên cứu về kinh phí cho các cơ quan hành chính nhà nước nên sẽ không đề cập đến các đơn vị sự nghiệp).

Với việc thực hiện lập ngân sách theo kết quả đầu ra, các Bộ, ngành sẽ được quản lý theo mô hình tự chủ tài chính. Các cơ quan tự chủ tài chính là các cơ quan Nhà nước có “kết quả đầu ra” và “mục tiêu hoạt động” đã được xác định rõ, những cơ quan này được linh hoạt trong quản lý để có thể cung cấp dịch vụ một cách tốt hơn. Bên cạnh đó, Nhà nước có cơ chế khuyến khích việc hoàn thành mục tiêu đề ra, áp dụng cơ chế quản lý linh hoạt: Thủ trưởng cơ quan, đơn vị sẽ được trao quyền chủ động và linh hoạt tối đa đối với các vấn đề trong phạm vi ngân sách được duyệt. Trong quá trình lập ngân sách theo kết quả đầu ra ở Singapore, việc xác định kế hoạch đầu ra là một công đoạn quan trọng nhất, là cơ sở cho việc thực hiện lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Kế hoạch đầu ra cần được soạn thảo phù hợp với kế hoạch ngân sách hàng năm và trong chừng mực có thể, việc phân bổ ngân sách cần gắn liền với mức sản lượng đầu ra. Kế hoạch đầu ra cũng chính là một công cụ để đánh giá hoạt động của đơn vị nhằm khuyến khích đạt mục tiêu đã đặt ra. Việc đạt được kế hoạch sản phẩm đầu ra thể hiện trình độ thành thạo của một cơ quan, đơn vị trong việc thực hiện công việc của mình, thuộc chức năng, nhiệm vụ của mình.

Về các chỉ số đánh giá kết quả đầu ra: Singapore thường sử dụng 5 chỉ số khác nhau để đánh giá kết quả hoạt động của một cơ quan, đơn vị tự chủ tài chính áp dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra, đó là: Kết quả tài chính; số lượng sản phẩm đầu ra; chất lượng dịch vụ; hiệu quả hoạt động và kết quả hoạt động.

Về công tác kiểm tra, giám sát thực hiện chấp hành dự toán, quyết toán NSNN: Singapore cũng rất chú trọng vấn đề này. Ủy ban Tài khoản công cùng Kiểm toán Nhà

nước tiến hành kiểm toán và Quốc hội Singapore có 02 Ủy ban để giám sát về NSNN: thẩm tra quyết toán NSNN để trình Quốc hội xem xét phê chuẩn quyết toán NSNN hàng năm. Các cơ quan này không chỉ chỉ ra những sai phạm mà còn đánh giá tính hiệu quả của quản lý NSNN định kỳ 6 tháng của các Bộ. Những Bộ, ngành nào sử dụng ngân sách dưới 95% sẽ bị cắt giảm hoặc điều chỉnh dự toán NSNN; được phép chi ứng trước dự toán nhưng không quá 10% của ngân sách năm hiện hành và phải hoàn trả cả gốc và lãi sau 3 năm; được phép sử dụng kết dư ngân sách và các nguồn tiền tiết kiệm được nhưng không quá 5%. [24]

1.5.2.2 Kinh nghiệm của Hoa Kỳ‌

Hoa Kỳ là một quốc gia rộng lớn, tổ chức nhà nước theo mô hình Liên bang và tổ chức theo mô hình ngân sách phân tán, bao gồm: Ngân sách Liên bang; Ngân sách của 50 bang và ngân sách cấp dưới bang (trong đó chia thành 02 loại: Thứ nhất là 38.910 đơn vị hành chính cấp quận, thành phố và thị trấn, được phân chia theo lãnh thổ (tương tự như các cấp ủy ban nhân dân tỉnh, quận huyện, phường xã ở Việt Nam); Thứ hai là là

51.146 đơn vị thực hiện cung cấp một hoặc một số dịch vụ công theo nhiệm vụ do cấp có thẩm quyền thành lập giao (tương tự như các đơn vị sự nghiệp nhưng hoạt động tự chủ độc lập về mặt tài chính, có ngân sách riêng, có quyền thu thuế, bên cạnh việc thu các khoản phí, lệ phí và có quyền đi vay). Phạm vi luận văn chỉ nghiên cứu về kinh phí cho các cơ quan hành chính nhà nước nên sẽ không đề cập đến các đơn vị sự nghiệp.

* Về nguồn lực tài chính

Ngân sách của Liên bang và các bang về cơ bản là độc lập với nhau, mỗi cấp có quyền khai thác nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí, tài nguyên và các khoản thu khác trong phạm vi quản lý để thực hiện các nhiệm vụ chi riêng của mình. Tính độc lập về ngân sách nhà nước giữa các cấp ở Hoa Kỳ thể hiện ở việc tổ chức theo hướng ngân sách cấp nào có nguồn thu riêng trên địa bàn cấp đó quản lý, dùng để chi cho các nhiệm vụ chi trên địa bàn. Tất nhiên, việc quy định các khoản thuế phải có sự thông qua của các cơ quan lập pháp (Nghị viện, Hội đồng) và mức thu ngân sách này phải phù hợp với tiềm năng ngân sách của địa phương. Quyền đánh thuế được quy định trong Hiến pháp và luật của các bang, còn loại thuế gì, cơ sở thuế, thuế suất và ưu đãi thuế như thế nào được Liên bang, bang và các chính quyền địa phương, đơn vị có ngân sách riêng tự quy định.

Ví dụ, với thuế thu nhập cá nhân, chính quyền Liên bang đánh thuế thống nhất trên toàn quốc, chính quyền cấp bang có thể đánh thêm về thuế này trong phạm vi của bang để tạo nguồn thu cho ngân sách bang và cũng có thể quy định các chính sách ưu đãi thuế đối với các sắc thuế do mình ban hành; chính quyền cấp dưới bang cũng có quyền tương tự. Các cấp chính quyền, đơn vị có ngân sách riêng có trách nhiệm giải trình về việc sử dụng số thu này để cung cấp dịch vụ công cho người dân.

* Nhiệm vụ chi của ngân sách

Về cơ bản, Chính quyền Liên bang chỉ quản lý các vấn đề mang tính chất quốc gia, như: quốc phòng, an ninh, đối ngoại, các vấn đề liên quan đến nhiều bang, các chương trình an sinh xã hội có quy mô toàn quốc. Chính quyền Liên bang có quyền hạn khá giới hạn trong việc can thiệp vào công việc thuộc nội bộ của các bang, được quy định trong Hiến pháp Hoa Kỳ. Mỗi bang tự đảm bảo các khoản chi của mình như "một quốc gia riêng".

Đối với các cấp chính quyền địa phương và đơn vị có ngân sách riêng, trên nguyên tắc do chính quyền bang tổ chức, nhưng về cơ bản được tổ chức theo nguyên tắc độc lập, việc của ai người đấy lo và tự đảm bảo từ nguồn thu của mình (từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác). Chính quyền các thành phố, huyện, thị trấn thực hiện các nhiệm vụ chi chung, như an ninh trật tự, y tế, vui chơi giải trí, dịch vụ tiện ích (điện, nước…).

* Về chu trình việc thực hiện ngân sách

Do tính chất độc lập giữa các cấp chính quyền, việc lập dự toán, chấp hành dự toán và kiểm toán, báo cáo ngân sách của Liên bang, bang và mỗi đơn vị ngân sách được thực hiện độc lập với nhau. Chu trình ngân sách của tất cả các cấp chính quyền đều bao gồm ba bước cơ bản: Lập dự toán ngân sách nhà nước, chấp hành ngân sách nhà nước, kiểm toán và báo cáo ngân sách nhà nước.

* Lập dự toán

Do sự phân lập rõ rệt giữa bộ máy hành pháp và tư pháp ở Hoa Kỳ. Trong bước lập dự toán ngân sách Liên bang Hoa Kỳ, ở giai đoạn thứ nhất, chính quyền Tổng thống xây dựng và đệ trình dự toán ngân sách lên lưỡng viện, ở giai đoạn thứ hai, lưỡng viện xem xét và thông qua dự toán ngân sách.

Về trình tự thông qua ở Nghị viện, dự toán được đệ trình lên Nghị viện sẽ được chia ra thành từng gói cho các tiểu ban của Hạ viện và Thượng viện. Các tiểu ban này sẽ chất vấn các Bộ thuộc thẩm quyền của mình về ngân sách của Bộ đó. Quá trình này được diễn ra đầu tiên ở Hạ viện, sau khi ngân sách được thông qua ở Hạ viện, một quá trình tương tự diễn ra ở Thượng viện. Khi dự toán đã được cả hai viện thông qua, một ủy ban chung của lưỡng viện sẽ chịu trách nhiệm tổng hợp và xây dựng thành bản ngân sách chung của Nghị viện và gửi cho Tổng thống. Sau khi Tổng thống ký thông qua, bản ngân sách này sẽ thành Luật ngân sách năm và được thực thi trong năm ngân sách tiếp theo.

Dự toán ngân sách của chính quyền Liên bang Hoa Kỳ được phân chi tiết theo từng chương trình, từng Bộ, nguồn vốn và khoản chi, kèm theo bản thuyết minh chi tiết đến từng hạng mục chi cụ thể. Bên cạnh đó, thuyết minh dự toán của các Bộ còn kèm theo kế hoạch cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng (số lượng, mức độ cung cấp, đối tượng thụ hưởng,…). Mặt khác, cơ quan ngân sách của Nghị viện Hoa Kỳ (CBO) cũng lập một bản dự toán độc lập để đối chiếu, làm căn cứ để thẩm tra dự toán của Tổng thống.

* Chấp hành dự toán

Luật ngân sách Liên bang hàng năm, sau khi được Tổng thống phê chuẩn, sẽ được thực thi trong năm tài khóa. Hiến pháp Hoa Kỳ quy định “Tất cả các khoản chi ngân sách phải được thông qua bởi Luật, ngoài ra không có khoản tiền nào được phép rút khỏi Kho bạc”. Thời hạn này không nhất thiết là một năm mà có thể dài hơn, thậm chí là vô thời hạn. Việc thu, chi ngân sách được kiểm soát tập trung thông qua Kho bạc Liên bang. Kho bạc có trách nhiệm kiểm tra tính hợp lý, hợp pháp của các khoản chi (tiền kiểm) trước khi xuất quỹ. Trừ khi hết hạn hoặc bị hủy bỏ, các Bộ được phép sử dụng quyền chi tiêu của mình.

* Kiểm toán và đánh giá ngân sách nhà nước

Việc quyết toán trong hệ thống ngân sách Hoa Kỳ được thực hiện khá đơn giản, do dự toán ngân sách được lập kỹ càng, dự toán được đưa thành Luật và việc chi tiêu được kiểm soát khá chặt chẽ. Chu trình ngân sách ở Hoa Kỳ kết thúc sau khi việc kiểm toán kết thúc. Cơ quan kiểm toán Liên bang Hoa Kỳ chịu trách nhiệm chính trong việc

kiểm toán các cơ quan và các chương trình của Liên bang và báo cáo kết quả với Nghị viện xem xét hoặc đưa ra Tòa án xét xử nếu phát hiện sai phạm về ngân sách nhà nước. Nội dung kiểm toán bao gồm kiểm toán tài chính và kiểm toán hoạt động. Kiểm toán tài chính nhằm đánh giá việc tuân thủ ngân sách, các chính sách, định mức, tiêu chuẩn, hợp đồng, đánh giá tình hình tuân thủ chế độ kế toán, chế độ báo cáo tài chính, đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ (hệ thống kế toán) của đơn vị được kiểm toán. Kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá hiệu năng và hiệu quả chi tiêu ngân sách, phát hiện các khoản chi tiêu không hiệu quả và nguyên nhân của các khoản chi tiêu này, đánh giá việc thực hiện các quy định có liên quan về kiểm soát hiệu quả, hiệu năng của các Bộ cũng như hiệu quả của các chương trình của Chính phủ. [23]

1.5.3 Bài học kinh nghiệm rút ra cho các cơ quan nhà nước thực hiện cơ chế tự chủ‌

Trong những năm cuối Thế kỷ 20 đã xuất hiện những khái niệm mới về quản lý tài chính công ở các nước phát triển, nhiều quốc gia đã và đang thực hiện cải cách tài chính công mạnh mẽ với trọng tâm là quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và áp dụng khuôn khổ tài chính, ngân sách trung hạn nhằm giúp Chính phủ quản lý, phân bổ và sử dụng hiệu quả nguồn lực công cho những ưu tiên chiến lược.

Kinh nghiệm thực tiễn về quá trình chuyển đổi mô hình quản lý ngân sách ở các quốc gia như Singapore, Hoa Kỳ đã nêu trên cho thấy việc lập dự toán, quản lý, phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra và cơ chế công khai, trách nhiệm giải trình cá nhân cao cho phép thực hiện mô hình ngân sách độc lập là phương thức quản lý tiên tiến, hiệu quả và phù hợp, đáp ứng yêu cầu cải cách tài chính công ở Việt Nam.

Quản lý tài chính công ở Việt Nam đã từng bước được cải cách và đổi mới trên nhiều phương diện. Để tiếp tục thực hiện những mục tiêu, định hướng phát triển tài chính Chính phủ ban hành Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước đã phát huy hiệu quả, khẳng định đây là chủ trương đúng đắn, phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm đã góp phần thúc đẩy các cơ quan chủ động, sáng tạo trong việc sắp xếp lại tổ chức bộ máy, bố trí và sử dụng cán bộ, công chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của đơn vị cũng như tiết kiệm kinh phí, tăng cường cơ sở vật chất và thu nhập cho cán bộ, công