Những Bất Cập Của Pháp Luật Bảo Vệ Tài Nguyên Du Lịch Đối Với Một Số

Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 không có điều khoản riêng về bảo vệ môi trường đất, đây là thiếu sót lớn trong luật, khi môi trường đất đóng vai trò rất quan trọng trong hoạt động đời sống của chúng ta và trong hoạt động du lịch cũng có rất nhiều nguồn tài nguyên từ đất được khai thác và bảo vệ. Chỉ có việc bảo vệ nguồn đất thì mới có thể bảo vệ được nhiều nguồn tài nguyên du lịch hình thành và tồn tại phục thuộc vào sự tồn tại của môi trường đất. Thiếu các quy định để bảo vệ môi trường tài nguyên đất sẽ dẫn đến nhiều hệ quả xấu, tình trạng làm ô nhiễm môi trường này sẽ ngày càng tăng nếu không có những chế tài thích hợp được quy định. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 ra đời đã khắc phục được nhiều những thiếu sót của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, tuy nhiên Luật Bảo vệ môi trường 2014 đã không kế thừa Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định nghiêm cấm “các hành vi bị nghiêm cấm khác về bảo vệ môi trường theo quy định của pháp luật” [13, Điều 7, Khoản 16] để hạn chế sự lạm dụng nghiêm cấm trong quản lý bảo vệ môi trường. Ngoài ra, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 có quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động lễ hội, du lịch (Điều 77). Tuy nhiên trong Điều 77 này, Luật chỉ nêu ra các quy định đối với tổ chức, cá nhân quản lý, khai thác khu di tích, khu du lịch, điểm du lịch; nghĩa vụ đối với các nhân khi đến khu di tích, điểm di tích, khu du lịch, điểm du lịch "Tuân thủ nội quy, hướng dẫn về bảo vệ môi trường của khu di tích, điểm di tích, điểm du lịch, cơ sở lưu trú, bỏ chất thải đúng nơi quy định, giữ gìn vệ sinh công cộng, không xâm phạm cảnh quan di tích, các loại sinh vật" [20, Điều 77, Khoản 2]... mà chưa quy định trách nhiệm của tổ chức, cá nhân quản lý, khai thác khu di tích, khu du lịch, điểm du lịch như trách nhiệm phải tuyên truyền cho các cá nhân đến đây về ý thức bảo vệ môi trường cảnh quan xung quanh, tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường cho những nguồn tài nguyên du lịch. Chưa quy định cụ thể trách nhiệm của các cá nhân khi đến các điểm du lịch, khu du lịch, khu

di tích, cơ sở lưu trú liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường, như tố giác các vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường của những người xung quanh với ban quản lý, tố cáo tổ chức, cá nhân quản lý, khai thác các khu du lịch, di tích, cơ sở lưu trú liên quan đến vi phạm về bảo vệ môi trường tại khu du lịch, địa điểm du lịch, khu di tích và bảo vệ môi trường cho nguồn tài nguyên du lịch được phát triển bền vững.

Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2009) có hai điều luật quy định liên quan đến vấn đề tài nguyên du lịch là Điều 191 “Vi phạm các quy định về quản lý khu bảo tồn thiên nhiên” và Điều 272 “Tội vi phạm các quy định về bảo vệ và sử dụng di tích lịch sử, văn hóa, danh lam, thắng cảnh gây hậu quả nghiêm trọng”. Tuy nhiên khung hình phạt còn thấp, tại Điều 191, mức hình phạt tù tối đa là mười năm; Điều 272 mức hình phạt tù tối đa là bảy năm "Phạm tội trong trường hợp gây hậu quả rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng, thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm" [16, Điều 272, Khoản 2], trong khi các di tích văn hóa, lịch sử, danh lam, thắng cảnh, các khu bảo tồn thiên nhiên là nơi chứa đựng những nguồn tài nguyên quan trọng, nhân tố quyết định sự phát triển kinh tế du lịch. Nếu có hậu quả đặc biệt nghiêm trọng xảy ra thì nó không chỉ làm tổn hại lớn đến nguồn tài nguyên này, gây thiệt hại không nhỏ đến kinh tế ngành Du lịch nói riêng và kinh tế, văn hóa của quốc gia nói chung mà còn làm hao hụt những giá trị quý báu vốn có của các nguồn tài nguyên đó, nhưng mức xử phạt cao nhất chỉ dừng lại ở mức mười năm tù.

Trong Bộ luật Hình sự chỉ nêu ra các quyết định xử phạt đối với các tài nguyên du lịch tự nhiên (Điều 191), tài nguyên nhân văn mang tính vật thể (Điều 272), còn những loại hình tài nguyên du lịch nhân văn mang tính phi vật thể như Ca trù, Dân ca quan họ, Hát xoan, Đờn ca tài tử, Không gian văn hóa Cồng Chiêng Tây Nguyên... lại chưa được đề cập tới. Loại hình tài nguyên này không chỉ mang lại sự phát triển kinh tế du lịch mà nó còn là biểu

tượng cho nền văn hóa dân tộc của đất nước ở từng giai đoạn khác nhau trong lịch sử, nên nó cũng cần được bảo vệ khỏi sự tác động của những thành phần xấu muốn dựa vào văn hóa dân tộc để đả kích, bôi nhọ, phỉ báng để thuyết phục, xúi dục các thế hệ tương lai của đất nước quay lưng lại với văn hóa truyền thống của dân tộc, không ý thức được tầm quan trọng của việc giữ gìn những giá trị văn hóa, làm mai một đi bản sắc riêng của dân tộc ta.

Điều 272 Bộ luật Hình sự quy định mức độ gây hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng chỉ mang tính chung chung. Cho đến nay chưa có giải thích hay hướng dẫn chính thức thế nào là gây hậu quả nghiêm trọng do hành vi vi phạm các quy định về bảo vệ và sử dụng tài nguyên du lịch. Nên việc xác định thế nào là gây hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng trong trường hợp này, các cơ quan tiến hành tố tụng chỉ có thể tham khảo Thông tư số 02/TTLT-TANDTC- VKSNDTC-BCA-BTP ngày 25 tháng 12 năm 2001 của Tòa án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân Tối cao, Bộ Công an, Bộ Tư pháp hướng dẫn áp dụng một số quy định tại Chương XIV Bộ luật Hình sự 1999 về trường hợp gây hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng để xác định hậu quả. Tuy nhiên Thông tư này cũng chỉ vẫn mang tính chất chung chung, chủ yếu là thiệt hại về tài sản, thương tích chứ chưa có quy định chi tiết về thiệt hại gây hậu quả nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng xảy ra đối với những hậu quả phi vật chất, gây ảnh hưởng lớn đến bản sắc văn hóa dân tộc của đất nước.

Hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch là tổng thể các quy định pháp luật bao quát trên cả ba phương diện: Phòng ngừa, hạn chế tác động xấu, khắc phục suy thoái của tài nguyên du lịch; kiểm soát và bảo vệ tài nguyên du lịch trong quá trình tiến hành các hoạt động du lịch; xử lý các hành vi vi phạm pháp luật và giải quyết tranh chấp liên quan đến bảo vệ tài nguyên

du lịch. Tuy nhiên, vấn đề này chưa được đặt ra khi bảo vệ tài nguyên du lịch được quan tâm, chú trọng nên các quy định của pháp luật mới tập trung ở phương diện thứ hai. Bên cạnh đó quan điểm về phát triển ngành Du lịch bền vững chưa được thể hiện rõ rệt và nhất quán thông qua chính sách và các công cụ điều tiết của Nhà nước. Các chính sách kinh tế - xã hội còn thiên về tăng trưởng kinh tế của ngành du lịch mà chưa quan tâm đến khai thác và sử dụng tài nguyên du lịch có thể làm suy thoái chúng.

2.1.2.2. Những bất cập của pháp luật bảo vệ tài nguyên du lịch đối với một số tài nguyên cụ thể

Đối với quy định về bảo vệ tài nguyên rừng

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 115 trang tài liệu này.

Điều 53 Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 chỉ quy định về hoạt động kết hợp kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái - môi trường trong rừng đặc dụng nhưng lại không nêu việc kết hợp ấy với vấn đề bảo vệ tài nguyên du lịch trong rừng đặc dụng.

Nghị định số 157/2013/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản đã quy định về vi phạm các quy định về quản lý, bảo vệ động vật rừng trong đó nêu “Người có hành vi săn, bắn, bẫy, bắt; nuôi, nhốt, lấy dẫn xuất từ động vật rừng; giết động vật rừng trái quy định của pháp luật (không thuộc trường hợp quy định tại điểm a khoản 2 Điều 7 của Nghị định này)” [5, Điều 21] có mức xử phạt cao nhất đến 500.000.000 đồng. Cũng theo đó thì khoản 2 Điều 7 của Nghị định này quy định về “Những hành vi vi phạm (trừ hành vi nuôi động vật rừng nhóm IB) được xem xét để truy cứu trách nhiệm hình sự”, có nêu “... hành vi vi phạm gây hậu quả mà tang vật là thực vật rừng nhóm IA, động vật rừng nhóm IB vượt quá mức xử phạt vi phạm hành chính tối đa quy định tại Điều 21, 22, 23” [5, Điều 7, Khoản 2]. Và mức xử phạt vi phạm hành chính tối đa ở Điều 21 là 500.000.000 đồng. Tuy nhiên

ở khoản 1 Điều 190 của Bộ luật Hình sự đã được sửa đổi, bổ sung năm 2009 quy định xử phạt tiền đối với hành vi săn, bắn, giết, vận chuyển, nuôi, nhốt... trái phép các loại động vật trái phép trong danh mục loài nguy cấp, quý hiếm... thì bị phạt tiền đến mức 500.000.000 đồng (theo Thông tư liên tịch số 02/2001/TTLT-TANDTC-VKSDNTC- BCA-BTP quy định gây thiệt hại tài sản có giá trị từ 50.000.000 đồng đến dưới 500.000.000 đồng sẽ thuộc vào tình tiết gây hậu quả nghiêm trọng), cũng có nghĩa là gây thiệt hại có giá trị từ

50.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng thì sẽ bị xử phạt hình sự 50.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng. Điều này cho thấy sự chưa thống nhất, chồng chéo về quy định của các văn bản pháp luật liên quan đến cùng một vấn đề, khi văn bản quy định mức phạt hành chính vượt quá 500.000.000 đồng mới xử phạt hình sự, nhưng một văn bản khác lại có quy định về xử phạt hình sự bằng hình phạt tiền với thiệt hại tài sản có giá trị đến 500.000.000 đồng (khi thiệt hại tài sản từ 50 triệu đồng đến dưới 500.000.000 đồng). Đây là vấn đề bấp cập cần được tháo gỡ, để giúp cho công tác xử lý vi phạm trong bảo vệ các nguồn động vật quý, hiếm được sinh sống và phát triển tốt đồng thời cũng là giúp cho việc bảo vệ nguồn tài nguyên phục vụ cho phát triển du lịch được bền vững.

Đối với quy định về bảo vệ tài nguyên nước

Luật Tài nguyên nước năm 2010 cùng với Nghị định số 201/2013 ngày 27 tháng 11 năm 2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tài nguyên nước đã quy định chi tiết về các vấn đề quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng, phổ biến tuyên truyền giáo dục cho nhân dân kiến thức về tài nguyên nước, điều tra cơ bản, lập ra chiến lược quy hoạch tài nguyên nước, nhưng vẫn chưa có quy định riêng dành cho tài nguyên nước sử dụng trong từng lĩnh vực khác nhau. Nguồn tài nguyên nước phục vụ cho mục đích du lịch cần được bảo vệ nghiêm ngặt trước hết ở các quy định của pháp luật song lại chưa được đề cập chi tiết. Các văn bản quy phạm pháp luật quy định

liên quan đến vấn đề tài nguyên biển chưa đề ra cụ thể những hình thức phạt đối với những cá nhân, tổ chức tiến hành hoạt động du lịch làm ảnh hưởng, hủy hoại đến tài nguyên du lịch biển.

Đối với những quy định về di sản văn hóa

Luật Di sản văn hóa năm 2001 (sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2009) còn thiếu quy định để bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa có dấu hiệu là di tích và danh thắng đã kiểm kê nhưng chưa được xếp hạng. Một số khu bảo tồn thiên nhiên đã trở thành di tích đặc biệt cấp quốc gia và di sản thiên nhiên thế giới, tuy nhiên Luật Di sản văn hóa chưa đề cập tới công tác quản lý và bảo vệ các di sản này. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Di sản văn hóa năm 2009 đã sửa đổi, bổ sung Điều 17 của Luật Di sản văn hóa năm 2001, trong đó có quy định “khuyến khích và tạo điều kiện tổ chức, cá nhân nghiên cứu, sưu tầm, lưu giữ, truyền dạy và giới thiệu di sản văn hóa phi vật thể” [17, Điều 1, Khoản 4], tuy nhiên Luật lại không quy định việc hướng dẫn, khuyến khích ấy một cách cụ thể, điều này có thể khiến cho nhiều làng nghề bị mai một, nhiều cá nhân không còn theo đuổi lưu giữ những di sản văn hóa phi vật thể nữa. Văn bản gần đây nhất là Nghị định số 62/2014/NĐ-CP ngày 25 tháng 6 năm 2014 của Chính phủ đã ban hành quy định về xét tặng danh hiệu “nghệ nhân nhân dân”, “nghệ nhân ưu tú” trong lĩnh vực di sản văn hóa phi vật thể. Đây là bước tiến quan trọng nhằm khích lệ cũng như nhằm bảo tồn giá trị văn hóa nhân loại, song do mới được ra đời nên công tác triển khai chưa được rộng rãi, nhiều nghệ nhân chưa được xét tặng và hưởng những chế độ đãi ngộ từ phía Nhà nước.

Đối với những quy định về đa dạng sinh học

Luật Đa dạng sinh học năm 2008 quy định “Bộ, cơ quan ngang bộ căn cứ vào quy hoạch tổng thể bảo tồn đa dạng sinh học của cả nước tổ chức lập, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học thuộc phạm vi

quản lý” [15, Điều 10, Khoản 2]. Nghị định số 65/2010/NĐ-CP ngày 11 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đa dạng sinh học “Căn cứ vào quy hoạch tổng thể bảo tồn đa dạng sinh học của cả nước, Bộ, cơ quan ngang bộ có chức năng quản lý nhà nước về bảo tồn đa dạng sinh học có trách nhiệm lập quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học thuộc phạm vi quản lý của mình” [3, Điều 5, Khoản 1] là vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh. Quy định còn mang tính chất chung chung, chưa cụ thể trách nhiệm, quyền hạn của từng Bộ, cơ quan ngang bộ trong việc lập, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học. Bên cạnh đó thì Luật Đa dạng sinh học năm 2008 vẫn chỉ có những quy định chung cho các loại sinh học chứ không phân ra từng mục riêng cho các loài sinh vật trên cạn, các loài sinh vật dưới nước. Quy định về bảo vệ sinh vật dưới nước còn sơ xài, chưa đưa ra được những biện pháp để bảo vệ mang tính hiệu quả cao.

2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch

2.2.1 Những kết quả đạt được trong việc thi hành pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch

Trước tình trạng tài nguyên du lịch đang ngày càng bị xâm phạm và mai một dần. Đảng và Nhà nước ta không chỉ ban hành nhiều chính sách cũng như các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên du lịch mà còn tổ chức thực hiện các chương trình, sự kiện để việc bảo vệ các loại tài nguyên du lịch đạt được kết quả cao hơn. Công tác thực hiện việc bảo vệ các loại tài nguyên du lịch đã đạt được một số kết quả đáng khích lệ, từ phía cơ quan chức năng cũng như ở người dân địa phương và du khách.

Thứ nhất, Nhà nước cũng như chính quyền địa phương các cấp đã triển khai thực hiện các chương trình nhằm bảo vệ, phát triển tài nguyên du lịch. Đối với tài nguyên du lịch tự nhiên, các biện pháp bảo vệ tài nguyên du lịch

tự nhiên đã được triển khai thực hiện ở một số địa phương và đạt được thành quả nhất định. Thực hiện theo quy định pháp luật về Luật Tài nguyên nước năm 2012, các cơ quan có thẩm quyền đã quản lý về số lượng và chất lượng nước; giữa nước mặt và nước dưới đất; nước trên đất liền và nước vùng cửa sông, nội thủy, lãnh hải; giữa thượng lưu và hạ lưu, kết hợp với quản lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác gắn với bảo vệ môi trường, cảnh quan thiên nhiên, di tích lịch sử - văn hoá, danh lam thắng cảnh và các tài nguyên thiên nhiên khác. Các tổ chức, cá nhân có trách nhiệm bảo vệ nguồn nước do mình khai thác, sử dụng và còn giám sát những hành vi gây ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt nguồn nước của tổ chức, cá nhân khác. Ngày 17 tháng 10 năm 2014 Hội thảo và Triển lãm quốc tế lần thứ III "Công nghệ quan trắc và dự báo tài nguyên nước” - VACI 2014 do Trung tâm Quy hoạch và Điều tra tài nguyên nước Quốc gia, Trường Đại học Tài nguyên và Môi trường Hà Nội và các tổ chức quốc tế phối hợp tổ chức tại Hà Nội. Đây là hoạt động hưởng ứng Ngày Quan trắc tài nguyên nước Thế giới 18 tháng 10. Hội thảo là nơi hội tụ các công ty, tổ chức, các nhà quản lý của Việt Nam, trong khu vực và quốc tế cùng trao đổi kinh nghiệm, chia sẻ cơ hội hợp tác và tìm ra các giải pháp mới, nhằm tăng cường hơn nữa hiệu quả công tác quan trắc và dự báo tài nguyên nước; Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp với Ủy ban nhân dân tỉnh Thái Nguyên tổ chức các hoạt động cấp quốc gia tại Thái Nguyên từ ngày 15 đến 21 tháng 9 năm 2014, với các hoạt động chính là Lễ phát động quốc gia hưởng ứng Chiến dịch Làm cho Thế giới sạch hơn, các hoạt động trồng cây, thu gom, xử lý rác thải, nước thải, thăm quan mô hình và các hoạt động truyền thông về bảo vệ môi trường đều được thực hiện với chủ đề "Hãy hành động vì một môi trường không rác"; ngày 21 tháng 9 năm 2014, hơn 1.000 người đã tham gia lễ ra quân hưởng ứng chiến dịch "Làm cho thế giới sạch hơn" năm 2014 tại trường trung học cơ sở An Phú Đông, Quận 12, thành phố