Sự Cần Thiết Phải Bảo Vệ Quyền Con Người Trong Pháp Luật Về Tnbtcnn Ở

luôn ở vị trí thượng tôn. Việc hình thành và phát triển của pháp luật về TNBTCNN gắn liền với sự phát triển của đời sống kinh tế - xã hội, đồng thời, thừa nhận các quyền tự do, dân chủ của con người.

Trong đó, nhóm các quốc gia có đạo luật riêng quy định chế độ TNBTCNNN trên cơ sở là một dạng đặc biệt của trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng theo quy định của BLDS. Tại Châu á, nhiều nước có luật điều chỉnh riêng về TNBTCNN như: Hàn Quốc có Luật BTNN 1967 và Luật ĐBHS 1958. Nhật Bản có Luật BTNN 1947 và Luật ĐBHS 1950. Trung Quốc có Luật về thủ tục giải quyết vụ án hành chính năm 1989. Bên cạnh đó, trong khu vực Đông nam á thì Philippine cũng đã có luật về TNBTCNN. Tại Châu âu, Thụy Sỹ có Luật liên bang ngày 14/3/1958 về trách nhiệm của Liên bang và công chức, viên chức của Liên bang. Tại khu vực Bắc Mĩ thì Canada và Hoa Kỳ là những nước có luật điều chỉnh riêng về TNBTCNN, trong đó, “Canada có Luật về trách nhiệm nhà nước của Liên bang Canada được ban hành năm 1953. Đến năm 1990, Luật về Trách nhiệm nhà nước được sửa đổi thành Luật về thủ tục và trách nhiệm nhà nước” [60, tr.170]. Hoa Kỳ áp dụng theo hệ thống pháp luật thông lệ về miễn trừ trách nhiệm quốc gia và Hoa Kỳ không có sự hiện diện của chế định TNBTCNN. Tuy nhiên, “Hoa Kỳ cũng đã thừa nhận trách nhiệm trong lĩnh vực hành chính tại Luật Khiếu kiện bồi thường liên bang 1946” [48, tr.1].

Đối với nhóm các quốc gia không có đạo luật riêng về BTNN thì chế độ TNBTCNN được quy định bằng các điều luật riêng trong BLDS và phát triển thông qua án lệ hoặc các văn bản hướng dẫn thi hành như Nga, Đức, Pháp… Trong đó, điển hình là Pháp, “là quốc gia không có một đạo luật riêng biệt về TNBTCNN. Chế định về TNBTCNN trong pháp luật Pháp nằm tản mạn ở nhiều văn bản khác nhau và có phạm vi khá rộng” [57, tr.112], theo đó, TNBTCNN của Pháp được áp dụng dựa trên án lệ. Đức là quốc gia

không có một hệ thống pháp luật rõ ràng về TNBTCNN mà chỉ có các quy định về trách nhiệm của công chức nhà nước trong nhiều đạo luật khác nhau. “Có thể nói, cho đến nay, pháp luật về BTNN của Đức là một chế định pháp luật hết sức phức tạp và thiếu vắng tính hệ thống. Bên cạnh những quy phạm pháp luật thành văn thì hình thức tồn tại chủ yếu của pháp luật về BTNN của Đức đến nay vẫn chủ yêu là án lệ” [33, tr. 158].

Ở các quốc gia này, nhìn chung, các quy định về TNBTCNN nhằm điều chỉnh đối với các vấn đề như sau:

- Về quyền yêu cầu bồi thường thể hiện ở hai khía cạnh là: “khi nào thì người bị thiệt hại có quyền yêu cầu bồi thường và người bị thiệt hại có quyền yêu cầu ai bồi thường” [36, tr.5]. Đa số pháp luật của các nước quy định người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ngay ra Tòa án để yêu cầu bồi thường nhưng người bị thiệt hại lại không có quyền yêu cầu người thi hành công vụ bồi thường mà phải yêu cầu Nhà nước, hoặc CQNN bồi thường. Ví dụ: Thụy Sỹ quy định người bị thiệt hại phải gửi yêu cầu của mình đến Bộ Tài chính để xem xét việc yêu cầu bồi thường và sau đó mới có quyền khởi kiện ra Tòa án để yêu cầu bồi thường; Nhật Bản lại quy định cho người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ngay ra Tòa để yêu cầu bồi thường thiệt hại.

- Về thời hiệu yêu cầu bồi thường quy định tương tự thời hiệu yêu cầu bồi thường trong luật dân sự, như Nhật Bản quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường như quy định của BLDS. Thụy Sỹ quy định thời hiệu yêu cầu Liên bang bồi thường là 06 tháng. Nếu trong thời hạn 1 năm sau khi biết về thiệt hại mà người bị thiệt hại không yêu cầu bồi thường thì Liên bang không có trách nhiệm bồi thường, đồng thời, “trong thời hạn 10 năm kể từ ngày công chức thực hiện hành vi gây thiệt hại nếu Liên bang từ chối yêu cầu hoặc không trả lời trong thời hạn 03 tháng, người bị thiệt hại có quyền khởi kiện trong thời hạn 06 tháng, nếu không khởi kiện thì mất quyền được bồi thường” [36, tr.5]. Trong khi

đó, Trung Quốc quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường là 2 năm, kể từ khi xác định được hành vi của người thi hành công vụ là trái quy định của pháp luật. Nước Đức thì quy định thời hiệu tùy theo loại TNBT căn cứ thời hiệu quy định của pháp luật chuyên ngành.

- Về cơ quan có TNBT “Có hai mô hình chính là mô hình tập trung, trong đó, trách nhiệm bồi thường do một cơ quan chuyên trách thực hiện, và mô hình phân tán, trong đó, trách nhiệm bồi thường do từng cơ quan cụ thể thực hiện” [8, tr.9]. Ví dụ: Hàn Quốc tổ chức theo mô hình tập trung, tức là có cơ quan hành chính được giao thẩm quyền giải quyết bồi thường ngoài tố tụng, bên cạnh việc giải quyết tố tụng tại Tòa án. Hoa Kỳ không giao cho một CQNN thực hiện việc giải quyết bồi thường, nhưng Bộ Tư pháp có trách nhiệm là đầu mối phối hợp với các cơ quan khác trong chính phủ liên bang thực hiện việc giải quyết bồi thường và có thể làm trọng tài, thực hiện việc dàn sếp hoặc giải quyết bất cứ yêu cầu bồi thường nào theo quy định. Nhật Bản cũng quy định trách nhiệm này cho Bộ Tư pháp, và đồng thời Bộ Tư pháp là đại diện cho Nhà nước tham gia tố tụng tại Tòa án về việc giải quyết yêu cầu bồi thường. Tuy nhiên, Trung Quốc lại quy định về cơ quan có TNBT theo mô hình phân tán là CQNN nào gây ra tổn hại cho cá nhân, pháp nhân hay tổ chức khác thì CQNN đó có TNBT cho đối tượng bị tổn hại.

- Về phạm vi TNBTCNN do ảnh hưởng của nhiều yếu tố như văn hóa, tư duy, tài chính, phòng tục tập quán của mỗi quốc gia khác nhau nên chính sách pháp lý của các nước là rất khác nhau. Ví dụ: Nhật Bản bồi thường với mọi lĩnh vực hoạt động của Nhà nước; Hàn Quốc và Canada - có phạm vi BTNN rộng đối với các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước, là lập pháp, hành pháp hay tư pháp; Thụy Sỹ- quy định TNBTCNN đối với hầu hết các hoạt động công vụ của Nhà nước. Ngược lại, có quốc gia lại hạn chế phạm vi TNBTCNN như Hoa Kỳ - chỉ bồi thường đối với lĩnh vực hành pháp, Đức -

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 124 trang tài liệu này.

có phạm vi BTNN chỉ bao gồm hai lĩnh vực là hành pháp và tư pháp, không bao gồm lập pháp, Trung Quốc “quy định phạm vi bồi thường tư pháp theo phương pháp vừa kết hợp vừa khẳng định, vừa phủ định” [7, tr.59], theo đó, xác định lĩnh vực được bồi thường và liệt kê cụ thể trường hợp nào là trường hợp được bồi thường trong hành chính và tố tụng hình sự “bao gồm cả những sự việc tích cực và tiêu cực” [7, tr.59].

- Về thủ tục giải quyết bồi thường được quy định rất khác nhau, trong đó, có nhiều loại hình thủ tục như thủ tục tố tụng, thủ tục thương lượng bắt buộc, trong đó, Canada quy định “Tòa án là cơ quan duy nhất có thẩm quyền giải quyết bồi thường và thủ tục giải quyết bồi thường là thủ tục tố tụng dân sự” [60, tr.176]. Tuy nhiên, hiện nay pháp luật Canada chưa có văn bản nào quy định cụ thể về vấn đề đền bù thiệt hại cho người buộc tội oan mà chủ yếu thực hiện thông qua án lệ. Giống như Canada, Hàn Quốc cũng quy định thủ tục giải quyết bồi thường là TTDS. Hoa Kỳ quy định thủ tục giải quyết bồi thường tại cơ quan có TNBT, nếu không được thụ lý giải quyết bồi thường thì người bị thiệt hại “có thể khởi kiện ra Toà án liên bang cấp quận với thời hiệu không giới hạn” [48, tr.11] để yêu cầu giải quyết bồi thường. Ngược lại với các quốc gia trên, Pháp quy định “người bị hại có quyền lựa chọn một trong hai khả năng: khởi kiện công chức ra Tòa án tư pháp để yêu cầu bồi thường theo thủ tục dân sự, hoặc khởi kiện CQNN ra trước Tòa án hành chính để yêu cầu bồi thường theo thủ tục BTNN” [57, tr.116]. Ngoài ra, Nhật Bản, do có hai cơ chế là bồi thường thiệt hại và đền bù tổn thất, do đó, đối với TNBT thiệt hại thì đây là nghĩa vụ bắt buộc của Nhà nước nên cơ chế thực hiện trách nhiệm là cơ chế dân sự, “bên bị thiệt hại có quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường thông qua thương lượng hoặc khởi yêu cầu Nhà nước bồi thường theo pháp luật tố tụng dân sự” [35, tr.125]. Đối với trách nhiệm đền bù tổn thất là một chính sách của Nhà nước nhằm bù đắp một phần thiệt hại,

vì vậy, “trong quá trình giải quyết vụ việc, khi cơ quan có thẩm quyền giải quyết vụ việc sẽ quyết định luôn việc đền bù theo mức cố định đã được pháp luật quy định” [35, tr.125].

- Về trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ, hầu hết pháp luật của tất cả các nước đều có quy định về TNHT của người thi hành công vụ, được coi là một chế tài không thể thiếu mang tính răn đe, giáo dục đối với cán bộ, công chức thừa hành công vụ. Trách nhiệm này được quy định dưới hai dạng: là nghĩa vụ tự thân của người thi hành công vụ hoặc là hoàn trả khi Nhà nước yêu cầu. Ví dụ: Canada coi nghĩa vụ hoàn trả là nghĩa vụ tự thân, công chức“phải bồi hoàn cho Nhà nước một phần hoặc toàn bộ khoản tiền mà Nhà nước đã trả và sẽ được khấu trừ dần vào tiền lương. Việc khấu trừ tiền lương sẽ không được thực hiện một cách tùy tiện nếu chưa được sự chấp nhận của công chức đó phải được sự phê chuẩn của Trưởng cơ quan thuế” [60, tr.175]. Nhật Bản chỉ quy định người thi hành công phải hoàn trả nếu họ “có lỗi cố ý hoặc vô ý nghiêm trọng” [35, tr.130]. Thụy Sỹ lại coi việc hoàn trả là do quyền của Nhà nước yêu cầu công chức đó phải thực hiện “nếu công chức gây thiệt hại do cố ý hoặc sơ suất nghiêm trọng, ngay cả sau khi quan hệ công vụ đã chấm dứt” [1, tr.21].

1.2.2. Đánh giá

Nói chung, hầu hết các quốc gia trên thế giới dù thuộc nhóm các quốc gia có đạo luật riêng về TNBTCNN hay thuộc nhóm các quốc gia không có đạo luật riêng về TNBTCNN nhưng hầu hết các quốc gia đều ghi nhận vấn đề BTNN trong Hiến pháp của họ. Bên cạnh việc quy định trong Hiến pháp, không phải tất cả các quốc gia đều ban hành luật riêng để điều chỉnh về bồi thường nhà nước mà có thể quy định rải rác ở BLDS và các luật liên quan.

Có thể nói, đa số các quốc gia đều coi trách nhiệm bồi

thường nhà nước là một loại trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Chỉ một số ít quốc gia coi quan hệ pháp luật này là quan hệ hành chính hoặc nửa hành chính nửa dân sự. Một số nước còn có sự phân biệt rạch rồi giữa hai loại trách nhiệm bồi thường thiệt hại và đền bù tổn thất [36, tr 4].

Từ những nghiên cứu về TNBTCNN của các quốc gia trên thế giới, cho thấy, việc quy định TNBTCNN dựa trên văn bản luật, văn bản dưới luật hay án lệ thì vấn đề cốt lõi những quy định đó của pháp luật mỗi quốc gia cùng hướng tới mục tiêu bảo vệ quyền con người khi bị gây ra thiệt hại của người thi hành công vụ của cơ quan công quyền. Do đó, việc vận dụng các quy định của pháp luật cũng như từ thực tiễn thi hành của các quốc gia trên thế giới liên quan đến TNBTCNN là điều vô cùng quan trọng để xây dựng một hệ thống pháp luật về BTNN ở Việt Nam, mang tinh thần thượng tôn trong việc bảo vệ quyền con người trong lĩnh vực BTNN. Điển hình, việc ghi nhận các quy định liên quan đến phạm vi bồi thường, các yếu tố lỗi để xác định TNBT của người thi hành công vụ và các thiệt hại thực tế xảy ra là kim chỉ nam cho việc xây dựng một đạo luật riêng, linh hoạt, có tính bền vững và hiệu quả áp dụng cho Việt Nam. Qua đó, trên tinh thần pháp luật về BTNN trên thế giới, học viên khẳng định Việt Nam cũng đã tiếp thu, chọn lọc, rút ra được kinh nghiệm trong việc xây dựng Luật TNBTCNN ở Việt Nam, cụ thể là:

Thứ nhất, pháp luật về TNBTCNN của Việt Nam tiếp thu trên tinh thần không quy định quyền khởi kiện ra Tòa án yêu cầu giải quyết bồi thường ngay mà quy định việc giải quyết bồi thường phải được thực hiện tại cơ quan có TNBT thông qua việc thương lượng giữa người bị thiệt hại và cơ quan có TNBT. Người bị thiệt hại không đồng ý với quyết định giải quyết bồi thường do cơ quan có TNBT ban hành thì trong thời hạn Luật định, người đó mới có quyền yêu cầu Tòa án giải quyết bồi thường theo thủ tục TTDS.

Thứ hai, Luật TNBTCNN của Việt Nam tiếp thu một phần kinh nghiệm

xây dựng cơ quan có TNBT theo mô hình phân tán giống một số nước trên thế giới, trong đó, xác định đối với từng vụ việc cụ thể thì cơ quan có TNBT sẽ là cơ quan giải quyết bồi thường thông qua thương lượng và nếu người bị thiệt hại khởi kiện sau thì Tòa án sẽ giải quyết bồi thường.

Thứ ba, Việt Nam tiếp thu tinh thần xây dựng luật theo hướng quy định rõ lĩnh vực được bồi thường và liệt kê cụ thể từng trường hợp được bồi thường.

Thứ tư, Việt Nam ghi nhận và tiếp thu quan điểm về nghĩa vụ hoàn trả của các quốc gia trên thế giới dưới góc độ coi TNHT là một nghĩa vụ tự thân và người thi hành công vụ chỉ phải hoàn trả nếu có lỗi vô ý hoặc cố ý. Riêng trong lĩnh vực TTHS, người thi hành công vụ chỉ phải hoàn trả nếu có lỗi cố ý. Ngoài ra, mức hoàn trả cũng được xác định là quy định ở mức cao nhất đối với 3 trường hợp lỗi: lỗi vô ý, lỗi cố ý nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự và lỗi cố ý và người thi hành công vụ bị truy cứu trách nhiệm hình sự.

1.3. Sự cần thiết phải bảo vệ quyền con người trong pháp luật về TNBTCNN ở Việt Nam

1.3.1. Việc xây dựng chế định TNBTCNN là phù hợp với yêu cầu của việc bảo đảm các quyền con người cũng như phù hợp với xu thế chung của thế giới

“Các điều ước quốc tế về quyền con người là cơ sở pháp lý quốc tế quan trọng, góp phần xác lập các tiêu chuẩn chung và tối thiểu về quyền con người” [25, tr.92], do đó, trong những năm qua, Việt Nam đã tham gia nhiều Công ước quốc tế về quyền con người bao gồm Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị năm 1966 (ICCPR) ngày 24/9/1982; Công ước quốc tế về quyền kinh tế, văn hóa, xã hội năm 1966 (ICESCR); Công ước quốc tế xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử chống lại phụ nữ năm 1979 (CEDAW); Công ước quốc tế về quyền trẻ em 1989 (CRC)... Theo các Công ước này, quyền con người trong mọi lĩnh vực phải được tôn trọng và bảo vệ gồm cả các

quyền cần được bảo đảm bởi pháp luật hình sự, tố tụng hình sự như quyền sống, quyền không bị tra tấn, đối xử một cách tàn ác, vô nhân đạo hoặc hạ thấp nhân phẩm; quyền tự do và an toàn cá nhân; quyền không bị bắt giữ và giam cầm vô cớ...

Nhận thức được tầm quan trọng và sự cần thiết bảo đảm các quyền con người trong tiến trình toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế và xây dựng nhà nước pháp quyền chủ nghĩa. Một trong những hoạt động trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta là hoàn thiện hệ thống pháp luật về quyền con người phù hợp với các nguyên tắc và tiêu chuẩn quốc tế nêu trong các điều ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam đã là thành viên, trong đó, từ những yêu cầu cơ bản đối với việc bảo đảm các quyền con người, quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại do công chức nhà nước gây ra là một trong những quyền cơ bản về dân sự, chính trị của con người. Tại khoản 5 Điều 9, ICCPR đã tuyên bố: "Bất cứ người nào trở thành nạn nhân của việc bị bắt hoặc bị giam cầm bất hợp pháp đều có quyền yêu cầu được bồi thường" [52, tr.503]. Bên cạnh đó, thực tiễn pháp lý trên thế giới đã cho thấy càng ngày càng có nhiều quốc gia có luật về TNBTCNN mặc dù nội dung cũng như truyền thống, tư duy pháp luật giữa các nước có sự khác nhau nhưng có chung một quan điểm về việc Nhà nước phải thừa nhận trách nhiệm đối với những hậu quả do cán bộ, công chức Nhà nước gây ra trong quá trình thực thi công vụ. Đồng thời, việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người về dân sự, chính trị ngày càng được quan tâm, duy trì một trật tự xã hội ổn định và công bằng là mục tiêu mà mọi quốc gia, dù ở chế độ chính trị nào, dù trong hoàn cảnh nào, nền kinh tế ra sao, vẫn luôn hướng đến và mong mỏi nguyện vọng đó, ý chí đó.

Như đã nêu ở mục trên, trong bối cảnh các quốc gia trên thế giới thể hiện quyền lực của Nhà nước với nhân dân song song với việc bảo đảm tối ưu nhất sự bình đẳng, bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người, đặc biệt, là quyền