Hạn Chế Của Cơ Chế Giải Quyết Tranh Chấp Của Wto

chấp giữa các nước thành viên. Thành viên của DSB chính là đại diện của các nước thành viên trong Hội đồng chung. Trong khuôn khổ WTO, tranh chấp liên quan đến việc thực hiện các hiệp định của WTO đều được giải quyết bởi DSB. Cơ quan này có quyền thành lập Ban hội thẩm, thông qua báo cáo giải quyết tranh chấp của Ban hội thẩm, kiểm tra việc thực thi các khuyến nghị và quyết định các biện pháp trả đũa thương mại nếu như bên thua kiện không chấp hành phán quyết của DSB.

Đối với Ban hội thẩm, DSU quy định Ban hội thẩm do DSB thành lập để giải quyết từng vụ tranh chấp cụ thể và giải thể sau khi kết thúc nhiệm vụ. Chế định này cũng từng tồn tại dưới thời GATT trước đây, tuy nhiên Ban hội thẩm trong GATT chủ yếu được ưu tiên trong các quan chức chính phủ của các nước thành viên, trong khi đó, thành viên Ban hội thẩm trong WTO được ưu tiên lựa chọn từ những chuyên gia độc lập, không làm việc cho chính phủ, có uy tín quốc tế trong luật thương mại quốc tế.

Một quy định hoàn toàn mới so với GATT và cũng là ưu điểm nổi bật của cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO là sự xuất hiện Cơ quan quan phúc thẩm thường trực. Quy định này nhằm đảm bảo tính xét xử hai cấp trong cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Cơ quan phúc thẩm có nhiệm vụ xem xét lại về mặt pháp lý những quyết định của Ban hội thẩm (nếu các bên kháng cáo) và là cơ quan cuối cùng xem xét các vấn đề liên quan đến tranh chấp trước khi DSB thông qua quyết định về vụ việc bị khiếu kiện. Như vậy, tranh chấp của các thành viên WTO được giải quyết theo hai cấp: cấp sơ thẩm và cấp phúc thẩm, quy định này giúp quá trình xem xét, giải quyết tranh chấp giữa các thành viên trở nên chính xác và công bằng hơn.

- Quy định rõ về thời giải quyết tranh chấp và thi hành phán quyết: Theo DSU, nước thành viên vi phạm phải thi hành khuyến nghị, phán quyết của DSB trong một "thời hạn hợp lý" được quy định bằng thoả thuận của các bên hoặc bằng thủ tục trọng tài. Thời hạn hợp lý mà bên vi phạm phải thi hành theo Điều 21.3 của DSU không vượt quá 15 tháng kể từ ngày thông qua Báo cáo của Ban hội thẩm hoặc Cơ quan phúc thẩm (có thể dài hoặc ngắn hơn, tùy thuộc vào các trường hợp cụ thể). Thời hạn từ ngày DSB thành lập Ban hội thẩm cho tới ngày quyết định thời

hạn hợp lý sẽ không vượt quá 15 tháng nếu các bên tranh chấp có thỏa thuận khác. Khi Ban hội thẩm hoặc Cơ quan phúc thẩm kéo dài thời hạn đưa ra báo cáo của mình, thì thời gian phụ thêm sẽ được cộng vào thời hạn 15 tháng; với điều kiện là tổng số thời gian không vượt quá 18 tháng trừ khi các bên tranh chấp thỏa thuận đây là các trường hợp ngoại lệ.

Nếu không thi hành trong khoảng thời hạn hợp lý, nước thành viên bị vi phạm có quyền yêu cầu nước thành viên vi phạm bồi thường. Sau thời hạn 30 ngày kể từ ngày yêu cầu bồi thường mà không đạt được thoả thuận bồi thường, nước bị vi phạm sẽ yêu cầu DSB cho phép tiến hành trả đũa (Trả đũa thương mại trực tiếp hoặc trả đũa chéo). Yêu cầu trả đũa sẽ tự động được thông qua, trừ phi tất cả các nước thành viên nhất trí phản đối. Khi áp dụng biện pháp trả đũa thì quyền lợi bị vi phạm của nước thành viên được phục hồi và từ đó làm cho việc giải quyết tranh chấp có kết quả.

- Cho phép thực hiện mở rộng lĩnh vực trả đũa. Về nguyên tắc, nếu có vi phạm xảy ra theo một hiệp định hay trong một lĩnh vực nào thuộc diện điều chỉnh của WTO thì việc thực hiện các biện pháp trả đũa cũng phải thực hiện trong phạm vi của hiệp định hay lĩnh vực này. Tuy nhiên để đảm bảo hiệu quả của biện pháp trả đũa, DSU cho phép bên được thi hành được thực hiện các biện pháp trả đũa thương mại trực tiếp hoặc trả đũa chéo.

Trả đũa thương mại trực tiếp là quy định cho phép nước thành viên có lợi ích bị xâm phạm hoặc có biện pháp tương ứng đối với hàng hóa cùng loại của nước vi phạm. Biện pháp trả đũa phải tương ứng với mức độ thiệt hại và phải được thực hiện trong lĩnh vực thương mại mà bên thua kiện bị thiệt hại.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 134 trang tài liệu này.

Trả đũa chéo là quy định cho phép nước thành viên có lợi ích bị xâm phạm không thực hiện nghĩa vụ thương mại của mình đối với nước thành viên không chấp hành quyết định của DSB ở những lĩnh vực thương mại khác.

- Với mục tiêu khuyến khích các bên tranh chấp nỗ lực tìm kiếm biện pháp thích hợp để nhanh chóng giải quyết tranh chấp giữa họ, cơ chế giải quyết tranh

chấp của WTO cho phép tiến hành song song thủ tục đàm phán (biện pháp hòa giải, trung gian) vào bất kỳ thời điểm nào trong quá trình tố tụng.

- Cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO mang tính hệ thống cao. GATT trước đây về cơ bản chỉ có 2 điều (Điều XXII và Điều XIII của GATT) về giải quyết tranh chấp. Trong khi đó, WTO ngoài Điều XXII và Điều XIII của GATT còn có cả một Thoả thuận về các Quy tắc và Thủ tục điều chỉnh việc giải quyết tranh chấp - DSU gồm 27 điều và 4 phụ lục điều chỉnh toàn bộ các thủ tục tố tụng giải quyết tranh chấp. Bên cạnh đó, trong các tranh chấp liên quan tới một số vấn đề thương mại cụ thể còn có các quy định đặc biệt hay bổ sung được quy định tại một số hiệp định liên quan (được liệt kê tại Phụ lục 2 của DSU). Theo Điều 1.2 của DSU thì các quy định đặc biệt hay bổ sung này có giá trị ưu tiên áp dụng trong trường hợp có sự khác nhau giữa các quy định này với các quy định của DSU. Tuy nhiên, các quy định của DSU được coi là xương sống của cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO trong việc bảo đảm thi hành các quy định của tổ chức này.

Các cơ chế giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế có thể được chia một cách tương đối thành các cơ chế giải quyết tranh chấp theo sức mạnh - mặc dù có thể được gọi với tên khác như là cơ chế ngoại giao (tức là nước lớn, nước giàu, nước mạnh có tiếng nói lấn át các nước nhỏ, nước nghèo, nước yếu) và cơ chế giải quyết theo luật (tức là dựa vào các quy tắc và chuẩn mực quốc tế đã được thống nhất trước đó và thường được một thiết chế độc lập giải quyết). Cơ chế giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế của GATT trong các thập kỷ đầu có thể gọi là cơ chế giải quyết theo sức mạnh vì lúc đó, có thể nói là Mỹ có tiếng nói quyết định về các vấn đề trong GATT. Các cơ chế giải quyết tranh chấp song phương thông thường cũng mang nặng màu sắc của cơ chế giải quyết theo sức mạnh bởi vì trong các cuộc đối đầu tay đôi, nước lớn, nước giàu thường có vị thế rất mạnh để đưa ra các yêu cầu hay gắn việc giải quyết tranh chấp cụ thể với các vấn đề khác như viện trợ ODA, các ưu đãi thương mại của Chương trình ưu đãi phổ cập chung (GSP) hay các ưu đãi, thuận lợi khác. Trong khi đó, cơ chế giải quyết tranh chấp hiện nay của WTO thường được miêu tả như là cơ chế giải quyết theo luật vì cơ quan ra phán

quyết là độc lập và chỉ dựa vào các quy tắc đã được thỏa thuận trước đó, quy trình tố tụng hầu như tự động, tức là không một nước nào (dù lớn hay nhỏ) có thể cản trở quá trình tố tụng.

Như vậy, rút kinh nghiệm của GATT, WTO đã đưa ra một mô hình giải quyết tranh chấp hoàn thiện hơn với một thủ tục mang tính bắt buộc cao qua đó loại trừ khả năng các bên tranh chấp ngăn cản quá trình thành lập Ban hội thẩm hay không thông qua khuyến nghị của Ban hội thẩm, đồng thời việc quy định cụ thể thời hạn cho từng bước của thủ tục giải quyết tranh chấp, thiết lập thủ tục phúc thẩm, nâng cao khả năng giám sát quá trình thực thi khuyến nghị của Ban hội thẩm và cho phép các biện pháp trả đũa trong trường hợp có sự bất tuân thủ quyết định của cơ quan giải quyết tranh chấp. Những thay đổi mang tính bản lề này đã giúp tạo ra một sân chơi lành mạnh và công bằng hơn giữa các nước thành viên. Bản thân cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO đã thực sự trở thành một trong những định chế có quyền lực nhất thế giới. Ngay cả các siêu cường như Mỹ và EU cũng phải chấp nhận đưa các tranh chấp của họ ra giải quyết trước WTO và chấp nhận thực hiện các phán quyết của cơ quan giải quyết tranh chấp, một điều mà ngay cả Liên hiệp quốc vẫn chưa thực hiện được.

Với những ưu điểm trên, Cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO sẽ bảo đảm cho việc giải quyết tranh chấp phát sinh giữa các nước thành viên được thực hiện một cách nhanh chóng và có hiệu quả.

3.1.2. Hạn chế của cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO

Từ thực tiễn giải quyết tranh chấp theo cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO, có thể thấy việc áp dụng cơ chế này để giải quyết tranh chấp trong trường hợp một bên tranh chấp là nước đang phát triển đã bộ lộ những hạn chế sau:

- Phần lớn các điều khoản liên quan đến các nước đang phát triển của DSU mang tính tuyên bố hơn là tính thực tiễn. Ví dụ, Điều 4.10 quy định: Trong khi tham vấn, các thành viên phải đặc biệt chú ý đến những vấn đề cụ thể và quyền lợi của các thành viên là nước đang phát triển. Quy định này không chỉ rõ thế nào là các

yếu tố “đặc biệt chú ý”, do vậy không có nội dung thực tế và cũng không được thể hiện rõ trong các báo cáo của Ban hội thẩm hoặc Cơ quan phúc thẩm. Mặc dù, điều này đã được đề cập trong một cuộc họp của DSB nhằm giúp đỡ nước đang phát triển, nhưng đã không có sự thảo luận về nội dung của khái niệm "quan tâm đặc biệt". Vấn đề tương tự cũng phát sinh đối với các điều khoản đối xử đặc biệt và phân biệt (S&D) trong các thoả thuận, chẳng hạn như trong việc chống bán phá giá. Tuy một vài hội đồng đã xem xét điều khoản S&D (khoảng 10 trường hợp), nhưng các điều khoản này dường như không thích hợp lắm đối với các nước đang phát triển, cả trong trường hợp bảo vệ hay đòi hỏi quyền lợi của họ.

- DSB quy định thời gian giải quyết tranh chấp và thi hành phán quyết quá dài. Theo quy định của DSU, thời gian tham vấn tối đa trong vòng 60 ngày, thành lập Ban hội thẩm: 30 ngày, 270 ngày cho Ban hội thẩm hoạt động để đệ trình báo cáo cuối cùng, 60 ngày cho DSB thông qua báo cáo hội thẩm, 90 ngày cho hoạt động của Cơ quan phúc thẩm, 90 ngày để xác định khoảng thời hạn hợp lý cho việc thi hành phán quyết của DSB)… Nếu tất cả các thời hạn được thực hiện đúng thì một tranh chấp cũng kéo dài gần 03 năm. Quá trình này có thể được kéo dài hơn nếu thời gian biểu không được giữ đúng hay có sự không nhất trí về việc thực hiện (tranh chấp về chuối đã kéo dài hơn 4 năm). Trong khoảng thời gian một tranh chấp đang được phân xử, các nước có thể duy trì luật không phù hợp với WTO, đôi lúc gây thiệt hại cho các thành viên khác của WTO. Điều này sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền lợi của nước bị vi phạm, đặc biệt là đối với nước thành viên đang phát triển vốn là nơi ít đa dạng hóa hàng xuất khẩu và thường phụ thuộc vào hàng xuất khẩu sang một thị trường nhất định. Ví dụ, Mỹ đưa ra biện pháp hạn chế nhập khẩu thủy sản không đúng với quy định của WTO, Việt Nam khiếu nại Mỹ ra WTO, với thời gian giải quyết tranh chấp kéo dài như trên, việc xuất khẩu hàng thủy sản của Việt Nam sang Mỹ sẽ bị thiệt hại rất lớn. Đến khi Mỹ buộc phải thực hiện phán quyết của DSB thì những thiệt hại trong thời gian giải quyết tranh chấp theo cơ chế của WTO đã phát sinh rồi nhưng không được bồi thường. Việc kéo dài

thời gian giải quyết tranh chấp cũng gây tốn kém về tài chính cho các nước đang phát triển vốn đã rất yếu này.

Hơn nữa, theo quy định của DSU, nước bị vi phạm không thể đòi bồi thường, không được phép trả đũa nước vi phạm về những thiệt hại đã phát sinh cho mình trong khoảng thời gian từ khi nước vi phạm có những biện pháp hay hành động thương mại trái với hiệp định WTO cho đến khi kết thúc việc giải quyết vụ tranh chấp tại WTO. Quy định này sẽ dẫn đến tình trạng bất kỳ một nước thành viên nào cũng có thể vi phạm các hiệp định của WTO trong một khoảng thời gian nhất định để có lợi cho mình và khi có phán quyết của DSB thì sẽ chấm dứt sự vi phạm đó. Đối với các nước đang phát triển khoảng thời gian này đủ để gây tổn thất thương mại to lớn cho họ.

- Cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO chưa đảm bảo tính công khai trong quá trình giải quyết tranh chấp. Theo DSU, hoạt động của Ban hội thẩm và Cơ quan phúc thẩm phải được giữ bí mật. Điều này làm cho các nước thành viên của WTO không thể biết cụ thể quá trình hoạt động của Ban hội thẩm và Cơ quan phúc thẩm, từ đó có thể dẫn đến sự thiếu rõ ràng, công khai và minh bạch trong giai đoạn hội thẩm hoặc giai đoạn phúc thẩm, ảnh hưởng tới lòng tin của một số thành viên vào cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Trong một chừng mực nào đó, quy định này trái với nguyên tắc minh bạch trong hệ thống thương mại đa biên, trái với môi trường thương mại dễ dự đoán và chưa thể hiện tính công khai trong quá trình giải quyết tranh chấp.

- Việc quy định thời gian dành cho nước bị khiếu nại đệ trình chứng cứ theo DSU là chưa hợp lý. Nước khiếu nại có 3 đến 6 tuần đệ trình chứng cứ và lý lẽ đến Ban hội thẩm, trong khi đó nước bị khiếu nại (nước bị động trong tranh chấp từ khi bị khiếu nại) chỉ có 2 đến 3 tuần. Điều này là chưa hợp lý, gây khó khăn cho các nước đang phát triển nhất là trong trường hợp nước đang phát triển là nước bị khiếu nại.

- Phạm vi hoạt động của Cơ quan phúc thẩm còn hẹp và chưa rõ ràng. DSU quy định phạm vi hoạt động của Cơ quan phúc thẩm chỉ giới hạn ở các khía cạnh

pháp lý trong Báo cáo của Ban hội thẩm, nhưng không quy định các tiêu chuẩn để đánh giá những khía cạnh pháp lý này. DSU không quy định liệu Cơ quan phúc thẩm có thể sử dụng các tình tiết chưa được Ban hội thẩm xem xét hay không? Trong thực tế, điều này là có thể tuỳ thuộc từng vụ việc, chẳng hạn như trong vụ ưu tiên của Canada đối với các ấn phẩm, trong vụ việc này Ban hội thẩm đã tìm ra 3 tình tiết nhưng chỉ xem xét 2 tình tiết. Ở đây có thể hiểu Cơ quan phúc thẩm có thể sử dụng tình tiết chưa được sử dụng, nhưng tình tiết đó phải liên quan đến tính pháp lý của báo cáo.

Hạn chế về quyền hạn của Cơ quan phúc thẩm còn thể hiện ở chỗ trong trường hợp Cơ quan phúc thẩm phát hiện trong Báo cáo của Ban hội thẩm không đưa ra đầy đủ bằng chứng hoặc không kết luận về tất cả những vấn đề đang bị khiếu nại thì Cơ quan phúc thẩm cũng không thể gửi trả Báo cáo để Ban hội thẩm xem xét lại. Cơ quan phúc thẩm được quyền đưa ra 3 loại báo cáo là giữa nguyên, hoặc sửa đổi, hoặc ra quyết định ngược lại với Báo cáo của Ban hội thẩm. Việc bác bỏ kết luận của Ban hội thẩm chỉ khi Cơ quan phúc thẩm chứng minh được rằng Ban hội thẩm cố tình không xem xét những bằng chứng đó, hay đã mắc sai lầm nghiêm trọng trong việc đánh giá các bằng chứng. Điều này đã hạn chế một cách vô lý quyền hạn của Cơ quan phúc thẩm. Như vậy trong nhiều trường hợp khi thấy cần phải có sự điều tra kỹ hơn tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc thì Cơ quan phúc thẩm cũng rất khó có thể ra quyết định phù hợp.

- Số lượng thành viên trong Cơ quan phúc thẩm còn quá ít. DSU quy định số lượng thành viên của Cơ quan phúc thẩm gồm 7 người, trong khi đó số lượng các vụ việc được chuyển đến Cơ quan phúc thẩm ngày càng tăng, khối lượng các vụ việc bị tồn đọng tại Cơ quan phúc thẩm ngày càng nhiều, các thành viên của Cơ quan phúc thẩm phải làm việc quá tải, dẫn đến ảnh hưởng đến hiệu quả trong việc giải quyết tranh chấp.

- WTO chưa xác lập được cơ chế cưỡng chế thi hành phán quyết của DSB một cách hiệu quả. Theo quy định của DSU, khi phán quyết của DSB không được nước thành viên thực thi, WTO chỉ dự phòng ba phương án:

+ Yêu cầu bồi thường thiệt hại;

+ Trả đũa thương mại trực tiếp;

+ Trả đũa chéo.

Mặc dù đã được mở rộng hơn so với quy định của GATT, nhưng những biện pháp này cũng chưa đủ đem lại hiệu quả đích thực làm thoả mãn các bên tranh chấp.

Cũng như các cơ chế giải quyết tranh chấp mại quốc tế hiện đại, kể cả cơ chế hiệu quả của WTO, đều không có bộ máy cảnh sát hay chấp hành viên để cưỡng chế thi hành án khi nước thua kiện không tự nguyện tuân thủ phán quyết. Báo cáo của Ban hội thẩm và Cơ quan phúc thẩm được DSB thông qua chỉ đưa ra phán quyết là có vi phạm hay không và nếu có thì khuyến nghị "nước vi phạm có biện pháp điều chỉnh để tuân thủ theo các quy định của WTO", đồng thời yêu cầu các bên thỏa thuận một khoảng thời hạn hợp lý để nước vi phạm thực hiện. Sau đó việc tuân thủ thế nào là quyền của nước thua kiện. Chính vì vậy việc thi hành phán quyết về cơ bản dựa vào thiện chí của quốc gia thua kiện, sức ép của quốc gia thắng kiện và cả cộng đồng quốc tế. Trong những trường hợp nước thua kiện không có thiện chí thực hiện như trong vụ EU - Chuối, Thịt bò hóc môn; hay Mỹ - Tu án chính luật Byrd, Vụ kiện về thuế thu nhập đối với các công ty bán hàng nước ngoài mà Mỹ thua kiện... thì mục tiêu của cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO rất khó đạt được. Trong một số trường hợp, việc thi hành phán quyết của DSB cũng gặp phải một số trở ngại, chẳng hạn như sự khác biệt lớn về quy định pháp luật của các nước thành viên, đặc biệt trong lĩnh vực bảo vệ sức khoẻ cộng đồng và an toàn xã hội hoặc trong trường hợp bên thua không chịu thực hiện các khuyến nghị vì những lý do chính trị trong nước.

- Biện pháp trả đũa thương mại với tư cách là biện pháp cưỡng chế thi hành phán quyết của DSB là không thực tế đối với các nước đang phát triển. Biện pháp