Khái Niệm Quản Lý Nhà Nước Về Đất Đai

Khi Luật đất đai 2013 được ban hành, loại đất công do cấp xã quản lý được đưa vào nhóm đất phi nông nghiệp nhưng không hình thành loại đất riêng mà được hàm chứa trong các loại đất (ngoài các loại đất công cộng khác theo quy định của Chính phủ).

Căn cứ theo quy định tại khoản 2, điều 7, Luật Đất đai 2013: “UBND cấp xã được giao đất phi nông nghiệp để sử dụng vào mục đích xây dựng trụ sở UBND, các công trình công cộng phục vụ hoạt động văn hóa, giáo dục, y tế, thể dục thể thao, vui chơi, giải trí, chợ, nghĩa trang, nghĩa địa và công trình công cộng khác của địa phương”[22].

Căn cứ tại Điểm e, khoản 2, điều 10, Luật Đất đai 2013 quy định:

“ Đất sử dụng vào mục đích công cộng gồm đất giao thông (gồm cảng hàng không, sân bay, cảng đường thủy nội địa, cảng hàng hải, hệ thống đường sắt, hệ thống đường bộ và công trình giao thông khác); thủy lợi; đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; đất sinh hoạt cộng đồng, khu vui chơi, giải trí công cộng; đất công trình năng lượng; đất công trình bưu chính, viễn thông; đất chợ; đất bãi thải, xử lý chất thải và đất công trình công cộng khác” [22].

Tại Điều 2 của Quy chế ban hành kèm theo Quyết định 73/1998/QĐ-UB ngày 22/12/1998 của UBND thành phố Hà Nội về việc ban hành quy chế tiếp nhận, quản lý hồ sơ và diện tích đất công, đất chưa sử dụng của UBND cấp phường, xã, thị trấn trên địa bàn Thành phố Hà Nội, có quy định: “Đất công là đất được sử dụng vào mục đích công cộng để xây dựng đường giao thông, cầu, cống, vỉa hè, hệ thống cấp thoát nước, sông, hồ, đê, đập, chợ, công viên, vườn hoa, khu vui chơi cho trẻ em, quảng trường, sân vận động, bến cảng và các công trình công cộng khác theo quy định của Chính phủ”[24].

Diện tích đất công trên địa bàn quận Cầu Giấy gồm: Các diện tích đất

chưa sử dụng, đất sử dụng vào mục đích công cộng do UBND các phường quản lý và diện tích đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công cộng do UBND các phường quản lý.

Đất nông nghiệp: Đất là khái niệm chỉ phần lục địa không phải là biển của trái đất. Tuy nhiên, do mỗi vị trí trên trái đất đều gắn với tọa độ, độ sâu, khoáng sản trong lòng đất và khoảng không trên đất mà người sở hữu đất riêng lẻ khó có khả năng khai thác hết công năng của nó, nên phát sinh các cách hiểu khác nhau về nội hàm khái niệm đất, nhất là dưới giác độ pháp lý. Gần đây, khái niệm đất với nội hàm đầy đủ nhất được Hội nghị quốc tế về Môi trường tại Rio de Janero, Brazil (2003) đưa ra, trong đó đất được hiểu là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó như khí hậu bề mặt cùng với nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất, động thực vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, hồ chứa nước hay hệ thống tiêu thoát nước, đường sá, nhà cửa…).

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 105 trang tài liệu này.

Đất được phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau. Ở Việt Nam, đất được phân loại theo mục đích sử dụng gồm: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng.

Theo cách phân loại của Luật Đất đai Việt Nam năm 2013, đất nông nghiệp được hiểu là diện tích đất được dùng để sản xuất nông nghiệp, nghiên cứu, thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối, mục đích bảo vệ, phát triển rừng và dịch vụ cho sản xuất nông nghiệp trong tổng diện tích đất tự nhiên của quốc gia. Đất nông nghiệp bao gồm các loại đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối và đất nông nghiệp khác.

Theo FAO, đất nông nghiệp bao gồm đất canh tác là đất trồng cây hàng năm như ngũ cốc, bông, khoai tây, rau, dưa hấu (bao gồm cả đất sử dụng được trong nông nghiệp nhưng tạm thời bỏ hoang), đất trồng cây ăn trái, đất trồng cây lâu năm và những cánh đồng, thửa ruộng, đồng cỏ tự nhiên phục vụ chăn thả gia súc.

Kế thừa điểm chung của các định nghĩa nêu trên, có thể định nghĩa về đất nông nghiệp như sau: đất nông nghiệp là một phần trong tổng diện tích đất tự nhiên của mỗi địa phương, mỗi quốc gia, được sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối và một số hoạt động khác liên quan đến sản xuất nông nghiệp.

1.1.2. Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai

Quản lý là tác động của chủ thể lên đối tượng theo mục tiêu nhất định. Quản lý là một tất yếu khách quan do lịch sử quy định, là sự tác động chỉ huy, điều khiển các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để chúng phát triển phù hợp với quy luật đạt tới mục đích đề ra và đúng ý chí của người quản lý. Quản lý là sự tác động định hướng bất kì lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất định.

Sự quản lý được thực hiện bởi chủ thể là các cơ quan và nhân viên nhà nước trên cơ sở pháp luật gọi là quản lí nhà nước.

QLNN có tính toàn diện, bao gồm các lĩnh vực chủ yếu của đời sống xã hội như chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội trong phạm vi lãnh thổ quốc gia.

QLNN ở Việt Nam có các đặc điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, QLNN mang tính quyền lực đặc biệt, có tính tổ chức rất cao.

Thứ hai, QLNN có mục tiêu chiến lược, chương trình kế hoạch để thực hiện mục tiêu.

Thứ ba, QLNN theo nguyên tắc tập trung dân chủ.

Thứ tư, QLNN không có sự tách biệt tuyệt đối giữa chủ thể quản lý và khách thể quản lý.

Thứ năm, QLNN đảm bảo tính liên tục và ổn định trong tổ chức.

Vậy QLNN là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan hệ xã hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.

QLNN về đất đai là một phân hệ của QLNN. Một cách chung nhất, có thể hiểu QLNN về đất đai là tác động thường xuyên, có chủ đích của cơ quan nhà nước được phân công QLĐĐ đến đất đai, quan hệ người - người trong lĩnh vực đất đai và việc SDĐ nhằm bảo vệ nguyên vẹn lãnh thổ, khuyến khích SDĐ có hiệu quả và bảo hộ quyền của người sở hữu đất.

Có thể thấy, QLNN về đất đai là quá trình bao gồm một hệ thống các hoạt động thống nhất, mang tính phối hợp giữa các cơ quan QLNN có thẩm quyền trong việc kiểm soát, bảo vệ nguồn tài nguyên đất, khuyến khích người SDĐ hiệu quả, tạo điều kiện cho thị trường bất động sản hoạt động minh bạch, tạo cơ chế thể chế hóa hợp lý và bảo hộ quyền của chủ sở hữu đất.

QLNN về đất đai bao gồm hai lĩnh vực chính:

Một là quản lý đất với tư cách lãnh thổ, tài nguyên quốc gia. Để làm được điều này, chính phủ phải phân định được đường biên giới với nước láng giềng, vẽ bản đồ lãnh thổ (bản đồ phân định địa giới hành chính; bản đồ phân định loại đất; bản đồ tài nguyên khoáng sản trong lòng đất...), quy hoạch không gian lãnh thổ, xây dựng các kế hoạch sử dụng, cải tạo đất khi cần thiết, thu thập, lưu giữ thông tin về đất...

Hai là đề ra các nguyên tắc, quy định các thủ tục hành chính liên quan đến sở hữu, sử dụng, cải tạo, giao dịch đất đai nhằm duy trì sự ổn định của các quan hệ đất đai, khuyến khích SDĐ hiệu quả và phát triển thị trường bất động sản một cách lành mạnh.

QLNN đối với đất đai là tất yếu khách quan ở tất cả các nước do tính chất đặc thù của đất đai không phải chỉ là tài sản của một chủ thể kinh tế nào đó, mà còn là lãnh thổ, trên đó thể hiện chủ quyền quốc gia, là môi trường sống chung của cộng đồng dân cư, là thành quả đấu tranh bảo vệ Tổ quốc của nhiều thế hệ công dân.

Song, mỗi nước có chế độ QLNN đối với đất đai phù hợp với điều kiện lịch sử cụ thể. Ở Việt Nam, ngoài các hoạt động QLĐĐ như các nhà nước khác, Nhà nước Việt Nam còn đảm nhiệm thêm chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân trong xử lý các quan hệ đất đai với các chủ thể SDĐ khác. Cụ thể là Nhà nước Việt Nam có thêm chức năng giao đất, thu hồi đất, định giá đất khi thu hồi và giao đất để chuyển địa tô vào ngân sách nhà nước phục vụ lợi ích toàn dân.

Từ sự phân tích các hoạt động QLNN đối với đất đai như trên, có thể đưa ra khái niệm QLNN về đất đai như sau:

QLNN về đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai; đó là các hoạt động nắm chắc tình hình SDĐ; phân phối và phân phối lại quỹ đất đai theo quy hoạch, kế hoạch; kiểm tra giám sát quá trình quản lý và SDĐ; điều tiết các nguồn lợi từ đất đai.

1.1.3. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đất đai

Trong QLNN về đất đai cần chú ý các nguyên tắc sau:

Nguyên tắc: đảm bảo sự quản lý tập trung và thống nhất của Nhà nước.

Đất đai là tài nguyên của quốc gia, là tài sản chung của toàn dân. Vì vậy, không thể có bất kỳ một cá nhân hay một nhóm người nào chiếm đoạt tài sản chung thành tài sản riêng của mình được. Chỉ có Nhà nước - chủ thể duy nhất đại diện hợp pháp cho toàn dân mới có toàn quyền trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai, thể hiện sự tập trung quyền lực và thống nhất của Nhà nước trong quản lý nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Vấn đề này được quy định tại Điều 18, Hiến pháp 1992: "Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả" [19] và được cụ thể hơn tại Điều 4, Luật Đất đai 2013: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu", "Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai", "Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất thông qua các chính sách tài chính về đất đai"[22]..

Nguyên tắc đảm bảo sự kết hợp hài hoà giữa quyền sở hữu đất đai và QSDĐ, giữa lợi ích của Nhà nước và lợi ích của người trực tiếp sử dụng.

Theo Luật Dân sự thì quyền sở hữu đất đai bao gồm quyền chiếm hữu đất đai, QSDĐ, quyền định đoạt đất đai của chủ sở hữu đất đai.

QSDĐ là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất đai của chủ sở hữu đất đai hoặc chủ SDĐ khi được chủ sở hữu chuyển giao quyền sử dụng.

Từ khi Hiến pháp 1980 ra đời quyền sở hữu đất đai ở nước ta chỉ nằm trong tay Nhà nước còn QSDĐ vừa có ở Nhà nước, vừa có ở trong từng chủ sử dụng cụ thể. Nhà nước không trực tiếp SDĐ mà thực hiện QSDĐ thông qua việc thu thuế, thu tiền sử dụng... từ những chủ thể trực tiếp SDĐ. Vì vậy, để SDĐ có hiệu quả Nhà nước phải giao đất cho các chủ thể trực tiếp sử dụng

và phải quy định một hành lang pháp lý cho phù hợp để vừa đảm bảo lợi ích cho người trực tiếp sử dụng, vừa đảm bảo lợi ích của Nhà nước.

Vấn đề này được thể hiện ở Điều 5, Luật Đất đai 2013: "Nhà nước trao QSDĐ cho người sử dụng thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ đối với người đang sử dụng ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người SDĐ"[22].

Nguyên tắc: tiết kiệm và hiệu quả

Tiết kiệm và hiệu quả là nguyên tắc của quản lý kinh tế. Thực chất QLĐĐ cũng là một dạng của quản lý kinh tế nên cũng phải tuân theo nguyên tắc này.

Tiết kiệm là cơ sở, là nguồn gốc của hiệu quả. Nguyên tắc này trong QLĐĐ được thể hiện bằng việc:

Xây dựng tốt các phương án quy hoạch, kế hoạch SDĐ, có tính khả thi

cao;

Quản lý và giám sát tốt việc thực hiện các phương án quy hoạch, kế

hoạch SDĐ.

Có như vậy, QLNN về đất đai mới phục vụ tốt cho chiến lược phát triển KT-XH, đảm bảo sử dụng tiết kiệm đất đai nhất mà vẫn đạt được mục đích đề ra.

1.1.4. Công cụ quản lý nhà nước về đất đai

Công cụ pháp luật:

Pháp luật là công cụ quản lý không thể thiếu được của một Nhà nước. Từ xưa đến nay, Nhà nước nào cũng luôn thực hiện quyền cai trị của mình trước hết bằng pháp luật. Nhà nước dùng pháp luật tác động vào ý chí con người để điều chỉnh hành vi của con người. Pháp luật có những vai trò chủ yếu đối với công tác QLNN như sau:

Pháp luật là công cụ duy trì trật tự an toàn xã hội trong lĩnh vực đất đai. Trong hoạt động xã hội, vấn đề đất đai gắn chặt với lợi ích vật chất và tinh thần của mọi chủ thể SDĐ nên vấn đề này dễ nảy sinh nhiều mâu thuẫn. Trong các mâu thuẫn đó có những vấn đề phải dùng đến pháp luật mới xử lý được. Pháp luật là công cụ bắt buộc các tổ chức và cá nhân thực hiện nghĩa vụ thuế đối với Nhà nước và các nghĩa vụ khác. Trong SDĐ, nghĩa vụ nộp thuế là nghĩa vụ bắt buộc, nhưng không phải lúc nào nghĩa vụ đó cũng được thực hiện một cách đầy đủ có rất nhiều trường hợp phải dùng biện pháp cưỡng chế và bắt buộc thì nghĩa vụ đó mới được thực hiện. Pháp luật là công cụ mà qua đó Nhà nước bảo đảm sự bình đẳng, công bằng giữa những người SDĐ. Nhờ những điều khoản bắt buộc, thông qua các chính sách miễn giảm, thưởng, phạt cho phép Nhà nước thực hiện được sự bình đẳng cũng như giải quyết hết mối quan hệ về lợi ích trong lĩnh vực đất đai giữa những người SDĐ. Pháp luật là công cụ tạo điều kiện cho các công cụ quản lý khác, các chế độ, chính sách của Nhà nước được thực hiện có hiệu quả hơn. Trong hệ thống pháp luật của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam có các công cụ pháp luật liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến QLĐĐ cụ thể như: Hiến pháp, Luật Đất đai, Luật Dân sự, các pháp lệnh, các nghị định, các quyết định, các thông tư, các chỉ thị, các nghị quyết... của Nhà nước, của Chính phủ, của các bộ, các ngành có liên quan đến đất đai một cách trực tiếp hoặc gián tiếp và các văn bản quản lý của các cấp, các ngành ở chính quyền địa phương.

Công cụ quy hoạch, kế hoạch SDĐ:

Trong công tác QLNN về đất đai, công cụ quy hoạch, kế hoạch SDĐ là công cụ quản lý quan trọng và là một nội dung không thể thiếu được trong công tác QLNN về đất đai. Vì vậy, Luật Đất đai 2013 quy định: "Nhà nước QLNN theo quy hoạch và pháp luật". Quy hoạch, kế hoạch SDĐ là một nội