Những Quy Định Cơ Bản Của Chính Sách Bảo Hiểm Thất Nghiệp

Việc có nhiều người thất nghiệp tìm được việc làm không chỉ giúp họ tăng thu nhập, ổn định cuộc sống mà còn thúc đẩy kinh tế phát triển.

1.2.3.2. Những quy định cơ bản của chính sách bảo hiểm thất nghiệp

Chính sách BHTN của các quốc gia thường đề cập tới những vấn đề sau đây:

a. Đối tượng áp dụng của chính sách BHTN

Xác định đối tượng áp dụng BHTN (những người cần được bảo vệ) là một trong những vấn đề có tính nguyên tắc được đặt ra khi xây dựng nội dung của BHTN. Để xác định ranh giới của sự bảo vệ xã hội chống thất nghiệp, người ta xem xét các yếu tố: Nhu cầu bảo vệ, sự quan tâm về mặt tài chính và quản lý.

Nhìn chung, đa số các nước quy định chỉ những người làm công ăn lương (làm công cho chủ) mới được tham gia BHTN. Còn những người lao động độc lập thì không thuộc đối tượng tham gia BHTN. Quy định này được thể hiện tại Điều 2, Công ước số 44 của ILO:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 129 trang tài liệu này.

Tuy nhiên, tùy hoàn cảnh mỗi nước có thể đặt thêm các trường hợp ngoại lệ đối với một số đối tượng thuộc các dạng sau: Các gia nhân (những người giúp việc nhà); người lao động làm việc tại nhà; công chức nhà nước có việc làm ổn định; người lao động có thu nhập cao có thể tự mình phòng chống rủi ro thất nghiệp; những người lao động làm việc theo mùa vụ; những người lao động trẻ, sát cận tuổi lao động theo quy định; những lao động đã vượt quá tuổi quy định, nghỉ hưu, đang được hưởng trợ cấp hưu trí; người lao động làm việc tùy dịp hoặc phụ trợ; thành viên trong gia đình của chủ nhân;

Công ước này không áp dụng cho thủy thủ, thủy thủ đánh cá và lao động nông nghiệp [49].

Sở dĩ có các trường hợp ngoại lệ này là vì nguyên tắc chung xác định đối tượng cần được bảo vệ là tìm cách đạt được sự cân bằng giữa các yếu tố như nhu cầu bảo vệ, sự quan tâm về mặt quản lý cũng như về mặt tài chính. Tuy nhiên, đôi khi các yếu tố này lại không phù hợp với nhau, gây ra khó khăn khi quyết định cho đối tượng gia nhập hay loại

trừ khỏi đối tượng tham gia BHTN. Do đó khi xác định phạm vi áp dụng của BHTN cần nghiên cứu riêng cách giải quyết đối với các trường hợp đó.

Thứ nhất, đối với những người giúp việc nhà, đầy là loại lao động mà sự tham gia bảo hiểm đặt ra nhiều vấn đề nan giải nhất về mặt quản lý cũng như về mặt tài chính. Đa số những người này được tuyển dụng để làm việc nhà. Chủ nhân thường là một gia đình chỉ thuê mướn một người làm. Vì vậy, việc quản lý đối tượng này rất khó khăn, tốn kém chi phí và khó xác định thời điểm bắt đầu thất nghiệp thực sự của đối tượng này. Hơn nữa những người giúp việc nhà thường hưởng phần lớn thù lao dưới dạng hiện vật (vì họ được chủ nhà nuôi ăn và cung cấp chỗ ở), do đó không thuận tiện cho việc tính số đóng góp như trường hợp thù lao bằng tiền. Nhưng những người giúp việc nhà lại có nhu cầu bảo vệ chống lại thất nghiệp khẩn thiết hơn những loại lao động khác, vì so với các nghề nghiệp khác, việc làm của những người này không ổn định bằng, họ lại thường bị thôi việc một cách đột ngột và đồng lương của họ cũng rất khiêm tốn nên không có khả năng dành dụm cho những ngày không may bị thất nghiệp. Như vậy, trên khía cạnh xã hội, người giúp việc nhà cần được đưa vào là đối tượng áp dụng của BHTN. Nhưng trên khía cạnh quản lý của các nước mới thiết lập BHTN thì việc mở rộng đối tượng áp dụng BHTN cho những người giúp việc nhà có thể tạm hoãn cho đến khi hệ thống BHTN được hoàn thiện; nhưng những nước này cũng phải tính đến việc mở rộng đối tượng áp dụng BHTN khi điều kiện cho phép.

Thứ hai, là đối với những lao động làm việc tại nhà, những người lao động làm việc tại nhà là những người nhận của người ủy nhiệm các nguyên vật liệu, dụng cụ để hoàn thành công việc được giao tại nhà mình hoặc một nơi nào khác mà họ không chịu sự đôn đốc, kiểm soát trực tiếp của người ủy nhiệm. Như thế, họ được gần như tự do làm việc cho chính mình, nhưng cũng đặt dưới sự kiểm tra của người ủy nhiệm nên họ ở vào thế vừa là người làm công ăn lương, vừa là người lao động độc lập. Họ cũng đứng trước nguy cơ mất việc làm, do đó mất thu nhập và có nhu cầu được bảo vệ chống thất nghiệp.

Thứ ba, công chức nhà nước có việc làm thường xuyên hoặc theo hợp đồng dài hạn do đó công việc khá ổn định và không có nhu cầu khẩn thiết tham gia BHTN.

Thứ tư, đối với người lao động có thu nhập cao, những đối tượng này có thể tự phòng chống rủi ro thất nghiệp. Nhưng người ta cũng cho rằng việc làm có thu nhập cao thường không ổn định bằng các việc làm khác. Hơn nữa, không phải toàn bộ những người có thu nhập cao đều có khả năng dành dụm để tự bảo vệ khi mất việc làm. Xét trên khía cạnh quản lý thì nếu loại trừ không cho những người có thu nhập cao tham gia BHTN thì chi phí quản lý không được cắt giảm nhiều. Xét trên khía cạnh tài chính, số đóng góp của những người có thu nhập cao thường giúp cho BHTN tăng thu và thuận lợi cho sự cân đối tài chính của quỹ. Do đó cần cân nhắc xem có nên cho những người có thu nhập cao tham gia BHTN hay không.

Thứ năm, đối với lao động làm việc theo mùa vụ, việc làm theo mùa là những công việc thực hiện mỗi năm vào một thời kỳ hầu như nhất định, kéo dài từ vài tuần đến vài tháng. Về mặt BHTN, người lao động làm việc theo mùa chỉ bị mất lương khi bị thất nghiệp vào lúc đang mùa (thời kỳ được thuê mướn làm việc). BHTN không chấp nhận sự không có việc làm trong những thời kỳ khác không phải là mùa là nguyên nhân làm mất thu nhập. Vì vậy, khi thực hiện BHTN, nhiều nước trên thế giới không áp dụng với người lao động theo mùa vụ.

Thứ sáu, đối với những lao động trẻ sát cận tuổi lao động theo quy định, đa số những người trẻ tuổi khi chưa đạt tới một độ tuổi nào đó thường chưa bắt đầu lao động hoặc không có đều đặn một việc làm đầy đủ thời gian. Những người này lại thường sống với gia đình và chưa phải là người trụ cột. Do vậy, việc xác định một thiếu niên không có việc làm có phải bị thất nghiệp hay không là điều khá khó khăn. Vả lại, những lao động này cũng chưa có nhu cầu khẩn thiết được bảo vệ chống thất nghiệp. Thêm vào đó, những lao động trẻ chỉ được trả thù lao một cách khá khiêm tốn, do đó đóng góp BHTN đối với những đối tượng này có thể là một gánh nặng tài chính. Với các lý do này, các quốc gia cần nghiên cứu kỹ trước khi chấp nhận hay loại trừ khỏi đối tượng áp dụng của BHTN những lao động trẻ chưa đạt đến một độ tuổi nhất định.

Thứ bảy, đối với những người già khi tiến gần đến tuổi nghỉ hưu, năng lực làm việc thường giảm đi và nguy cơ bị thất nghiệp tăng. Do đó, nếu không thận trọng quỹ

BHTN sẽ phải chi một phần lớn trong tổng số trợ cấp cho những người già mà do thể trạng, họ khó có thể kiếm và giữ được việc làm. Vì vậy nên loại trừ khỏi BHTN những người đã vượt trên một hạn tuổi nhất định.

Thứ tám, đối với lao động làm việc tùy dịp và phụ trợ, công việc tùy dịp và phụ trợ (ngoài hoạt động nghề nghiệp bình thường) là những công việc làm không thường xuyên, đầy đủ thời gian do đó thường bị loại trừ khỏi BHTN vì việc mất thu nhập sẽ không gây ảnh hưởng lắm (do họ đã có thu nhập từ hoạt động nghề nghiệp chính), vả lại nhu cầu bảo vệ cũng không khẩn thiết.

Thứ chín, đối với người làm công là thành viên trong gia đình của chủ nhân. Những người này có liên hệ thân thuộc, gần gũi với chủ nhân nên sẽ khó khăn trong việc kiểm tra tình trạng thất nghiệp, và cũng dễ xảy ra lạm dụng. Thêm vào đó, việc mất thu nhập cũng không giây khó khăn trầm trọng cho họ, do đó hầu hết các nước trên thế giới đều loại trừ những người này ra khỏi đối tượng áp dụng của BHTN.

Lao động nông nghiệp (nông, lâm, ngư nghiệp) cũng bị loại trừ khỏi đối tượng áp dụng BHTN do việc quản lý những đối tượng này co nhiều khó khăn và tài chính của quỹ BHTN cho đối tượng này cũng có khó khăn. Sản xuất của lao động nông nghiệp phân tán, việc đăng ký tham gia, thu tiền đóng góp... là khó khăn. Việc làm mang tính mùa vụ không thường xuyên, do đó khó xác định xem họ có bị thất nghiệp thực sự hay không. Các đối tượng này có thu nhập thấp nên việc đóng phí BHTN sẽ khó khăn.

Trên đây là những khía cạnh cần xem xét khi xác định đối tượng áp dụng BHTN. Nhìn chung, khi BHTN được tổ chức dưới dạng một chế độ BHXH, đối tượng áp dụng BHTN thường trùng với đối tượng áp dụng BHXH.

b. Chế độ BHTN

- Về điều kiện hưởng BHTN

Muốn được hưởng trợ cấp BHTN, người thất nghiệp phải có đủ các điều kiện sau (theo Công ước số 44 của ILO): Có năng lực làm việc và sẵn sàng làm việc nhưng hiện tại không có việc làm; Có đăng ký tìm việc tại một phòng tìm việc do cơ quan có thẩm quyền

xác nhận hay tại một trung tâm đào tạo và giới thiệu việc làm do Nhà nước quản lý; Có sổ BHTN để chứng nhận có tham gia đóng BHTN đủ thời hạn quy định của thời kỳ dự bị; Trước đó không tự ý nghỉ việc vô cớ hoặc không phải bị nghỉ việc vì kỷ luật hay tranh chấp nghề nghiệp; Có giấy chứng nhận mức lương hay thu nhập trước khi bị thất nghiệp (trường hợp trả trợ cấp theo mức lương).

Thứ nhất, về điều kiện "có năng lực làm việc và sẵn sàng làm việc"

BHTN nhằm bảo vệ người lao động bị mất việc làm do những nguyên nhân nằm ngoài ý muốn chủ quan của người lao động. Do vậy, nếu người lao động không có việc làm do không có khả năng lao động thì sẽ không thuộc trách nhiệm của BHTN. Vì vậy, muốn được nhận trợ cấp thất nghiệp, người thất nghiệp phải có "năng lực làm việc" (khả năng lao động). Đây là điều kiện chủ yếu mà luật BHTN các nước đều đặt lên hàng đầu.

Cùng với việc "có khả năng lao động", muốn được hưởng trợ cấp BHTN, người thất nghiệp phải "sẵn sàng làm việc". Đây là một điều kiện liên quan đến cá nhân người thất nghiệp. Người xin hưởng trợ cấp BHTN được xem như "sẵn sàng làm việc" nếu hoàn cảnh cá nhân của họ cho phép họ nhận ngay lập tức việc làm phù hợp mà cơ quan giới thiệu việc làm tìm được cho họ.

Sự "sẵn sàng làm việc" được xác nhận qua thủ tục ghi danh, trình diện tại cơ quan giới thiệu việc làm. Qua thủ tục này, cơ quan giới thiệu việc làm sẽ có biện pháp nghiệp vụ để đánh giá sự "sốt sắng", ý chí muốn làm việc của từng người xin hưởng trợ cấp BHTN, người thất nghiệp từ chối việc làm phù hợp do cơ quan giới thiệu việc làm tìm cho thì họ có thể sẽ bị mất quyền hưởng trợ cấp.

Thứ hai, về điều kiện "có đăng ký tìm việc tại một phòng tìm việc"

Sự trợ giúp lớn nhất mà xã hội có thể mang lại cho người thất nghiệp là tìm cho họ một việc làm mới, việc cung cấp một khoản trợ cấp bù đắp thu nhập đã mất chỉ là thứ yếu. Do đó, để được hưởng trợ cấp BHTN, người thất nghiệp phải đăng ký tìm việc làm ở một phòng tìm việc. Ngoài ra, đây cũng là cách tốt nhất và đơn giản nhất đề kiểm trả khả năng lao động, sự sẵn sàng và ý chí làm việc của người thất nghiệp.

Thứ ba, về "thời kỳ dự bị", để tránh sự lạm dụng của người thất nghiệp, chính sách BHTN của các nước đều quy định về thời gian dự bị. Đó là khoảng thời gian người lao động có tham gia đóng góp cho quỹ BHTN trước khi thất nghiệp.

Quy định về thời kỳ dự bị có hai tác dụng, thứ nhất, thời kỳ dự bị đảm bảo rằng chỉ có những người thực sự và thường xuyên thuộc lao động hoạt động kinh tế thì mới có thể xem như mất thu nhập thực sự, khi lâm vào tình trạng thất nghiệp, do đó cần một khoản trợ cấp thay thế; thứ hai, nhờ thời gian dự bị mà cơ quan BHTN có thể đảm bảo số đóng góp của mỗi người tham gia BHTN sẽ đạt tới mức tối thiểu khi xảy ra thất nghiệp, điều này góp phần cân đối tài chính quỹ BHTN.

Tùy thuộc vào tình hình kinh tế - xã hội của mỗi nước và tình hình tài chính của quỹ BHTN mà độ dài của thời kỳ dự bị được các nước quy định rất khác nhau. Điều 6, Khuyến cáo số 44 của ILO có hướng dẫn: "Thời kỳ dự bị thường không vượt quá 26 tuần lễ làm việc (tức là tối thiểu phải có 26 lần đóng góp hàng tuần) trong thời gian 12 tháng trước khi xin hưởng trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp" [49].

Các trường hợp không được hưởng trợ cấp BHTN

Người thất nghiệp có thể bị mất quyền hưởng trợ cấp BHTN trong các trường hợp sau: Bị mất việc làm do lỗi cố ý của mình hoặc tự ý bỏ việc không có lý do chính đáng; Từ chối một việc làm phù hợp do cơ quan giới thiệu việc làm tìm cho; Có hành vi gian lận để hưởng trợ cấp;

- Mức hưởng và thời gian hưởng trợ cấp BHTN

+ Mức hưởng trợ cấp

Khi mất việc làm, người lao động mất phương tiện mưu sinh do nguồn thu nhập không còn. Để giúp đỡ họ giảm bớt khó khăn trong cuộc sống trong thời gian chờ tìm được việc làm mới, BHTN sẽ cung cấp cho họ khoản trợ cấp tạm thời để ổn định cuộc sống. Trợ cấp này được trả hàng tháng và bằng tiền mặt.

Đối với khoản trợ cấp bằng tiền mặt, có hai quan điểm xác định mức trợ cấp hợp lý. Quan điềm thứ nhất cho rằng mức trợ cấp BHTN phải xây dựng sao cho đem lại sự bảo

vệ tối thiểu cho người lao động. Điều này có nghĩa là mức trợ cấp phải đủ giúp người lao động giải quyết các nhu cầu thiết yếu như lương thực, nhà ở, chất đốt…để tạm sống qua ngày, chờ tìm được việc làm mới. Với quan điểm này, trợ cấp BHTN phải đồng loạt bằng nhau cho mọi người có tham gia BHTN. Quan điểm thứ hai cho rằng mức trợ cấp BHTN phải đảm bảo mức sống gần với mức sống trước khi thất nghiệp của từng loại đối tượng, tức là trợ cấp này phải chiếm tỷ lệ tương đối so với mức lương của người lao động được lĩnh trước khi thất nghiệp.

Khi xác định mức trợ cấp phải lưu ý đến mức trợ cấp quá thấp sẽ không đủ giải quyết nhu cầu tối thiểu, kết quả là cuộc sống của người lao động sẽ gặp khó khăn. Còn nếu mức trợ cấp BHTN cao ngang bằng tiền lương trước khi thất nghiệp sẽ khuyến khích người lao động không làm việc, kéo dài thời gian hưởng trợ cấp, gây thiệt hại cho quỹ BHTN và có ảnh hưởng xấu đến tình hình sản xuất. Do đó, mức trợ cấp BHTN hợp lý là mức được xác lập trên cơ sở dung hòa một cách tương đối hai quan điểm trên, tức là mức này vừa đảm bảo mức sống tối thiểu nhưng phải thấp hơn mức lương đang hưởng khi còn làm việc của người lao động.

+ Thời gian hoãn hưởng trợ cấp BHTN

Trong BHTN có quy định rằng không phải người lao động bắt đầu thời gian nghỉ do thất nghiệp là được hưởng trợ cấp BHTN ngay, mà trái lại, phải sau một thời gian nhất định mới được hưởng, đó là thời gian hoãn hưởng (chậm hưởng) BHTN. Nói cách khác, thời gian hoãn hưởng là thời gian kể từ khi người thất nghiệp nộp đơn xin hưởng trợ cấp đến khi họ thực sự nhận được trợ cấp. Mục đích của thời gian hoãn hưởng là để giảm bớt gánh nặng tài chính cho quỹ BHTN đối với các trường hợp tạm ngừng việc ngắn hạn. Theo Khuyến cáo số 44 của ILO, thời gian này không được vượt quá 8 ngày cho mỗi thời kỳ thất nghiệp.

+ Thời gian hưởng trợ cấp BHTN

Theo Khuyến cáo số 44 của ILO, thời gian trả trợ cấp dài hay ngắn là tùy thuộc vào khả năng tài chính của quỹ BHTN. Thời gian này càng dài càn tốt nếu quỹ còn đủ khả năng chi trả và người lao động còn có yêu cầu giúp đỡ (khi nào còn ở trong tình trạng thất nghiệp thì người lao động còn cần được nhận trợ cấp BHTN).

Điều 24, Công ước số 102 hướng dẫn: Trợ cấp thất nghiệp có thể trả suốt thời gian người lao động bị mất việc làm ngoài ý muốn, và đôi khi trợ cấp này cũng có thể hạn chế trong nhiều trường hợp đối với các loại đối tượng hưởng trợ cấp. Riêng đối với đối tượng hưởng trợ cấp là người làm công ăn lương, thời gian hưởng trợ cấp có thể bị hạn chế trong khoảng 13 tuần trong từng thời kỳ 12 tháng [50].

Thời gian được hưởng trợ cấp BHTN cũng có thể được chia thành nhiều bậc theo thời gian tham gia đóng dài hay ngắn. ở một số nước phát triển, thời gian hưởng trợ cấp BHTN có thể lên đến 3 năm hoặc hơn. Nhưng đối với các nước đang phát triển, số người thất nghiệp là khá lớn thì thời gian trả trợ cấp tối đa thường chỉ là 1 năm.

- Đào tạo nghề và tư vấn tìm việc làm

Ngoài hỗ trợ tài chính do bị mất thu nhập, người tham gia BHTN còn được hưởng các quyền lợi khác như được đài thọ chi phí đào tạo nghề nghiệp mới và giúp tìm việc làm mới phù hợp với khả năng; Cung cấp thông tin về các cơ sở dạy nghề; nhu cầu tuyển dụng lao động của các nghề, của các doanh nghiệp; Tư vấn cho người lao động về việc tuyển chọn nghề, chọn việc, biện pháp để người lao động có thể đáp ứng được yêu cầu của người tuyển dụng; được đóng bảo hiểm y tế trong thời gian bị thất nghiệp;...

c. Nguồn hình thành quỹ BHTN

Quỹ BHTN thường được hình thành từ 3 nguồn đóng góp là người lao động, người sử dụng lao động và Nhà nước. Đối với những người lao động độc lập (không có chủ sử dụng lao động) thì chỉ có hai nguồn: Người lao động và Nhà nước.

ở các nước trên thế giới, đóng góp BHTN do Nhà nước và giới chủ gánh chịu, bởi vì ở một mức độ nào đó, trong sự ràng buộc về quan hệ hợp đồng lao động, người sử dụng lao động phải có trách nhiệm về các rủi ro (trong đó có rủi ro thất nghiệp) xảy ra cho người lao động mà họ đang sử dụng.

Sự tham gia của Nhà nước là điều kiện không thể thiếu, bởi vì thất nghiệp là một vấn đề xã hội. Do vậy, với các quốc gia chưa thực hiện BHTN thì Nhà nước thực hiện chính sách trợ giúp xã hội về thất nghiệp (cứu trợ cho người thất nghiệp). Còn với những