Phân Loại Và Đặc Điểm Các Thủ Tục Hành Chính

Chương 1

THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

VÀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

1.1. QUAN NIỆM VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

1.1.1. Khái niệm thủ tục hành chính

Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng, thủ tục là "cách thức tiến hành một công việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của nhà nước" [33]. Như vậy, hoạt động quản lý nhà nước nào cũng đều được tiến hành theo những thủ tục nhất định. Mỗi hoạt động quản lý theo cách nói thông thường (ví dụ, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động cấp giấy phép, hoạt động xử phạt vi phạm hành chính…) thực chất là chuỗi những hoạt động diễn ra theo trình tự nhất định mà mỗi hoạt động cụ thể trong đó có thể được thực hiện bởi những chủ thể khác nhau, ở những thời điểm khác nhau, với nội dung và nhằm những mục đích khác nhau. Kết quả của hoạt động quản lý phụ thuộc vào nhiều yếu tố trong đó phụ thuộc một phần đáng kể vào số lượng, thứ tự các hoạt động cụ thể, mục đích, nội dung, cách thức tiến hành các hoạt động cụ thể trong một chuỗi hoạt động quản lý. Thủ tục đóng vai trò quan trọng trong việc điều hành bộ máy nhà nước cũng như bảo đảm quyền và lợi ích của người dân. Chính vì vậy, thủ tục tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước được quan tâm cả dưới góc độ nghiên cứu khoa học, xây dựng pháp luật và thực hiện thủ tục trên thực tế. Bản thân thủ tục không có mục đích tự thân, thủ tục chỉ biểu hiện cách thức tổ chức thực hiện các hoạt động của nhà nước. Vì vậy, thủ tục bị quy định bởi chính các hoạt động quản lý. Nói cách khác, các hoạt động quản lý khác nhau cần có các thủ tục khác nhau để tiến hành. Tương ứng với ba lĩnh vực hoạt động của nhà nước: lập pháp, hành pháp, tư pháp là ba nhóm thủ tục: thủ tục lập pháp, thủ tục hành chính, thủ tục tư pháp.

Có rất nhiều quan niệm khác nhau về TTHC như: TTHC là trình tự mà các cơ quan quản lý nhà nước giải quyết trong lĩnh vực trách nhiệm hành chính và xử lý vi phạm hành chính; hay TTHC là trình tự giải quyết bất kỳ nhiệm vụ cá biệt, cụ thể

nào trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; hay TTHC là trình tự và thời gian và không gian cần phải có để thực hiện mọi hình thức hoạt động của cơ quan quản lý hành chính nhà nước...

Theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010 thì khái niệm TTHC có nội dung rất rộng bao gồm toàn bộ các hoạt động cụ thể cần thiết để tiến hành hoạt động quản lý trong lĩnh vực nhất định theo trình tự nhất định, có nội dung và mục đích của các hoạt động đó.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 138 trang tài liệu này.

Như vậy có thể hiểu một cách khái quát, thủ tục hành chính là cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước theo đó cơ quan, cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ, cá nhân, tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật trong quá trình giải quyết các công việc của quản lý hành chính nhà nước.

Tuy nhiên để hiểu TTHC một cách cá biệt, cụ thể, ta có thể xem cách định nghĩa TTHC theo Điều 3. Nghị định 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về Kiểm soát Thủ tục hành chính:

- "Thủ tục hành chính” là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức.

- “Trình tự thực hiện” là thứ tự các bước tiến hành của đối tượng và cơ quan thực hiện thủ tục hành chính trong giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức.

- “Hồ sơ” là những loại giấy tờ mà đối tượng thực hiện thủ tục hành chính cần phải nộp hoặc xuất trình cho cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết thủ tục hành chính trước khi cơ quan thực hiện thủ tục hành chính giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức.

- "Yêu cầu, điều kiện" là những đòi hỏi mà đối tượng thực hiện thủ tục hành chính phải đáp ứng hoặc phải làm khi thực hiện một thủ tục hành chính cụ thể [13].

Thực chất “thủ tục hành chính” ở đây được hiểu là các quy định hay các quy phạm về thủ tục hành chính và là những yêu cầu đòi hỏi, các điều kiện cần và đủ để thực hiện thủ tục hành chính giải quyết một vấn đề nào đó thuộc thẩm quyền cơ quan nhà nước. Thủ tục hành chính ở đây được nêu một cách cá biệt, cụ thể, và là một cách mô tả thủ tục một cách đơn giản, dễ hiểu để áp dụng trong thực tiễn, tuy nhiên các thủ tục hành chính định nghĩa ở đây chỉ giới hạn các đầu việc, nội dung có liên quan đến người dân, tổ chức mà không tính đến các thủ tục nội bộ cơ quan nhà nước, như Điều 1 của Nghị định này đã nêu: “Nghị định này không điều chỉnh:

a) Thủ tục hành chính trong nội bộ của từng cơ quan hành chính nhà nước, giữa cơ quan hành chính nhà nước với nhau không liên quan đến việc giải quyết thủ tục hành chính cho cá nhân, tổ chức;

b) Thủ tục xử lý vi phạm hành chính; thủ tục thanh tra và thủ tục hành chính có nội dung bí mật nhà nước.”

Cũng theo Điều 8 của Nghị định này việc quy định một thủ tục hành chính cụ thể chỉ hoàn thành khi đáp ứng đầy đủ các bộ phận tạo thành cơ bản sau đây:

a) Tên thủ tục hành chính;

b) Trình tự thực hiện;

c) Cách thức thực hiện;

d) Hồ sơ;

đ) Thời hạn giải quyết;

e) Đối tượng thực hiện thủ tục hành chính;

g) Cơ quan thực hiện thủ tục hành chính;

h) Kết quả thực hiện thủ tục hành chính;

i) Trường hợp thủ tục hành chính phải có mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính; yêu cầu, điều kiện; phí, lệ phí thì mẫu đơn, mẫu tờ khai hành chính; mẫu kết quả thực hiện thủ tục hành chính; yêu cầu, điều kiện; phí, lệ phí là bộ phận tạo thành của thủ tục hành chính [13].

Từ những vấn đề nêu trên có thể định nghĩa: Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện các hoạt động hành chính của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan đó, nhưng chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước.

1.1.2. Phân loại và đặc điểm các thủ tục hành chính

1.1.2.1. Phân loại thủ tục hành chính

Theo tác giả GS.TS. Nguyễn Văn Thâm thủ tục hành chính có thể phân loại theo đối tượng quản lý hành chính, theo công việc cụ thể, theo chức năng cung ứng dịch vụ, và phân loại theo quan hệ công tác[26].

a) Phân loại theo đối tượng quản lý hành chính nhà nước.

Theo cách phân loại này, các thủ tục hành chính được xác định cho từng lĩnh vực quản lý nhà nước và được phân chia theo cơ cấu chức năng của bộ máy quản lý hiện hành. Thí dụ: Thủ tục trong xây dựng cơ bản, thủ tục đăng ký kinh doanh, thủ tục hải quan...

b) Phân loại theo công việc cụ thể của cơ quan Nhà nước.

Theo cách phân loại này, thủ tục hành chính có thể phân ra: Thủ tục thông qua và ban hành văn bản trong các cơ quan; thủ tục xét duyệt và quyết định về thi đua khen thưởng; thủ tục tuyển dụng cán bộ công chức, thủ tục chuyển ngạch... Mỗi loại hình thủ tục hành chính trên lại có thể phân chia thành các loại thủ tục liên quan đến những hoạt động cụ thể hơn. Chẳng hạn thủ tục ban hành văn bản có thể phân thành: Các Thủ tục ban hành văn bản pháp luật, quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm, quyết định cá biệt.

c) Phân loại theo chức năng cung cấp các dịch vụ công trong quản lý Nhà nước.

Cách phân loại này giúp các nhà quản lý khi giải quyết công việc chung có liên quan đến tổ chức hoặc công dân, tìm được các hình thức giải quyết thích hợp theo đúng chức năng quản lý nhà nước của cơ quan.

d) Phân loại dựa trên quan hệ công tác.

Theo cách phân loại này, có thể chia thủ tục hành chính thành 3 nhóm: thủ tục nội bộ, thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư.

+ Thủ tục hành chính nội bộ: Là các thủ tục liên quan đến quan hệ trong quá trình thực hiện công việc nội bộ của các cơ quan, công sở trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung.

+ Thủ tục liên hệ: Là thủ tục thực hiện thẩm quyền tiến hành giải quyết các công việc liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp và nghĩa vụ của tổ chức, công dân đối với Nhà nước.

Thủ tục liên hệ thực hiện thẩm quyền thường được thể hiện dưới một số dạng như: thủ tục cho phép; thủ tục ngăn cấm hay cưỡng chế; thủ tục trưng thu, trưng dụng.

+ Thủ tục văn thư: Là toàn bộ các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp các loại giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới dạng văn bản để phục vụ cho việc giải quyết một công việc nhất định. Loại thủ tục này có liên quan chặt chẽ với hoạt động văn thư và thường xuyên xảy ra trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước.

Trong khuôn khổ Luận văn này, hướng tiếp cận phân loại TTHC để đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp chủ yếu phân theo lĩnh vực quản lý nhà nước, cách phân loại này (chia TTHC theo các bộ TTHC của các sở, ban, ngành) rò được chủ thể có trách nhiệm thực hiện cải cách TTHC, trách nhiệm thống kê, rà soát, kiểm soát TTHC…

Ngoài các cách phân loại trên từ thực tiễn cải cách TTHC của Thành phố Hà Nội, chúng tôi đề xuất 03 cách phân loại TTHC nữa:

Một là, phân loại TTHC theo các bộ phận tạo thành TTHC, ví dụ căn cứ vào thời gian thực hiện TTHC có thể phân loại TTHC thành TTHC thực hiện ngay trong ngày, thực hiện ngay khi tiếp nhận hoặc TTHC phải chờ đợi thời gian giải quyết.

Hai là, phân loại TTHC theo 04 cấp độ thực hiện TTHC trên cổng giao tiếp điện tử của các cơ quan hành chính. Thực tế ở Thành phố Hà Nội có nhiều TTHC đã được thực hiện ở cấp độ 3, sự phân chia TTHC như thế này sẽ góp phần đẩy nhanh quá trình hình thành chính quyền điện tử và cũng tạo thuận lợi cho người dân khi sử dụng máy vi tính hay điện thoại di động trong thực hiện TTHC.

Ba là, phân loại theo mức độ phức tạp của TTHC, có thể phân thành thủ tục hành chính liên thông dọc và thủ tục hành chính liên thông ngang. Liên thông dọc là

liên thông qua nhiều cấp hành chính. Liên thông ngang là liên thông trong 1 cấp hành chính ví dụ như một số thủ tục có liên quan đến trách nhiệm giải quyết của nhiều Phòng trong một UBND cấp quận.

1.1.2.2. Đặc điểm thủ tục hành chính

Mặc dù có nhiều thủ tục hành chính khác nhau nhưng do tính thống nhất của quản lý hành chính nhà nước nên các thủ tục hành chính có một số đặc điểm chung sau đây:

Thứ nhất, thủ tục hành chính là thủ tục thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước hay thủ tục hành chính được thực hiện bởi các chủ thể quản lý hành chính nhà nước.

Các hoạt động quản lý diễn ra trong lĩnh vực nào được thực hiện theo thủ tục pháp luật quy định trong lĩnh vực đó. Hoạt động quản lý trong lĩnh vực hành pháp (quản lý hành chính nhà nước) được thực hiện theo thủ tục hành chính. Quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân được nhà nước trao quyền, trong đó quan trọng nhất phải kể đến các cơ quan hành chính, các cán bộ, công chức trong hệ thống cơ quan này. Vì cơ quan hành chính có chức năng quản lý hành chính nhà nước nên các chủ thể trong hệ thống cơ quan đó không chỉ thực hiện phần lớn các thủ tục hành chính mà còn thực hiện những thủ tục liên quan đến các hoạt động quản lý hành chính quan trọng nhất. Ngoài cơ quan hành chính, các cơ quan nhà nước khác cũng tiến hành các thủ tục hành chính khi thực hiện các hoạt động quản lý hành chính nhà nước như khi các cơ quan đó xây dựng, củng cố chế độ công tác nội bộ; các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện thủ tục hành chính khi tiến hành các hoạt động quản lý hành chính được Nhà nước trao quyền trong những trường hợp cụ thể do pháp luật quy định.

Thứ hai, thủ tục hành chính do quy phạm pháp luật hành chính quy định.

Quy phạm pháp luật hành chính bao gồm quy phạm nội dung và quy phạm thủ tục. Quy phạm nội dung trực tiếp quy định những quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý và đối tượng quản lý hành chính nhà nước; quy phạm thủ tục quy định cách thức thực hiện quy phạm nội dung (bao gồm quy phạm nội dung luật

hành chính và một số quy phạm nội dung của các ngành luật khác như hôn nhân gia đình, đất đai, dân sự….). Sở dĩ thủ tục hành chính phải được quy phạm pháp luật hành chính quy định, vì:

- Các quan hệ thủ tục hành chính là đối tượng điều chỉnh của luật hành chính;

- Thủ tục hành chính do nhiều chủ thể tiến hành, muốn tạo ra được sự thống nhất trong hoạt động quản lý tất yếu phải được thể hiện dưới dạng các quy phạm pháp luật có giá trị bắt buộc thi hành.

- Thủ tục hành chính liên quan trực tiếp đến việc thực hiện thẩm quyền của chủ thể quản lý nên cần tránh sự lạm quyền, lộng quyền hay không thực hiện hết thẩm quyền.

- Nhiều thủ tục hành chính là thủ tục giải quyết các công việc liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức nếu không được pháp luật quy định đầy đủ và chặt chẽ thì sẽ khó khăn trong việc ngăn ngừa xâm hại quyền và lợi ích hợp pháp của họ.

Thứ ba, thủ tục hành chính có tính mềm dẻo, linh hoạt.

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước vốn phong phú, đa dạng. Nội dung và cách thức tiến hành từng hoạt động cụ thể chịu sự tác động của rất nhiều yếu tố khác nhau như thẩm quyền, năng lực của chủ thể quản lý, đặc điểm của đối tượng, quản lý, điều kiện, hoàn cảnh diễn ra hoạt động quản lý… Mỗi yếu tố đó lại chịu sự tác động đan xen phức tạp của các yếu tố kinh tế, chính trị, văn hóa - xã hội khiến cho hoạt động quản lý hành chính trở nên hết sức sống động. Thủ tục hành chính với tính chất là cách thức tổ chức thực hiện các hoạt động quản lý đương nhiên phải linh hoạt mới có thể tạo nên quy trình hợp lý cho từng hoạt động quản lý cụ thể. Do vậy, không thể có một thủ tục hành chính duy nhất cho toàn bộ hoạt động quản lý hành chính nhà nước mà có rất nhiều thủ tục hành chính. Thậm chí để giải quyết một loại công việc nhất định cũng có thể cần các thủ tục hành chính khác nhau. Ví dụ, pháp luật quy định hai thủ tục xử phạt vi phạm hành chính là thủ tục đơn giản và thủ tục có lập biên bản. Việc định ra hai thủ tục để xử phạt vi phạm hành chính vừa đơn giản, thuận tiện cho người xử phạt và người bị xử phạt trong trường hợp có thể,

vừa đảm bảo tính chặt chẽ, có cơ sở cho hoạt động xử phạt vi phạm hành chính. Mặt khác, so với thủ tục lập pháp và thủ tục tư pháp, nhu cầu bãi bỏ thủ tục hành chính cũ, đưa ra thủ tục mới, thay đổi các thủ tục đã có đặt ra khá thường xuyên đảm bảo thích ứng với sự biến đổi linh hoạt của hoạt động quản lý. Khi xây dựng thủ tục hành chính nếu nhận thức đúng đắn về đặc điểm này sẽ tạo ra sự linh hoạt, mềm dẻo cho hoạt động quản lý, kìm hãm quá trình phát triển xã hội. Sự cường điệu tính linh hoạt của thủ tục một cách không cần thiết hoặc thay đổi thủ tục một cách tùy tiện làm cho hoạt động quản lý thiếu ổn định.

Đối với các thủ tục hành chính của Thành phố Hà Nội trong quá trình thực hiện còn có thêm các đặc điểm:

- Số lượng thực hiện các giao dịch tương đối lớn so với các nhóm TTHC cùng loại ở các địa phương khác;

- Số lượng thủ tục này hiện nay còn nhiều, phức tạp;

- Cách thức thực hiện các TTHC có lúc có nơi còn tuỳ tiện.

1.2. CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

Cải cách hành chính ở Việt nam được tiến hành nhiều năm nay với những bước đi, lộ trình khác nhau từ thấp tới cao. Bắt đầu là việc cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết các công việc của cá nhân, tổ chức, đến cải cách một bước nền hành chính nhà nước với 03 nội dung là: cải cách thể chế hành chính; cải cách bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức. cải cách hành chính đã chuyển sang một bước mới với 04 nội dung: cải cách thể chế hành chính; cải cách bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; cải cách tài chính công. Giai đoạn hiện nay với 06 nội dung: (1) Cải cách thể chế, (2) Cải cách thủ tục hành chính, (3) Cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, (4) Xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, (5) Cải cách tài chính công, và (6) Hiện đại hoá hành chính.

Công cuộc cải cách hành chính được tiến hành từ nhiều năm qua đã được tiến hành tương đối đồng bộ, trong đó thủ tục hành chính được chọn làm khâu đột phá. Sở dĩ Đảng và Nhà nước coi trọng cải cách thủ tục hành chính như vậy là do