Những Vấn Đề Chung Về Giá Trị Quyền Sử Dụng Đất Và Xác Định Giá Trị

CHƯƠNG1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VÀ CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ XÁC ĐỊNH GIÁ TRỊ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ĐỂ THỰC HIỆN BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ GIÁ TRỊ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ XÁC ĐỊNH GIÁ TRỊ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT

1.1.1. Khái niệm về quyền sử dụng đất và giá trị quyền sử dụng đất

1.1.1.1. Khái niệm quyền sử dụng đất

Ở Việt Nam, kể từ Hiến pháp năm 1980, quy định “Đất đai thuộc quyền sở hữu của toàn dân và do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu” đã chính thức xác lập và duy trì từ đó đến nay. Nhà nước trao QSDĐ cho người dân thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất. Luật Đất đai cũng quy định “Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất đối với những người đang sử dụng đất ổn định, phù hợp với quy hoạch và không có tranh chấp”.

“Xét về bản chất, Quyền sử dụng đất là một loại vật quyền hạn chế thực hiện trên đất, được phát sinh từ vật quyền chính là quyền sở hữu toàn dân về đất đai thông qua việc Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân trao cho các chủ thể bằng các hình thức giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đất.”2

Ngoài ba hình thức xác lập QSDĐ từ Nhà nước (“được Nhà nướcgiao đất, được Nhà nước cho thuê đất, được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất”), QSDĐ của người sử dụng đất cũng có thể được xác lập thông qua các giao dịch nhận chuyển QSDĐ (như “nhận chuyển nhượng, nhận chuyển đổi, nhận tặng cho, nhận góp vốn, nhận thừa kế quyền sử dụng đất”). Chính vì thế, Điều 5 Luật đất đai 2013 quy định: “Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 81 trang tài liệu này.

2Nguyễn Thành Luân (29/4/2018), “Bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất ở Việt Nam”, “https://tapchitoaan.vn/bai-viet/phap-luat/ban-chat-phap-ly-cua-quyen-su-dung-dat-o-viet-nam,”

nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này…”

1.1.1.2. Khái niệm giá trị quyền sử dụng đất

Quyền sử dụng đất là một loại tài sản như được quy định tại các Điều 105 và Điều 115 Bộ luật Dân sự năm 2015 (BLDS 2015). Chính vì thế QSDĐ có giá trị của nó.

Luật đất đai năm 2013 đưa ra định nghĩa về Giá đất và Giá trị quyền sử dụng đất tại Điều 3 như sau:“Giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất tính trên một đơn vị diện tích đất.

Giá trị quyền sử dụng đất là giá trị bằng tiền của quyền sử dụng đất đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn sử dụng đất xác định”.

Như vậy, giá đất là cơ sở quan trọng để xác định giá trị quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, để thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ thì giá đất để làm căn cứ xác định GTQSDĐ chính là giá đất do nhà nước quy định. Vì vậy, trong Luận văn này chỉ đề cập đến giá đất do Nhà nước quy định mà không đề cập đến giá đất thị trường.

1.1.2. Ý nghĩa của việc xác định giá trị quyền sử dụng đất trong bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.

Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội tất yếu nảy sinh nhu cầu THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, hoặc vì lợi ích quốc gia, hoặc để đầu tư xây dựng các công trình công cộng, phát triển đô thị. Khi Nhà nước thu hồi đất, nhà nước tiến hành bồi thường cho người có đất bị thu hồi. Tuy vậy, xác định GTQSDĐ khi thực hiện BT, HT, TĐC luôn luôn là vấn đề nhạy cảm, tác động tới nhiều mặt của đời sống kinh tế - xã hội. Nó ảnh hưởng lớn đến quyền lợi của Nhà nước và quyền lợi của người có đất bị thu hồi. Chính vì thế, việc xác định GTQSDĐ có ý nghĩa rất quan trọng như sau:

Thứ nhất, đối với nhà nước, xác định GTQSDĐ là căn cứ để nhà nước thực hiện các chính sách BT, HT, TĐC cho người sử dụng đất khi thu hồi đất.

Những năm qua, số lượng các dự án nhằm mục đích phát triển kinh tế - xã hội do Nhà nước THĐ trên cả nước tăng rất nhanh. Trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư này thì việc xác định GTQSDĐ để nhà nước thực hiện các chính sách BT, HT, TĐC cho người sử dụng đất khi THĐ là một khâu quan trọng và có tính đặc thù, không những ảnh hưởng lớn đến tiến độ đầu tư mà còn liên quan đến sự ổn định tình hình kinh tế, chính trị - xã hội của đất nước. Việc xác định GTQSDĐ phù hợp và đúng với giá trị đất trên thị trường sẽ được người có đất bị thu hồi đồng tình ủng hộ. Qua đó, người dân sẽ nhận đền bù và sớm bàn giao mặt bằng để các dự án được triển khai thực hiện đúng tiến độ, giảm thời gian và tiết kiệm chi phí GPMB. Ngược lại, nếu việc xác định GTQSDĐ không phù hợp, giá đất được bồi thường thấp hơn nhiều so với giá trị đất trên thị trường sẽ gây không ít khó khăn, trở ngại cho cá nhân, tổ chức, hộ gia đình có đất bị thu hồi3, gây dư luận, bất bình trong Nhân dân dẫn đến mất trật tự trị an và gây trở ngại rất lớn trong tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Thứ hai, việc xác định GTQSDĐ cũng làm cơ sở để giải quyết các quyền lợi cho người có đất bị thu hồi, đảm bảo người sử dụng đất sau khi bị thu hồi có thể sớm ổn định cuộc sống với điều kiện “bằng hoặc tốt hơn” trước đó.

Nhà nước ta xuất thân từ Nhà nước có nền nông nghiệp lạc hậu, người dân chủ yếu sống bằng nghề nông nghiệp lúa nước. Thực hiện Chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Việt Nam đã và đang đầu tư cơ sở hạ tầng để phát triển đất nước trở thành một nước có nền công nghiệp hiện đại. Đảng và Nhà nước Việt Nam tập trung đẩy mạnh công tác phát triển cơ sở hạ tầng mà một trong những công tác then chốt và quan trọng nhất đó là công tác thu hồi đất. Vấn đề xác định GTQSDĐ để bồi thường thiệt hại khi Nhà nước THĐ đã, đang và sẽ là một vấn đề mang tính thời sự cấp bách; là vấn đề phức tạp mang tính chất chính trị, kinh tế - xã hội tổng hợp; đòi hỏi được sự quan tâm của nhiều ngành, nhiều cấp, các tổ chức, cá nhân và của toàn xã hội. Để người dân ổn định cuộc sống sau khi Nhà nước thu hồi

3 có thể làm cho họ mất đi tư liệu sản xuất chính, mất nguồn thu nhập và kế sinh nhai

đất, đòi hỏi các cấp, các ngành có liên quan phải tập trung nghiên cứu, tìm nhiều giải pháp để công tác xác định GTQSDĐ khi THĐ phải đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho người dân, Nhà nước cần quan tâm nhiều hơn nữa về việc chuyển đổi nghề, BT, HT, TĐC cho các tổ chức, cá nhân có đất bị thu hồi nhằm làm cho người dân có cuộc sống ổn định và tốt hơn trước khi bị thu hồi đất.

Thứ ba, xác định GTQSDĐ đúng đắn có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo công bằng xã hội, ổn định kinh tế và chính trị tại các khu vực có đất bị thu hồi.

Xác định GTQSDĐ để bồi thường khi Nhà nước THĐ không chỉ thể hiện bản chất kinh tế của các mối quan hệ về đất đai4, mà còn thể hiện về các mối quan hệ về chính trị, xã hội, ổn định thể chế của một quốc gia,.... Thực tế đã khẳng định công tác xác định GTQSDĐ để bồi thường khi Nhà nước THĐ đúng đắn trong những năm qua là điều kiện tiên quyết để triển khai thực hiện các dự án, nó mang ý nghĩa hết sức to lớn trong việc BT, HT, TĐC cho các tập thể, cá nhân và quần chúng Nhân dân, góp phần ổn định đời sống của người dân, đảm bảo trật tự an toàn xã hội và ổn định tình hình kinh tế, chính trị, xã hội ở địa phương.

Chính vì thế, tại Việt Nam, vấn đề xác định GTQSDĐ để thực hiện BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ đã được quan tâm xây dựng, tổ chức thực hiện và hoàn thiện qua các giai đoạn khác nhau.

Giai đoạn trước năm 1987: Sau Cách mạng tháng Tám, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập. Trong nước Việt Nam mới, các quy định về ruộng đất trước đây đều bị bãi bỏ. Trước năm 1987, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, ở nước ta pháp luật đất đai chưa phát triển. Trong thời kỳ này chỉ có một số văn bản quy phạm pháp luật về đất đai mà tiêu biểu là Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ “quy định tạm thời về trưng dụng ruộng đất”, tại Chương II đã đề cập việc “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp đến Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về “quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây

4giữa Nhà nước với các tổ chức và cá nhân sử dụng đất, giữa các tổ chức kinh tế này với các tổ chức kinh tế khác và giữa cá nhân với nhau.

cối lâu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố đề cập vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”; Quyết định số 201/CP ngày 1/7/1980 của Hội đồng Chính phủ về “tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước”. Các quy định về bồi thường khi Nhà nước THĐ mặc dù được ban hành song chưa đầy đủ và thống nhất.

Giai đoạn từ năm 1987 đếntrước năm 1993: Ngày 29/12/1987, Quốc hội khóa VIII kỳ họp thứ hai của Nước CHXHCN Việt Nam đã thông qua Luật đất đai; trong đó quy định: “Khi đất đang sử dụng bị thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hoặc của xã hội thì được đền bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác”5. Tuy nhiên quy định này mới dừng lại ở mức độ khái quát, chưa nêu cụ thể các trường hợp được bồi thường hoặc không được bồi thường; mức độ bồi thường như thế nào…. Cụ thể hóa quy định này của Luật đất đai năm 1987, Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/05/1990 của Hội đồng Bộ trưởng6 “quy định về vấn đề bồi thường thiệt hại khi Nhà nước THĐ trong trường hợp chuyển mục đích từ đất nông nghiệp, lâm nghiệp sang sử dụng vào mục đích khác”. Theo đó, “người được Nhà nước cho phép chuyển mục đích sử dụng đất phải nộp một khoản tiền vào ngân sách nhà nước. Nhà nước dùng khoản tiền này để khai hoang mở rộng diện tích đất nông nghiệp bù đắp vào số diện tích phải chuyển mục đích sử dụng đất”.

Giai đoạn 1993 đến trước năm 2003: Luật đất đai năm 1993 được Quốc hội khóa X Nước CHXHCNViệt Nam thông qua ngày 14/07/1993 đã quy định rõ hơn về vấn đề bồi thường; cụ thể: “Người sử dụng đất có quyền được bồi thường thiệt hại về đất đai bị thu hồi”7; và “Trong trường hợp cần thiết Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”8; “Trước khi thu hồi phải thông báo cho người đang sử dụng đất biết về lý do thu

5 Khoản 5 Điều 49, Luật đất đai năm 1987

6 nay là Chính phủ

7 Khoản 6 Điều 73 Luật đất đai năm 1993

8Điều 27 Luật đất đai năm 1993

hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án đền bù thiệt hại”9. Ngày 17/08/1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Ngày 24/04/1998, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 22/1998/NĐ- CP thay thế Nghị định số 90/CP; Ngày 04/11/1998 Bộ Tài chính ra Thông tư số 145/1998/TT-BTC hướng dẫn thi hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP.

Giai đoạn 2003 đến trước năm 2013:Ngày 26/11/2003, Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 4 Nước CHXHCNViệt Nam đã thông qua Luật đất đai 2003 thay thế Luật đất đai năm 1993; trong đó có các quy định sửa đổi, bổ sung về BT, HT, TĐC khi Nhà nước thu hồi đất. Cụ thể hóa các quy định này, ngày 03/12/2004, Chính phủ ban hành Nghị định số 197/2004/NĐ-CP quy định “về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất”. Bộ Tài chính ra Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 hướng thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Tiếp đó, để xử lý những vấn để mới nảy sinh trong quá trình thu hồi đất, GPMB, ngày 25/05/2007, Chính phủ ban hành Nghị định số 84/2007NĐ-CP quy định “bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận QSDĐ, thu hồi đất, thực hiện QSDĐ, trình tự, thủ tục BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ và giải quyết khiếu nại về đất đai”; Ngày 13/08/2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP quy định bổ sung “về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư”... Nghị định này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/10/2009, gồm 3 chương, 41 điều quy định cụ thể về quy hoạch sử dụng đất; giá đất; bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; trình tự, thủ tục thu hồi đất, giao đất và cho thuê đất; phát triển quỹ đất, cấp GCNQSDĐ, sử dụng đất công trình ngầm và gia hạn sử dụng đất; Ngày 01/10/2009, Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT quy định chi tiết “về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và trình tự, thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất nhằm xử lý các tình huống mới nảy sinh trong quá trình thu hồi đất, giải phóng mặt bằng”.

9Điều 28 Luật đất đai năm 1993

Giai đoạn 2013 đến nay: Ngày 29/11/2013 tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII, Nước CHXHCN Việt Nam thông qua Luật Đất đai 2013 thay thế Luật Đất đai 2003. Tại Điều 114 Luật Đất đai 2013 “quy định về giá đất cụ thể và đây cũng là một trong những căn cứ để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”. Bên cạnh đó, Chính phủ ban hành Nghị định 44/2014/NĐ-CP quy định về giá đất; Nghị định 47/2014/NĐ-CP quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định 01/2017/NĐ-CP quy định “sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai”. Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT quy định chi tiết “phương pháp định giá đất, xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất, định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất”; Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ và Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị định quy định chi tiết thi hành Luật đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai.

Cho đến nay, Quốc hội nhà nước CHXHCNViệt Nam đã 04 lần ban hành, sửa đổi Luật Đất đai. Có thể nói Luật Đất đai 2013 đã quy định cụ thể, chi tiết và hoàn chỉnh nhất về phương pháp, quy trình xác định GTQSDĐ để BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ từ trước đến nay.

Nội dung của phần tiếp theo sẽ trình bày về các quy định của pháp luật về xác định GTQSDĐ để thực hiện BT, HT, TĐC khi nhà nước THĐ theo pháp luật hiện hành.

1.2. CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ XÁC ĐỊNH GIÁ TRỊ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ĐỂ THỰC HIỆN BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

Việc xác định GTQSDĐ để thực hiện BT, HT, TĐC khi Nhà nước THĐ tại Việt Nam hiện nay được quy định tại các văn bản pháp luật như Luật đất đai 2013 (Điều 114), Nghị định 44/2014/NĐ-CP, Nghị định 47/2014/NĐ-CP, Nghị định

01/2017/NĐ-CP, và các Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT, Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT và Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT.

Các văn bản pháp luật này tập trung vào hướng dẫn thực hiện các nội dung như: “thẩm quyền xác định giá trị quyền sử dụng đất, các loại đất cần phải xác định giá trị quyền sử dụng đất, nguyên tắc xác định giá trị quyền sử dụng đất, phương pháp xác định giá trị quyền sử dụng đất, trình tự thủ tục xác định giá trị quyền sử dụng đất…” Nội dung dưới đây của luận văn sẽ phân tích và luận giải các nội dung cơ bản trong các quy định về xác định GTQSDĐ để thực hiện BT, HT, TĐC khi Nhà nước thu hồi đất.

1.2.1. Quy định về thẩm quyền xác định giá trị quyền sử dụng đất.

Giá đất nhà nước quy định bao gồm “giá đất theo bảng giá đất và giá đất cụ thể”10. Tuy nhiên, giá đất để làm căn cứ xác định giá trị quyền sử dụng để bồi thường khi Nhà nước THĐ là giá đất cụ thể nên các quy định về thẩm quyền xác định GTQSDĐ được quy định tại Điều 114 và các quy định có liên quan.

Thẩm quyền xác định GTQSDĐ là việc quy định cơ quan Nhà nước có quyền và trách nhiệm xác định giá trị quyền sử dụng đất. Việc xác định GTQSDĐ là một hoạt động phức tạp, đòi hỏi chuyên môn và kỹ năng nhất định. Chính vì thế, Luật đất đai quy định về thẩm quyền xác định GTQSDĐ được trao cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định nhưng trên cơ sở của các cơ quan liên quan.

Dựa vào quy định tại khoản 3 Điều 114 Luật đất đai, các cơ quan có liên quan trong việc xác định GTQSDĐ bao gồm:

“- Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh;

- Cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh;

- Hội đồng thẩm định giá trị quyền sử dụng đất.”

Theo đó, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh là Sở Tài nguyên và Môi trường còn Hội đồng thẩm định GTQSDĐ là một cơ quan do UBND cấp tỉnh thành lập với thành phần cụ thể như sau:

10Điều 114 Luật đất đai 2013