Quản lý tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết luận nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Những kết luận khoa

học của Luận án chưa từng được ai công bố.

Tác giả Luận án

PHAN HỮU NGHỊ

MỤC LỤC

Lời cam đoan

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 241 trang tài liệu này.

Danh mục các chữ viết tắt Danh mục bảng, biểu đồ

LỜI MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 7

1.1./ Cơ quan hành chính nhà nước trong nền kinh tế quốc dân 7

1.2./ Tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước 19

1.3./ Quản lý tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước 25

1.4./ Quản lý tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước ở một số nước và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 42

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ TRỤ SỞ LÀM VIỆC CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 61

2.1./ Tổ chức mô hình quản lý tài sản công của Việt nam 61

2.2./ Thực trạng quản lý trụ sở làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước của Việt Nam 70

2.3./ Đánh giá chung về công tác quản lý trụ sở làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước 128

CHƯƠNG 3 HOÀN THIỆN QUẢN LÝ TRỤ SỞ LÀM VIỆC CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 140

3.1./ Mục tiêu, yêu cầu đổi mới quản lý trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước 140

3.2./ Giải pháp hoàn thiện quản lý trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước 143

KẾT LUẬN 198

TÀI LIỆU THAM KHẢO 200

PHỤ LỤC I

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

AUD CBCNV CQHC FBS GTCL HCSN HCNN NSNN QLCS SCIC SITQ TSC TSCĐ TSNN UBND

Đô la Úc (Australian Dollar) Cán bộ công nhân viên

Cơ quan hành chính

(Phần mềm) Finance & banking solutions Giá trị còn lại

Hành chính sự nghiệp Hành chính nhà nước Ngân sách nhà nước Quản lý công sản

Tổng công ty đầu tư kinh doanh vốn nhà nước Société Immobilière Trans-Québec

Tài sản công Tài sản cố định

Tài sản nhà nước Uỷ ban nhân dân

DANH MỤC BẢNG, BIỂU ĐỒ

I. BẢNG BIỂU

Bảng 2.1: Định mức sử dụng trụ sở làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước.. 75 Bảng 2.2: Thời gian sử dụng và tỷ lệ tính hao mòn các loại tài sản cố định 86

Bảng 2.3: Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm kê tài sản cố định của đơn vị hành chính thuộc bộ, ngành và địa phương 98

Bảng 2.4: Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm kê tài sản cố định của đơn vị hành chính thuộc bộ ngành trung ương 101

Bảng 2.5: Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm kê tài sản cố định của đơn vị hành chính thuộc tỉnh thành phố trực thuộc trung ương 102

Bảng 2.6: Kết quả kiểm kê tình hình sử dụng đất tại khu vực hành chính 105

Bảng 2.7: Tỷ trọng TSNN theo lĩnh vực hoạt động 109

Bảng 2.8: Tổng hợp các cấp hạng nhà tại khu vực hành chính và đơn vị sự nghiệp (so sánh) 113

Bảng 2.9: Quy mô và mức độ sử dụng nhà của các cơ quan hành chính trên toàn quốc 120

Bảng 2.10: Thống kê đầu tư xây mới công sở làm việc cơ quan hành chính 123

II. BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 2.1: TSNN khu vực hành chính đến 0h ngày 1/1/1998 96

Biểu đồ 2.2: Cơ cấu TSCĐ không phải là đất theo GTCL 97

Biểu đồ 2.3: Tỷ trọng TSNN giữa TW và ĐP 103

Biểu đồ 2.4: Cơ cấu TSNN chia theo lĩnh vực hoạt động tại thời điểm kiểm kê (Theo giá trị còn lại tại thời điểm kiểm kê) 107

Biểu đồ 2.5: Tỷ trọng TSNN không phải là đất cấp Huyện, Xã quản lý 108

Biểu đồ 2.6: TSCĐ là nhà phân theo cấp hạng nhà (Tính theo diện tích kiểm kê) 111

LỜI MỞ ĐẦU

1/ Tính cấp thiết của đề tài

Lịch sử hình thành, tổ chức và phát triển của các nhà nước trên thế giới đã khẳng định rằng: Tài sản công là nguồn lực nội sinh của đất nước, là yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất và quản lý xã hội, là nguồn lực tài chính tiềm năng cho đầu tư phát triển, phục vụ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Nền kinh tế Việt nam đang từng bước phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa vì mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Vì vậy, tài sản công là vốn liếng nhằm phát triển kinh tế, tạo tiền đề vững chắc cho kinh tế nhà nước giữ vai trò trọng yếu, góp phần nâng cao đời sống nhân dân để hiện thực hoá những mục tiêu đặt ra. Dù không tham gia trực tiếp vào sản xuất nhưng tài sản công có ý nghĩa quan trọng cho sự phát triển của nền kinh tế. Ở các quốc gia phát triển, quản lý tốt tài sản công cũng được coi là một trong những tiêu chí để đánh giá chất lượng quản lý nói chung của nhà nước.

Thực tế thời gian qua, quản lý tài sản công luôn là vấn đề thời sự của Chính phủ, Quốc hội. Việc thiếu chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng tài sản công và hiệu quả của cơ quan hành chính nhà nước đang là vấn đề được Chính phủ và các cơ quan hữu trách quan tâm. Tình trạng các cơ quan hành chính, sự nghiệp và các đơn vị thuộc khu vực công sử dụng vượt tiêu chuẩn định mức gây lãng phí, cho thuê, mượn tài sản công không đúng quy định, tự ý sắp xếp, xử lý làm thất thoát tài sản công…đang đặt ra yêu cầu phải thống kê và quản lý hiệu quả lượng tài sản này. Trong tổng thể tài sản công nói chung, trụ sở làm việc - bao gồm nhà làm việc, bộ phận phụ trợ và khuôn viên đất - là tài sản công có giá trị nhất và chiếm trên 70% tổng giá trị tài sản công. Công tác quản lý trụ sở làm việc hiện nay không thực sự hiệu quả, thiếu một cơ sở khoa học cả về lý thuyết và thực tế trong quản lý, sử dụng khối tài sản có giá trị lớn nhất này. Nhiều đơn vị cơ quan nhà nước rất khó khăn trong tìm kiếm, sắp xếp công sở làm việc, nhưng cũng không ít cơ quan nhà nước khác cho thuê trụ sở làm việc và quyền sử dụng đất được giao quản lý. Đây là biểu hiện rõ ràng nhất về bất cập, vướng mắc trong quản lý tài sản công. Ngoài ra, công tác thống kê theo dõi, sử dụng, sắp xếp chưa được làm tốt và thường xuyên,

trong khi Ngân sách nhà nước có hạn đã đặt ra yêu cầu lựa chọn tối ưu cho sử dụng tài sản công là trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước.

So sánh vấn đề quản lý tài sản công của nước ta với các nước trên thế giới, ta thấy các nước như Canada, Cộng hoà Pháp, Newzealand… có cả một quy trình quản lý khoa học với các căn cứ có tính ràng buộc chéo như: Quy mô ngân sách được cấp, nhu cầu thực tế của cấp quản lý (ví dụ: số lượng dân số, quy mô kinh tế địa phương, khối lượng dịch vụ hành chính công…) kết hợp với quy hoạch phát triển, tình hình thị trường bất động sản và việc hợp tác giữa nhà nước với tư nhân (3P) hoặc cạnh tranh giữa khu vực công và tư trong xây dựng, cho thuê để đạt được hiệu quả tối ưu cho việc quản lý, sử dụng trụ sở làm việc hay quyền sử dụng đất công. Đây cũng chính là kinh nghiệm, quy trình cho phép chúng ta tham khảo có chọn lọc để áp dụng đối với Việt Nam mà theo chiến lược cải cách hành chính quốc gia giai đoạn 2000-2010 thì đổi mới phương pháp quản lý tài sản công, trong đó có nội dung quản lý trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước là một trong những trụ cột của chiến lược này. Vì vậy, việc nghiên cứu nhằm hoàn thiện công tác quản lý tài sản công nói chung và trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nói riêng có ý nghĩa hết sức quan trọng trong điều kiện Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước được triển khai từ năm 2009. Với ý nghĩa đó, tác giả lựa chọn đề tài: “ Quản lý tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam” cho luận án tiến sĩ của mình.

2/ Mục đích và ý nghĩa nghiên cứu

Trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm của các nước về mô hình quản lý tài sản công, đặc biệt là mô hình quản lý bất động sản công, đồng thời căn cứ vào thực tiễn quản lý tài sản công là trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước hiện nay ở nước ta, luận án tập trung vào giải quyết cơ bản vấn đề liên quan đến quản lý tài sản nhà nước là trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhằm những mục đích sau:

- Hệ thống lại cơ sở lý thuyết về quản lý tài sản công và quản lý trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước.

- Phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý tài sản nhà nước, trụ sở cơ quan hành chính chính kể từ khi Cục quản lý công sản thống nhất quản lý tài sản công để chỉ rõ những kết quả tích cực và tồn tại trong quản lý.

- Đề xuất những giải pháp mới nhằm hoàn thiện công tác quản lý tài sản công là trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước nhằm đảm bảo kỷ luật tài khoá tổng thể và hiệu quả phân bổ nguồn lực cho mỗi cấp hành chính. Đảm bảo hiệu quả sử dụng của tài sản công trong điều kiện NSNN có hạn đối với mỗi cấp hành chính nên đề tài đưa ra mô hình tổng công ty đầu tư và kinh doanh bất động sản nhà nước, bên cạnh đó là phương pháp định giá lại định kỳ bất động sản công.

Các mô hình, phương pháp quản lý và kinh nghiệm của các nước đã cải cách hiệu quả quản lý tài sản công, nhất là bất động sản công, đồng thời hệ thống chỉ tiêu đánh giá mà các nước đã xây dựng cho quản lý tài sản công sẽ được đề tài sử dụng để đánh giá và minh chứng cho chất lượng quản lý.

Với mục đích đặt ra cho đề tài như trên, việc nghiên cứu sẽ thực sự có ý nghĩa to lớn cho quá trình cải cách tài chính công của Việt Nam, nâng cao chất lượng quản lý nhà nước về mọi mặt, lấy việc đổi mới quản lý tài sản công là mực tiêu trọng tâm làm thay đổi cách thức, mô hình quản lý hiệu quả sử dụng nguồn lực của nhà nước tại các cơ quan công quyền.

Kỳ vọng của đề tài là những giải pháp đưa ra được cơ quan nhà nước áp dụng sẽ làm thay đổi căn bản theo hướng tích cực đảm bảo các tiêu chí chung của chuẩn mực quản lý chi tiêu công và minh bạch, trách nhiệm trong quản lý nhà nước.

3./ Phạm vi và đối tượng nghiên cứu.

Khái niệm tài sản công là một khái niệm rộng có tính tương đối và được hiểu theo những nghĩa khác nhau tuỳ thuộc vào quy định, mô hình quản lý của từng khu vực, xã hội và mô hình kinh tế. Trong các cơ quan hành chính nhà nước, tài sản công bao gồm trụ sở làm việc, phương tiện vận tải, máy móc, trang thiết bị và các phương tiện làm việc khác. Tuy nhiên, luận án chỉ tập trung nghiên cứu tài sản công là trụ sở làm việc thuộc quyền quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là tài sản có giá trị lớn nhất, có tính chất đặc biệt và rất khó đánh giá hiệu quả, nhất là khi nước ta đang trong quá trình xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước.

Để có thể đi sâu phân tích và đề xuất giải pháp sát thực, đề tài dựa trên phương diện là cơ quan quản lý nhà nước (Cục quản lý công sản) đối với tài sản công để

xem xét công tác quản lý của các đơn vị, các cấp liên quan đến trụ sở làm việc của cơ quan hành chính nhà nước.

4./ Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu dựa trên phương pháp phân tích thực chứng và phương pháp phân tích chuẩn tắc trong nghiên cứu kinh tế. Đồng thời đề tài sử dụng phương pháp phân tích định lượng trong thống kê thông qua mô hình định giá đất hay xây dựng định mức sử dụng tài sản công để so sánh, đánh giá, tìm giải pháp hoàn thiện phương thức quản lý.

Để hoàn thành tốt đề tài này, ngoài sự chỉ bảo, giúp đỡ của thày cô hướng dẫn trực tiếp, tác giả còn nhận được sự giúp đỡ của các thày cô trong khoa và ngoài khoa Ngân hàng Tài chính, cán bộ thực tế công tác tại Cục quản lý công sản trong thời gian nghiên cứu sinh làm việc, thực tập. Nghiên cứu sinh còn tìm hiểu mô hình quản lý của Pháp và của Québec-Canada để so sánh với Việt nam. Quá trình thực tập 4 tháng tại Québec nhằm tìm hiểu về quản lý tài sản công tại bang này, đề tài nhận được sự giúp đỡ và tư vấn của thày giáo giảng dạy tại Đại học Tổng hợp Québec (UQAM) và thành viên hội đồng tư vấn Tổng công ty bất động sản Québec (SITQ- Société Immobilière Trans-Québec) trong việc đề xuất mô hình tổng công ty đặc biệt cho đề tài nghiên cứu.

5./ Tổng quan nghiên cứu đề tài

Nghiên cứu về quản lý tài sản công trên thế giới được tổng hợp và đúc rút kinh nghiệm làm cẩm nang tham khảo, áp dụng cho các tổ chức quốc tế khi tư vấn chính sách cho các quốc gia thường đề cập đến công trình nghiên cứu và giáo trình có tính quốc tế. Đó là “Managing Government Property Assets: Sharing International Experiences”, “Central Government Asset Management Reforms” và “Property- Related Public-Private Partnerships” của hai tác giả là Olga Kaganova, Ph.D., giáo sư tại The Urban Institute cùng với Giáo sư James Mc Kellar, Professor of Real Property, Academic Director, Executive Director Real Property Program, York University.

Hai tác giả này đã đưa ra rất nhiều kinh nghiệm tham khảo cho Việt nam thông qua tài liệu trao đổi kinh nghiệm với Cục quản lý công sản, Bộ Tài chính. Lý thuyết chung về cải cách và quản lý bất động sản công, trụ sở làm việc được hệ