Đổi Mới Các Hoạt Động Giám Sát, Kiểm Tra Đánh Giá Kết Quả Đầu Tư Của

170

mở rộng cho các đối tượng khác cùng tham gia, nhất là những đơn vị thuộc thành phần kinh tế tư nhân. (ii) cần có cơ chế lựa chọn khách quan theo cơ chế

đấu thầu. Tuy nhiên, cần khắc phục tình trạng bỏ thầu thấp. Đặc biệt kiểm tra kỹ trong việc đánh giá năng lực của các đơn vị tham gia đấu thầu. Tránh tình trạng “quân xanh” trong tổ chức đấu thầu.

- Hai là, cần tạo những điều kiện thuận lợi cho việc triển khai các hoạt

động thực hiện ĐTPT CSHT, nhất là công việc giải phóng mặt bằng và cấp phát vốn. Đối với giải phóng mặt bằng, cần nâng cao trách nhiệm của chính quyền địa phương. Kiên quyết xử lý các trường hợp vi phạm trong chế độ bồi thường giải phóng mặt bằng đối với các cán bộ dự án và sự chây lỳ quá đáng của người dân khi không chấp hành giải phóng mặt bằng.

Đối với việc cấp vốn cho thực hiện dự án, có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến cấp vốn chậm như: việc thẩm định và quyết định đầu tư các dự án đầu tư còn chậm, quá trình triển khai đầu tư còn nhiều sai phạm phải làm đi làm lại nhiều lần dẫn đến tình trạng "tiền chờ công trình". Theo báo cáo đánh giá tiến độ giải ngân của Bộ Tài chính thì riềng phần vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2003 đến 2006 nhà nước đ% huy động được 24 nghìn tỷ đồng nhưng các dự án đầu tư giải ngân rất thấp được 3 nghìn tỷ đồng tức chỉ chiếm khoảng 13% tổng mức huy động được. Đặc biệt, đầu tư phát triển bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước không xác định rõ vai trò và trách nhiệm cụ thể của “Chủ thể quản lý” là Nhà nước, dẫn tới sử dụng vốn đầu tư không hiệu quả, đầu tư chưa tập trung dứt điểm, bố trí vốn đầu tư dàn trải, kéo dài tiến độ của các công trình dự án được đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách.

Vì vậy, cần căn cứ vào nguồn vốn có thể huy động để triển khai dự án,

đảm bảo cấp vốn đúng tiến độ. Đối với xây dựng các CSHT cho nông nghiệp, nông thôn vấn đề tiến độ vô cùng quan trọng bởi tính thời vụ của sản xuất nông nghiệp; bởi sự tác động của điều kiện thời tiết khí hậu đến sự an toàn của các

171

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 217 trang tài liệu này.

công trình. Sự chậm tiến độ của công trình đập thuỷ lợi Cửa Đạt Thanh Hoá trong đợt mưa lũ tháng 9 năm 2007 là một trong những nguyên nhân dẫn đến vỡ đập gây nên những tổn thất to lớn cho công trình là một trong các ví dụ.

- Ba là, việc huy động nguồn lực tại chỗ cho thực hiện công trình theo phương châm “địa phương có công trình, dân có việc làm” như Chương trình 135 đ% triển khai là phương thức triển khai phù hợp với các công trình nhỏ. Tuy nhiên, cần chú ý đến yêu cầu chất lượng công trình để huy động lao động phổ thông vào các công việc phù hợp.

3.2.5. Đổi mới các hoạt động giám sát, kiểm tra đánh giá kết quả đầu tư của các Chương trình/dự án

Như phần thực trạng đ% phân tích. Tình trạng hiện nay là các Bộ ngành

đều nắm giữ Chương trình, dự án đầu tư phát triển lớn của nhà nước, trong đó có ĐTPT CSHT nông thôn mỗi năm trung bình trên hàng nghìn tỷ đồng (thống kê giai đoạn 2001 đến 2005 riêng 2 Chương trình lớn do Bộ NN & PTNT làm chủ nhiệm Chương trình thì bình quân hàng năm cũng gần 1 nghìn tỷ đồng). Ví dụ như: hệ thống giao thông quốc gia, do Bộ Giao thông vận tải quản lý đang đầu tư phát triển hệ thống đường giao thông đến cấp huyện, còn hệ thống đường cấp x% thì hầu như khoán trắng cho địa phương, mà địa phương thì luôn thiếu kinh phí để làm việc này.

Một phần nữa thì địa phương đều trông chờ ĐTPT CSHT cấp thôn, x% qua các Chương trình mục tiêu quốc gia của chính phủ như chương trình xoá

đói giảm nghèo, chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng, chương trình giải quyết việc làm, công nghệ sinh học, định canh định cư, chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn,...

Trong khi đó, mỗi Chương trình lại có một đặc thù riêng. Ngoài phần đầu tư cho phát triển, nội dung chuyên môn chính của từng Chương trình cũng đều dành một phần kinh phí để ĐTPT CSHT như hệ thống giao thông liên x%, liên

172

thôn bản, trang thiết bị cho sản xuất, hạ tầng nhà ở, điện nước cho các hộ gia

đình,…Việc đầu tư phát triển này đều không tuân theo một quy hoạch, một hệ thống định mức, giám sát, văn bản chế độ chính sách thống nhất nào. Nó phụ thuộc chủ yếu vào từng nội dung, mục tiêu phát triển của từng Bộ, từng ngành khác nhau, không có một cơ quan quản lý đầu mối chung.

Hậu quả là các chương trình được trình duyệt theo cơ quan quản lý ngành dọc, được thực hiện theo quy định chung của từng Bộ, ngành. Các Chương trình

đầu tư phát triển của nhà nước hàng năm tiêu tốn hàng nghìn tỷ đồng theo các kênh đầu tư song song tồn tại phát triển, kết quả của từng Chương trình, dự án

được đánh giá và giám sát hiệu quả đầu tư lại theo các kênh dẫn song song dội ngược lại cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nhà nước của từng Bộ, ngành riêng lẻ, không có một cơ quan đầu mối để khâu nối các dòng thông tin, để đánh giá, giám sát hiệu quả đầu tư phát triển này. Dẫn đến việc kiểm soát và lồng ghép các Chương trình/dự án trên cùng một địa bàn, đầu tư dàn trải, trùng lắp, thiếu trọng tâm, có công trình đầu tư thiếu vốn kéo dài trong khi đó có Chương trình, dự án bên cạnh lại thừa vốn, có công trình đầu tư song do thiếu kinh phí nên phải ép hoàn thiện, bàn giao đi vào sử dụng không phát huy hết hiệu quả đầu tư chỉ còn là những công trình mang tính “Kỷ Niệm”, gây l%ng phí thất thoát rất nhiều cho cả nhà nước và đóng góp của nhân dân.

Từ sự phân tích trên chúng ta nhận thấy một khoảng cách còn để trống trong quản lý và giám sát ở địa phương là cấp huyện trở xuống. Với những x% vùng cao hàng trăm km2 với vài ngàn dân thì ĐTPT CSHT như thế nào? ai là người chịu trách nhiệm quản lý, giám sát họ và ngược lại? Thực trạng đó đòi hỏi cấp thiết cần có một cơ quan quản lý, giám sát ĐTPT CSHT nông thôn thống nhất từ trung ương đến địa phương.

ĐTPT CSHT phục vụ sản xuất nông nghiệp và kinh tế nông thôn sẽ tạo

động lực không những cho phát triển của cả nền kinh tế - x% hội đất nước,

173

giúp khai thác mọi tiềm năng, lợi thế so sánh của từng vùng kinh tế về điều kiện tự nhiên về đất đai, khí hậu, văn hoá - x% hội. Tạo nên mối giao lưu buôn bán, thông tin thị trường thông thương không chỉ giúp cho đồng bào ở vùng sâu vùng xa phát triển kinh tế mà còn phát triển văn hoá x% hội góp phần nâng cao chất lượng sống của người dân nông thôn tiến kịp với sự phát triển của nền kinh tế - văn hoá - x% hội với người dân thành thị. Vì vậy, đổi mới các hoạt

động giám sát, kiểm tra đánh giá kết quả dự án là việc làm cần thiết và cấp bách. Các đổi mới tập trung vào các vấn đề sau:

- Một là, đổi mới về tổ chức các hoạt động kiểm tra giám sát. Theo chúng tôi hoạt động kiểm tra giám sát sẽ do 2 tổ chức thực hiện chủ yếu. Đó là các cơ quan quản lý nhà nước và các tổ chức giám sát tư vấn độc lập (đối với các công trình lớn) hoặc các bộ phận giám sát thi công, các nhà kỹ thuật (đối với các công trình nhỏ).

Đối với chức năng kiểm tra, giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cần có cơ quan giám sát mang tính quốc gia thống nhất từ Trung ương đến các địa phương. Đối với chức năng kiểm tra, giám sát của các nhà kỹ thuật: cần tổ chức thành lập

đơn vị độc lập với các nhà thi công, thậm chí thuê nhà tư vấn giám sát quốc tế với các công trình lớn và các nhà thầu không thắng thầu tư vấn chính công trình đó.

- Hai là, cần xây dựng quy chế giám sát và trách nhiệm cụ thể trong giám sát, nhất là hoạt động giám sát thi công các công trình CSHT. Có chính sách khen thưởng và kỷ luật nghiêm với các hoạt động thi công vi phạm. Nâng cao hiệu lực của các kết luận và có biện pháp khắc phục kịp thời sau khi có kết luận của các bộ phận kiểm tra, giám sát. Nhất là các kết luận của bộ phận kỹ thuật giám sát thi công.

- Ba là, cần phát huy vai trò của sự kiểm tra giám sát của Cộng đồng và người dân đối với việc xây dựng các CSHT nông nghiệp. Thực hiện tốt quy

174

chế dân chủ trong việc giám sát xây dựng các công trình thuộc hệ thống CSHT nông nghiệp, nông thôn theo cơ chế “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”, nhất là các công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi xây dựng và quản lý của cấp thôn, x%, huyện. Những nơi có thể phát huy rất cao vai trò giám sát của người dân.

- Bốn là, cần đổi mới việc giám sát, đánh giá hiệu quả các công trình

đầu tư. Trong đánh giá, cần xác định bộ chỉ số đánh giá trên cơ sở khảo sát các đánh giá của các nước có những thành tựu trong xây dựng các CSHT nói chung và CSHT phục vụ sản xuất nông nghiệp. Đây là việc làm cần thiết và có những nội dung hết sức phức tạp. Vì vậy, luận án sẽ trình bày thành một phần riêng.

3.2.6. Đổi mới, hoàn thiện việc đánh giá hiệu quả ĐTPT CSHT

Đánh giá hiệu quả ĐTPT CSHT là hoạt động của giám sát, kiểm tra

đánh giá kết quả các dự án đầu tư các CSHT. Tuy nhiên, do tính chất quan trọng và nội dung phức tạp của vấn đề, luận án xin đề cập thành một giải pháp

độc lập với các nội dung chủ yếu sau:

3.2.6.1. Sự cần thiết và khả năng vận dụng công thức ấn Độ trong việc xây dựng bộ tiêu chí để đánh giá hiệu quả của hoạt động ĐTPT CSHT cho sản xuất và dịch vụ nông nghiệp ở nước ta.

- Yêu cầu của đầu tư là phải đánh giá hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế. Việc đánh giá đó không chỉ thực hiện khi xây dựng dự án, mà quan trọng hơn còn thực hiện khi triển khai dự án. Bởi vì khi triển khai dự án, nhiều phát sinh làm sai lệch các tính toán khi xây dựng dự án. Hơn nữa, chỉ sau khi triển khai dự án những tác động của dự án mới được thể hiện.

Việc đánh giá hiệu quả đầu tư phải thể hiện tổng hợp hiệu quả đầu tư từ tổng chi phí đầu tư cơ sở hạ tầng đến những tác động mà nó mang lại cho sản xuất. Trong khi đó, hiện nay cả ba lĩnh vực trên chưa có một cơ sở lý luận

175

khoa học thống nhất nào để có thể tính toán định lượng cụ thể để, đánh giá hiệu quả kinh tế - x% hội tổng hợp của đầu tư cơ sở hạ tầng trong sản xuất và dịch vụ.

- Khảo sát việc sử dụng bộ tiêu chí đánh giá của Ên Độ cho thấy:

+ Việc sử dụng công thức ấn Độ đ% được thử nghiệm và ứng dụng trên tất cả 21 bang của ấn Độ và đạt kết quả rất tốt. Kết quả tính toán về mức độ ảnh hưởng và mối tương quan trong việc tăng năng suất nông nghiệp qua các công thức tính toán đ% khẳng định: Những hạng mục đầu tư cơ sở hạ tầng về thuỷ lợi và đầu tư cơ sở hạ tầng dịch vụ nông nghiệp như: số lượng cơ quan tài chính, chợ buôn bán nông lâm sản, phân bón, thuốc bảo vệ thực vật, số lượng cơ quan thú y và những hoạt động của chúng có ảnh hưởng trực tiếp đến việc nâng cao năng suất sản xuất nông nghiệp (phụ lục 1).

Kết quả tính toán đ% chỉ ra mối quan hệ giữa hạ tầng nông nghiệp và mô hình canh tác với năng suất nông nghiệp và hạ tầng nông nghiệp với mô hình canh tác. Các mối quan hệ đó đ% được các nhà khoa học, các nhà quản lý và những người sản xuất nông nghiệp Ên Độ thừa nhận.

+ Ên Độ là nước có rất nhiều yếu tố tương đồng với Việt Nam về điều kiện để phát triển sản xuất nông nghiệp như: khí hậu, điều kiện chính trị - kinh tế - văn hoá - x% hội, trình độ dân trí cũng như phong tục tập quán sinh hoạt rất gần gũi với Việt Nam. Do có điều kiện khí hậu giống Việt Nam nên có những tập đoàn cây trồng, vật nuôi trong sản xuất nông nghiệp nên các điều kiện về quy trình canh tác, kỹ thuật nuôi trồng cũng có thể áp dụng được cho nhau. Tuy nhiên, việc sử dụng công thức này cần tính toán, điều chỉnh và xây dựng lại bộ tiêu chí/chỉ số về cơ sở hạ tầng phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - x% hội nói chung, ngành nông nghiệp Việt Nam nói riêng.

176

3.2.6.2. Phương pháp xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả ĐTPT CSHT phục vụ sản xuất nông nghiệp sau đầu tư.

Muốn có được công cụ giám sát đánh giá chính xác cần phải xây dựng một bộ chỉ tiêu thống nhất mà có thể gắn kết hoặc phản ánh được giá trị thực của hiệu quả một đồng vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng phục vụ trực tiếp và gián tiếp cho sản xuất nông nghiệp từ các ngành lâm nghiệp và thuỷ lợi. Trên cơ sở số liệu thu thập được từ các nguồn số liệu thống kê (trong khoảng 30 năm) và thông tin điều tra cơ bản,... điều chỉnh lại bộ công cụ dự kiến.

Nguồn vốn đầu tư cho các dự án sử dụng ngân sách nhà nước cũng như có nguồn gốc nhà nước đầu tư ở vùng nông thôn nhất là vùng sâu vùng xa thì ngoài những giá trị tăng cao ở trên thì cần phải ưu tiên lựa chọn nâng cao các giá trị về văn hóa-x% hội nói chung cũng như các giá trị truyền thống của mỗi vùng dân tộc khác nhau.

Luận án nghiên cứu đề xuất một bộ tiêu chí để lựa chọn các hạng mục công trình cơ sở hạ tầng của 3 lĩnh vực lâm nghiệp, thuỷ lợi và nông nghiệp (L - T - N). Trên cơ sở tổng kết nghiên cứu của một số nghiên cứu của các nhà khoa học trong và ngoài nước về phương pháp luận cũng như phương pháp tính toán của 3 lĩnh vực trên để xây dựng bộ chỉ tiêu nhằm gắn kết hiệu quả

đầu tư cơ sở hạ tầng tính theo thứ tự “ dòng nước chảy” từ chỗ cao đến chỗ thấp từ lâm nghiệp đến thuỷ lợi và nông nghiệp, làm căn cứ tổng hợp tính toán và lựa chọn phương án tập trung hoặc điều chỉnh, bổ sung đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cho từng lĩnh vực điểm cho từng vùng, tỉnh hoặc đơn vị hành chính nằm trong vùng dự án đ% được đầu tư, hoặc lựa chọn được vùng dự án chưa đạt các tiêu chí đặt ra để tiếp tục giám sát đánh gía hiệu quả đầu tư và các giải pháp khắc phục tiếp theo.

177

3.2.6.3. Những vấn đề cần lưu ý đến việc sử dụng công thức ấn Độ và bộ chỉ tiêu lựa chọn phù hợp với điều kiện sản xuất nông nghiệp ở Việt Nam

- Do hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật thấp trong đầu tư xây dựng cơ bản ở nước ta đ% lạc hậu, lại luôn thay đổi do đang trong qúa trình chuyển đổi nên khó thống nhất cách đánh giá, tính toán hiệu quả tổng hợp về mặt kinh tế - x% hội. Ví dụ như: định mức chi phí cho công tác chuẩn bị đầu tư rất thấp, công tác

điều tra hiện trường và đánh giá hiện trạng làm qua loa, mang tính chất đối phó, số liệu thu thập được chủ yếu từ hệ thống số liệu có sẵn đ% lạc hậu, thiếu chính xác, không thống nhất trong các năm và thường không đầy đủ dẫn đến việc đầu tư xong dự án không sử dụng được, không đáp ứng được nhu cầu phát triển sản xuất của địa phương, gây thất thoát, l%ng phí nguồn vốn đầu tư phát triển của Nhà nước, trong khi nguồn vốn đầu tư của nhà nước cho ngành nông nghiệp còn thấp và có xu hướng giảm dần. Nhà nước chỉ tập trung đầu tư cơ sở hạ tầng nông thôn vùng núi cao dân tộc tạo đà phát triển cân bằng giữa nông thôn và thành thị.

Vì vậy, khi sử dụng công thức ấn Độ với hệ thống số liệu không đầy đủ như ở Việt Nam, việc tính toán mức độ liên quan giữa năng suất sản xuất nông nghiệp với các hạng mục đầu tư cơ sở hạ tầng cụ thể sẽ không có được con số chính xác phản ánh đúng

- Qua phân tích nghiên cứu công thức tính chỉ số cơ sở hạ tầng nông nghiệp của Ên Độ đ% được xây dựng và áp dụng vào tính toán trên 21 bang của Ên Độ cho kết quả cụ thể, đ% chỉ ra được mối tương quan của việc đầu tư các hạng mục cơ sở hạ tầng với việc tăng hay giảm năng suất cây trồng cây lượng thực, giúp cho nhà quản lý vĩ mô, cũng như các nhà đầu tư có cơ sở định hướng cho việc điều chỉnh, bổ sung, hoặc sẽ lựa chọn đầu tư những hạng mục công trình có thể thúc đẩy được năng suất mùa vụ cao nhất phát huy tối đa

được hiệu quả với nguồn vốn ĐTPT CSHT, cũng như tập trung nhân rộng những mô hình canh tác hợp lý cho năng suất, chất lượng sản phẩm cao, sản xuất phát triển bền vững an ninh môi trường.