Những Khó Khăn Gặp Phải Trong Việc Giao Kết Và Thực Hiện Hợp Đồng Bot Tại

USD. Dự án kêu gọi theo hình thức BOT có số vốn nhỏ nhất cũng lên tới 19 triệu USD là dự án xây dựng đường quốc lộ số 14.

(*) Việc thực hiện các dự án BOT đã giúp đào tạo nguồn nhân lực, chuyển giao công nghệ cho các doanh nghiệp Việt Nam

Các dự án BOT có sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài thường là những dự án đòi hỏi quy trình xây dựng khắt khe, công nghệ cùng trang bị máy móc hiện đại. Chính vì vậy, để có thể tham gia dự thầu, trở thành nhà thầu chính hoặc phụ trong dự án thì đòi hỏi các doanh nghiệp trong nước phải không ngừng cải tiến về mặt kỹ thuật và năng lực chuyên môn. Xét trên khía cạnh khác, khi chuyển giao cho Nhà nước thì nhà đầu tư phải hỗ trợ Nhà nước trong việc tổ chức huấn luyện, đào tạo cán bộ để vận hành, khai thác, sử dụng các dự án BOT khi thời gian kinh doanh chấm dứt. Cụ thể, dự án BOT Phú Mỹ 2-2 là một ví dụ điển hình cho việc chuyển giao quy trình, kỹ thuật xây dựng của dự án thủy điện này cho LiLama và các bên đối tác Việt Nam tham gia vào hợp đồng. Thêm vào đó, dự án điện Phú Mỹ 2-2 và Phú Mỹ 3 cũng đã đào tạo ra đội ngũ kỹ sư Việt Nam có đầy đủ năng lực chuyên môn để đáp ứng, vận hành hoạt động hai dự án nhiệt điện này. Chính vì vậy, các dự án BOT được coi là động lực, nhân tố thúc đẩy việc đào tạo, phát triển đội ngũ kỹ sư, công nhân lành nghề tại Việt Nam.

(*) Việc đưa dự án BOT vào kinh doanh sẽ bổ sung đáng kể nguồn thu cho nguồn ngân sách quốc gia

Các dự án BOT đi vào hoạt động sẽ tạo ra nguồn doanh thu cho nhà đầu tư, nhưng bên cạnh nguồn thu thì nhà đầu tư sẽ phải thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước thông qua việc đóng thuế và thực hiện nghĩa vụ tài chính khác. Qua đó, Ngân sách Nhà nước sẽ được bổ sung một nguồn đáng kể, tăng thu, giảm chi, cải thiện cán cân ngân sách quốc gia. Cụ thể, nhà đầu

tư trong dự án nhiệt điện Phú Mỹ 2-2 và Phú Mỹ 330 đã đóng góp hơn 20 triệu USD tiền thuế mỗi năm cho Ngân sách Nhà nước. Các dự án BOT sẽ được chuyển quyền sở hữu cho cơ quan khi kết thúc thời hạn kinh doanh trong hợp đồng mà không phải chịu bất kỳ một chi phí nào.

Như vậy, các dự án BOT khi đi vào kinh doanh không chỉ phục vụ lợi ích công cộng, tạo lợi nhuận cho nhà đầu tư, mà còn tạo nguồn thu cho ngân sách Nhà nước.

3.1.2.2 Những khó khăn gặp phải trong việc giao kết và thực hiện hợp đồng BOT tại Việt Nam

(*) Hợp đồng BOT bị biến dạng, không đúng nghĩa thu hút vốn từ khu vực kinh tế tư nhân

Thực tế cho thấy các quy định pháp luật về hợp đồng BOT còn thiếu điều khoản quy định doanh nghiệp tham gia thầu có bắt buộc là doanh nghiệp không có nguồn vốn từ khu vực Nhà nước hay không, điều này gây ra thực trạng là một số lượng không nhỏ các hợp đồng BOT bị biến dạng về mục tiêu và tính chất của hình thức đầu tư BOT. Do yêu cầu cấp bách phải xây dựng sớm một số công trình quan trọng nên phần lớn các dự án BOT hiện nay vẫn do doanh nghiệp Nhà nước thực hiện từ nguồn vốn thực chất là của Nhà nước. Điều này làm cho hợp đồng BOT đi theo chiều hướng khác biệt so với bản chất của nó, không phát huy được hiệu quả và vai trò trong việc huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân cho đầu tư cơ sở hạ tầng, làm giảm gánh nặng ngân sách Nhà nước.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 108 trang tài liệu này.

Thực tế cho thấy một số lượng lớn hợp đồng BOT được ký kết như là một biện pháp để tranh thủ ưu đãi vốn vay của ngân hàng, hưởng các ưu đãi khác từ

30 To Nam Toan (2008), Government’s risk management for attracting private in BOT infrastructure projects in Viet Nam, Luận án tiến sĩ xây dựng, tr44-45

Nhà nước, trong khi nguồn vốn được huy động cho dự án BOT vẫn từ nguồn ngân sách Nhà nước theo hình thức gián tiếp. Điều này dần làm mất đi lợi thế của hình thức đầu tư BOT so với các hình thức đầu tư khác.

(*) Một số trường hợp nhà đầu tư lợi dụng hình thức BOT để tránh đấu thầu

Một khó khăn nữa còn tồn tại đối với việc giao kết và thực hiện hợp đồng BOT ở việc một số nhà đầu tư đã lợi dụng hình thức BOT để tránh đấu thầu. Cụ thể, trong Nghị định 108/1009/NĐ-CP quy định Thủ tướng Chính phủ được quyền chỉ định nhà đầu tư đàm phán trực tiếp hợp đồng BOT mà không đưa ra các tiêu chí để thực thi quyền đó. Ngoài ra, cũng theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP thì các cơ quan ban ngành có quyền đề xuất dự án không trong danh mục đầu tư. Điều này dễ gây nên tình trạng chủ đầu tư dùng các mối quan hệ để tác động nhằm được chỉ định thực hiện hợp đồng BOT mà không phải qua quy trình đấu thầu. Về thẩm quyền ký kết, cơ quan Nhà nước bao gồm các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền ký kết và thực hiện hợp đồng dự án. Điều này có nghĩa là Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh cũng có thể tham gia ký kết hợp đồng BOT, khiến việc quản lý hợp đồng BOT gặp khó khăn, không đồng bộ. Thêm vào đó, lĩnh vực BOT cũng quá rộng ngay cả đến chợ, nhà ở, bến phà, bến xe... BOT cũng có thể tham gia đã khiến các dự án BOT bị thương mại hoá không đúng với vai trò của nó là thu hút vốn đầu tư tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng…Chẳng hạn ví dụ về ngành giao thông-vận tải, đây là ngành chiếm tới 70% các dự án BOT hiện hành. Hiện nay cũng đã có nhiều trường hợp một doanh nghiệp Nhà nước thực hiện 3-4 dự án BOT cùng một lúc trong khi vốn chủ yếu là vay ngân hàng. Nhiều chủ đầu tư phải thừa nhận rằng vấn đề quan trọng nhất, không phải những quy định trong hợp đồng BOT mà là có hợp đồng để tạo công ăn việc làm cho người lao động... Do

vậy, những yêu cầu thực hiện đấu thầu để lựa chọn các nhà thầu không được coi trọng mà thay vào đó là sử dụng mối quan hệ tham gia vào hình thức BOT mà không qua thủ tục đấu thầu

(*) Việc đề xuất, thẩm tra quy trình, kế hoạch xây dựng còn thiếu sót

Pháp luật về hợp đồng BOT quy định rất chi tiết về việc đề xuất, thẩm tra quy trình kế hoạch xây dựng trong hồ sơ mời thầu. Đồng thời điều này được nhà đầu tư nghiên cứu rất kỹ rồi mới đề xuất nên cơ quan có thẩm quyền thẩm tra, xem xét, sửa đổi. Tuy nhiên, một số công trình, khi bắt tay vào thực hiện mới thấy quy trình, kế hoạch xây dựng theo như hợp đồng BOT bộc lộ nhiều khiếm khuyết. Chẳng hạn, dự án BOT xây dựng cầu đường Bình Triệu 2 (quận Bình Thạnh và Thủ Đức, TP.HCM), do Tổng công ty xây dựng 5 làm chủ đầu tư đã có sai lầm trong quy hoạch, UBND TP.HCM có chủ trương tiếp tục mở rộng từ 32m lên 53m vì thấy cần mở rộng đường để sau này xây dựng tuyến Metro ở giữa đường. Điều này làm tiến độ thi công dự án bị chậm lại, dẫn đến thủ tục bị kéo dài tới ba năm, trong khi đó giá thị trường nhà đất có biến động tăng cao. Chính vì vậy, Tổng công ty xây dựng 5 xin tạm dừng thi công sau khi hoàn thành một số hạng mục, trong đó có cầu Bình Triệu 2. Tháng 4-2006 UBND TP Hồ Chí Minh phải chấp thuận cho Công ty cổ phần Đầu tư hạ tầng kỹ thuật TP.HCM mua lại dự án BOT này để tiếp tục đầu tư

dự án. Đến giờ, sau mười năm từ ngày khởi công, dự án cầu Bình Triệu 2 vẫn đang treo31.

Như vậy, chính việc nghiên cứu, thẩm tra không kỹ các dự án BOT sẽ dẫn đến hệ lụy rất lớn, làm tổn hại tài chính đến bản thân nhà đầu tư, làm số vốn cho dự án tăng cao, làm tăng độ “ì ạch” của các công trình dự án BOT, làm giảm sức hấp dẫn của hình thức đầu tư này.

(*) Tình trạng chậm tiến độ, trì hoãn thi công là điều thường thấy trong các hợp đồng BOT

Có thể thấy một thực trạng là nhà đầu tư thực hiện dự án BOT hầu hết không đáp ứng được như cầu về tiến độ như trong hợp đồng được ký kết giữa nhà đầu tư và cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Nguyên nhân này xuất phát từ việc thiếu vốn của nhà đầu tư. Ví dụ điển hình là dự án BOT cầu Rạch Miễu32(Tiền Giang và Bến Tre) được khởi công từ tháng 5-2002 và dự kiến hoàn thành vào quí 3-2005. Đây là một dự án BOT bị “trầy trật” ngay từ khi triển khai thi công vì liên doanh chủ đầu tư gồm Tổng công ty xây dựng 5 và 6 không có khả năng về tài chính. Tháng 5-2003, nghĩa là sau hơn một năm thi công, Văn phòng Chính phủ mới có văn bản đưa thêm Tổng công ty xây dựng 1 vào liên doanh nhà thầu với số vốn góp 51% tổng mức đầu tư. Sau hơn bốn năm xây dựng “ì ạch” do các tổng công ty đều gặp khó khăn về vốn, tháng 7-2006 Bộ GTVT đã phải buộc dời thời hạn hoàn thành công trình tới tháng 12-2007. Với thời gian kéo dài như vậy, tổng vốn đầu tư của dự án từ 599 tỉ đồng phải điều chỉnh lên 696,9 tỉ đồng và đang được đề nghị tăng lên 988 tỉ đồng vì kinh phí đền bù giải tỏa tăng.

Vì vậy có thể nhận định rằng tình trạng chậm tiến độ, kéo dài thi công vẫn là một vấn đề thường trực, cần được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và các nhà đầu tư nghiêm túc nhìn nhận trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng nói chung và các dự án BOT nói riêng tại Việt Nam.

(*) Số lượng hợp đồng BOT vẫn ít, quy mô nhỏ, manh mún, chưa đáp ứng đủ nhu cầu về cơ sở hạ tầng

Nhu cầu về cơ sở hạ tầng đối với dự án BOT là rất cần thiết trong những năm qua, nhất là trên 3 lĩnh vực điện, nước và giao thông vận tải. Theo

Bộ Giao Thông vận tải, trong giai đoạn 2010-2015, nước ta cần phải có nguồn vốn đầu tư lên đến 50.000 tỷ đồng vào cơ sở hạ tầng giao thông. Còn đối với ngành điện, thì tình trạng mất điện, cắt điện luân phiên không còn xa lạ với người dân Việt Nam nữa, vì vậy nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng về điện cũng trở nên rất cấp thiết. Đã có rất nhiều công trình thủy điện, nhiệt điện trên toàn quốc được xây dựng nhưng dường như nó chưa đáp ứng được nhu cầu tiêu thụ điện năng của nước ta hiện nay, với tốc độ năm sau cao hơn năm trước từ 15 đến 16%.

Tính đến năm 200633, Việt Nam mới chỉ có hơn 90 dự án BOT từ doanh nghiệp trong nước và 3 dự án BOT có vốn đầu tư nước ngoài. Số dự án BOT có vốn đầu tư nước ngoài hầu hết đã thất bại, một số dự án thất bại ở giai đoạn tài trợ dự án sau khi đã được cấp giấy phép, một số thất bại ngay từ những vòng đàm phán đầu tiên. Việc đàm phán thất bại bắt nguồn từ rất nhiều nguyên nhân như không thoả thuận được về thời gian, giá bán thành phẩm…. hoặc các nội dung cơ bản khác trong hợp đồng.

Có thể thấy một thực trạng, số lượng các hợp đồng BOT đã ký kết tuy khích lệ nhưng còn hết sức khiêm tốn, chưa đáp ứng yêu cầu, tương xứng với thế mạnh của Việt Nam và chưa thu hút nguồn vốn đầu tư của các chủ đầu tư. Chưa kể đến chất lượng của số hợp đồng BOT đang được thực hiện vẫn chưa cao, quy mô còn nhỏ, chủ yếu thành công với những dự án dưới 1.500 tỷ đồng, còn lại phần lớn các dự án còn gặp rất nhiều khó khăn trong quá trình triển khai và áp dụng thực hiện hợp đồng BOT. Đối tượng tham gia thực hiện theo hợp đồng BOT thì hạn chế, chủ yếu là các doanh nghiệp có chuyên môn kỹ thuật. Điều này dẫn tới thực trạng một số lượng không ít các dự án mong muốn chấm dứt sớm hợp đồng BOT hoặc chuyển sang phương thức đầu tư

33 Phạm Gia Trí (2006), Hình thức đầu tư BOT, Tạp chí Tài Chính số 6, trang 19-23

khác. Chẳng hạn, dự án cầu đường Bình Triệu 34, vào năm 2004, Thứ trưởng Bộ Giao thông vận tải Ngô Thịnh Đức đã cho phép chấm dứt hợp đồng BOT dự án cầu đường Bình Triệu theo đề nghị của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh, do tổng mức đầu tư tăng quá cao (khoảng 1.692 tỉ đồng - chủ yếu dành cho giải phóng mặt bằng), Bộ Giao thông vận tải đã đề xuất cho phép điều chỉnh hình thức của dự án từ BOT sang đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách và hoàn vốn bằng nguồn thu phí. Như vậy, dự án cầu Bình Triệu đã không được thực hiện theo hình thức BOT “tới cùng”, gây lãng phí tiền bạc, thời gian cho các bên thực hiện hợp đồng.

(*) Số hợp đồng BOT điều chỉnh trên các lĩnh vực mất cân đối, phân bố đồng đều giữa các vùng miền

Các hợp đồng BOT trong lĩnh vực hạ tầng khác nhau không cân đối, chủ yếu tập trung trên lĩnh vực giao thông vận tải. Theo số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư 35 thì trong số 60 dự án BOT có tới 43 dự án xây dựng công trình giao thông với tổng mức đầu tư 42,041,407 tỷ đồng, chiếm 70% số lượng dự án và gần 95% tổng mức đầu tư của toàn bộ dự án. Các dự án thuộc ngành khác chỉ chiếm tỷ trọng không đáng kể cả về số lượng dự án và giá vốn đầu tư (gồm 4 dự án cấp nước quy mô nhỏ có tổng mức đầu tư 171,459 tỷ đồng, chiếm 0,41%;7 dự án xây dựng khu đô thị có tổng mức đầu tư 466.661 tỷ đồng,chiếm 3.9%; 7 dự án xây dựng thuộc các ngành khác có tổng mức đầu tư 466.661 tỷ đồng chỉ chiếm 1.12% tổng mức đầu tư). Đồng thời phải nói đến việc phân bố các dự án đầu tư nói chung và các dự án BOT nói riêng giữa các vùng còn chưa hợp lý, chủ yếu tập trung ở những thành phố lớn, những vùng trọng điểm kinh tế, với tỷ lệ hơn 70%.

34 http://tuoitre.vn/Chinh-tri-Xa-hoi/53989/De-nghi-cham-dut-hop-dong-BOT-chuyen-hinh-thuc-dau-tu.html

35 Chính Phủ (2004), Báo cáo tình hình 7 năm thực hiện dự Nghị định 77/CP của Bộ Kế hoạch và Đầu tư năm 2004

3.1.3 Phương hướng hoàn thiện pháp luật về hợp đồng BOT‌

- Quy định pháp luật về hợp đồng BOT phải thể hiện và tuân thủ các chính sách, chủ trương và đường lối của Đảng, đặc biệt là chính sách thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân. Một đặc điểm của chế độ chính trị của Việt Nam hiện nay là luôn có sự lãnh đạo của Đảng. Đảng có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc đưa ra các định hướng cho sự phát triển kinh tế, xã hội nói chung và tham gia tích cực trong việc ban hành pháp luật. Pháp luật phải có nhiệm vụ thể chế hóa các quyết định, nghị quyết của Đảng và Chính phủ.

- Việc hoàn thiện pháp luật về hợp đồng BOT phải thu hút được sự tham gia của nhiều đối tượng khác nhau trong xã hội, đặc biệt là nhà đầu tư để thấy được nguyện vọng và những bức xúc của họ khi đầu tư vào cơ sở hạ tầng BOT.

- Việc hoàn thiện pháp luật về hợp đồng BOT phải đồng bộ, không tách rời với việc hoàn thiện pháp luật Việt Nam nói chung và pháp luật thuộc các chuyên ngành có liên quan khác nói riêng. Nghị định 108/2009/NĐ-CP có mối quan hệ chặt chẽ và chịu sự tác động của nhiều văn bản pháp quy khác nhau như: Bộ Luật Dân sự 2005, Luật Thương mại 2005, Luật Đầu tư 2005...

- Các quy định của pháp luật về hợp đồng BOT phải được hoàn thiện theo hướng thông thoáng, thu hút được tối đa nguồn vốn đầu tư, đảm bảo môi trường đầu tư thực sự hấp dẫn các nhà đầu tư. Pháp luật phải là một hệ thống lô-gic, chặt chẽ, không mâu thuẫn, không chồng chéo lên nhau.

- Pháp luật về hợp đồng BOT phải được hoàn thiện phù hợp những nội dung cơ bản của pháp luật quốc tế trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế mạnh mẽ như hiện nay.

- Pháp luật về hợp đồng BOT phải được hoàn thiện trên cơ sở có sự kết hợp hài hòa giữa tác động của các yếu tố của cơ chế thị trường với vai trò quản lý Nhà nước trong suốt quá trình hình thành, đàm phán, ký kết và thực hiện hợp đồng BOT.