Các nước đang phát triển và cơ chế giải quyết tranh chấp thương mại của WTO

khó khăn. Trong khi điều kiện kinh tế chính trị, pháp luật trong nước chưa được kịp thời cải cách cho phù hợp thì nguy cơ bị kiện do vi phạm các cam kết, các quy định của WTO sẽ xảy ra và có thể ngày càng tăng. Xu hướng này rất rõ ràng, ít nhất trong vòng 12-15 năm, là thời gian VN bị coi là có nền kinh tế phi thị trường và dễ bị các nước đối tác tận dụng để áp đặt biện pháp chống bán phá giá và các biện pháp tự vệ đặc biệt cũng như tự vệ đối với từng loại hàng hóa [4]. Vì Việt Nam là nước có nền kinh tế phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu, song đa phần lại là những hàng hoá có giá trị thặng dự thấp nên rất dễ có nguy cơ phát sinh các tranh chấp thương mại. Việc phải đương đầu với các vụ kiện tranh chấp thương mại quốc tế với một quy trình phức tạp, kéo dài, tốn kém và có thể phải chịu những sức ép về chính trị là một khó khăn không dễ dàng vượt qua.

Khó khăn thứ hai là vấn đề năng lực về tài chính và nhân sự. Về tài chính, là một nước nghèo, tài chính chỉ trông vào xuất khẩu, Việt Nam không có điều kiện rộng rãi để theo đuổi các vụ kiện tranh chấp quốc tế. Về nhân sự, có thể nói trình độ năng lực nhân sự của các chủ thể tham gia vào các hoạt động liên quan đến luật pháp của Việt Nam, đặc biệt là hoạt động lập pháp phục vụ cho quá trình hội nhập quốc tế vẫn còn quá yếu. Trên thực tế, Quốc hội là cơ quan lập pháp song các đạo luật do Quốc hội ban hành thường chưa thể đưa vào triển khai ngay trong thực tế mà phải chờ có các văn bản hướng dẫn do Chính phủ, các Bộ ban hành. Đôi khi những quy định hướng dẫn lại không phù hợp với các đạo luật đã ban hành hoặc vượt quá thẩm quyền của cơ quan ban hành khiến cho hiệu lực của các quy phạm pháp luật bị hạn chế. Trong khi điều kiện năng lực tài chính và nhân sự đều hạn chế song phải thực hiện việc xây dựng và ban hành văn bản pháp luật một cách gấp rút đáp ứng nhu cầu hội nhập, các quy định pháp luật được ban hành đôi khi không tránh khỏi việc không sát với thực tế và việc tuân thủ gặp nhiều khó khăn. Ngoài ra, hạn chế của đội ngũ những nhà làm luật của Việt Nam trong việc hiểu biết pháp luật quốc tế nói chung, các quy định của WTO nói riêng cũng khiến cho các quy định pháp luật được ban hành của Việt Nam thiếu sự phù hợp với luật chơi quốc tế phổ biến, từ đó dễ dẫn đến việc

phát sinh các tranh chấp. Bên cạnh đó, hai mảng dịch vụ pháp lý quan trọng là luật sư và trọng tài của Việt Nam cũng chưa đáp ứng được nhu cầu của quá trình hội nhập. Cả nước hiện nay chỉ có gần 4.000 luật sư, đã tăng gần 200% so với năm 2001 tuy nhiên tỷ lệ luật sư mới chỉ đạt 1/21.215 người dân, trong khi tỷ lệ này ở Nhật là 1/4.546; Thái Lan: 1/1.526; Singapore: 1/1.000; Mỹ: 1/250, Trung Quốc: 1/10.000, Ấn Độ: 1/12000, Đức: 1/630, Anh: 1/500 [6]. Trong khi năng lực về nhân sự hạn chế, khó khăn về tài chính dẫn đến việc Việt Nam khó có thể thuê các chuyên gia, các luật sư tài năng để hỗ trợ trong quá trình giải quyết tranh chấp. Hạn chế này khiến cho việc theo đuổi các vụ kiện cũng như đối phó với các vụ kiện của Việt Nam sẽ gặp rất nhiều khó khăn, rất có thể xảy ra trường hợp phải buông xuôi để mặc cho vụ kiện đi theo tiến trình do bên khiếu kiện đề ra dẫn đến khó có thể thành công. Điều đáng lưu ý là những thất bại của các vụ kiện trước có thể là những tiền lệ không tốt cho việc khiếu kiện của các nước khác trong vấn đề tương tự và gây khó khăn nhiều hơn cho Việt Nam trong giải quyết các tranh chấp quốc tế.

Khó khăn về tài chính và trình độ năng lực nhân sự còn có thể dẫn đến thực trạng là các Hiệp định, các cam kết theo WTO có thể không được thực thi đầy đủ, nghiêm chỉnh và do đó có thể là nguyên nhân phát sinh các tranh chấp, khiếu kiện buộc Việt Nam phải theo đuổi. Những vụ kiện phức tạp, kéo dài, tốn kém và nhiều sức ép chính trị có thể khiến Việt Nam lao đao. Theo ước tính của Ngân hàng Thế giới, chi phí thực thi một Hiệp định lên tới khoảng 100 triệu USD [10]. Với khối lượng gần 20 Hiệp định của WTO cần phải tuân theo, nguồn tài chính mà Việt Nam cần dành cho việc thực hiện pháp luật quốc tế khi gia nhập WTO quả là không nhỏ và là một khó khăn thực sự đáng quan tâm. Hơn thế nữa, việc tương thích với các Hiệp định của WTO là một tiến trình hết sức phức tạp. Ví dụ, Hiệp định SPS (Hiệp định về các biện pháp kiểm dịch động thực vật) yêu cầu phải hài hoà các tiêu chuẩn quốc gia về nông sản và thuỷ sản. Điều này đem đến những khó khăn chồng chất cho những người nghèo, những nhà sản xuất không đủ vốn liếng, nhất là ở các vùng sâu, vùng xa của Việt Nam

các chắc chắn phải tốn nhiều thời gian mới đạt được. Là một nước có thu nhập thấp, nhiều nợ với ưu tiên chính sách dành cho các lĩnh vực gắn với giảm nghèo như y tế, giáo dục, Việt Nam đã yêu cầu một thời kỳ quá độ trong việc thực thi các cam kết và quy định của WTO song thời gian đó cũng rất ngắn, chỉ trong vòng ba năm. Trong ba năm này, khắc phục chỉ một khó khăn này thôi đối với Việt Nam cũng đã là một vấn để rất lớn, đòi hỏi sự quyết tâm và cải cách cao độ.

Khó khăn thứ ba phải kể đến đó là việc Việt Nam bị coi là có nền kinh tế phi thị trường, nghĩa là nền kinh tế mà Nhà nước giữ độc quyền thương mại hoặc giá cả do nhà nước ấn định. Phương pháp nền kinh tế phi thị trường lần đầu tiên được áp dụng vào năm 1967 đối với việc gia nhập GATT của Ba Lan. Những luật lệ về chống bán phá giá của khá nhiều quốc gia trong đó có Mỹ và EU có quy định riêng cách áp dụng phương pháp này và các tiêu chuẩn để đánh giá nền kinh tế hoặc ngành hoặc công ty vận hành theo thị trường. Tuy nhiên, ngay cả những nền kinh tế thị trường được coi là phát triển nhất cũng không thể đáp ứng được những tiêu chuẩn của EU và Mỹ do vẫn duy trì thương mại nhà nước, kiểm soát giá đối với các mặt hàng trọng yếu, hoặc đồng nội tệ không hoàn toàn có khả năng chuyển đổi hoặc không hoàn toàn có sự tự do tuyển dụng và sa thải nhân công. Quyết định về nền kinh tế phi thị trường mang nhiều tính chính trị hơn là dựa trên những đánh giá kinh tế. Mỹ và EU giữ quyền thay đổi quyết định khi cảm thấy cần thiết mà không cần quan tâm đến sự thực là khi các nền kinh tế chuyển đổi này gia nhập WTO, họ đã phải chứng minh được với các thành viên của WTO về thành tựu cải cách theo hướng thị trường của mình. Theo đàm phán song phương với Mỹ, Việt Nam đã phải chấp nhận là nền kinh tế phi thị trường trong vòng tối đa 12 năm sau khi gia nhập WTO. Sự áp đặt này được đánh giá là phi lý vì nó không dựa trên sự phân tích những thành tựu cải cách của Việt Nam mà chỉ là một sự "mặc cả chính trị". Do Mỹ lo ngại hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam sẽ gia tăng đáng kể ở thị trường của họ giống như hàng xuất khẩu Trung Quốc. Quy chế nền kinh tế phi thị trường tạo thuận lợi để các doanh nghiệp của họ dễ dàng thắng các vụ kiện về bán phá giá và áp đặt thuế

chống bán giá cao đối với các doanh nghiệp Việt Nam. WTO buộc các nước phải cắt giảm các hàng rào thuế quan và phi thuế quan chính vì vậy các biện pháp bảo hộ như thuế chống bán phá giá trở nên thường xuyên được áp dụng. Trước năm 1995 khi WTO chính thức thành lập, số vụ kiện chống bán phá giá chỉ khoảng 100 nhưng từ năm 1996 số vụ khởi kiện hàng năm lên đến 300 vụ một năm [10].

Bị coi là có nền kinh tế phi thị trường là một bất lợi lớn nhất đối với Việt Nam khi tham gia WTO. Đây hoàn toàn là hành động đơn phương từ Mỹ và EU, nhưng không may nó lại tuân thủ đúng theo luật của WTO. Vấn đề là không có các luật lệ nào của WTO được quốc tế chấp nhận về việc tuyên bố một nước là phi thị trường hay thị trường. Do vậy trong thực tế Mỹ và EU có thể từ chối công nhận một nước là “kinh tế thị trường” hay “phi kinh tế thị trường” bao lâu tùy ý họ. Theo thỏa thuận gia nhập WTO của Trung Quốc, phía Mỹ được phép coi Trung Quốc có nền kinh tế phi thị trường trong thời gian 15 năm kể từ khi gia nhập. Theo đó, trong 15 năm, Trung Quốc sẽ không được tiếp cận với cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO trong các vụ kiện phá giá, tương tự như vậy đối với Việt Nam trong thời hạn suốt 12 năm sau khi gia nhập WTO.

Một khó khăn khác phải kể đến đối với Việt Nam đó là tính minh bạch của hệ thống pháp luật trong nước và việc hoàn thiện hệ thống này cho phù hợp với WTO. Mặc dù về cơ bản các quy định của pháp luật Việt Nam về minh bạch hoá là phù hợp với các cam kết của Việt Nam trong WTO song sự minh bạch thực sự của các quy định pháp luật phù hợp với các cam kết của Việt Nam và các quy định của WTO chưa cao. Điều đó thể hiện qua việc quy định các thủ tục hành chính áp dụng chung và điều hành hoạt động thương mại ở các cấp, đặc biệt là ở địa phương vẫn chưa được rõ ràng và thống nhất. Ngoài ra, Việt Nam cũng chưa có một tạp chí, trang web, công báo hoặc một cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm thống nhất đăng tải tất cả các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật từ trung ương đến địa phương và cho phép công chúng có một thời hạn hợp lý để góp ý cho dự thảo xây dựng luật [5]. Theo quy định của WTO các văn bản dự

thảo về pháp luật và chính sách thương mại phải được đăng tải công khai trong một thời gian hợp lý, không ít hơn 60 ngày để mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến. Việt nam đã có hệ thống công báo đăng tải các văn bản đã được ban hành song dự thảo văn bản pháp luật thì phần lớn chưa được đăng tải kịp thời và phù hợp theo quy định như trên. Theo đó, một số quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam hiện nay cần phải sửa đổi để nội luật hoá các quy định liên quan đến việc tạo điều kiện cho các chủ thể có liên quan được đóng góp ý kiến xây dựng các văn bản pháp luật cũng như tìm hiểu về các quy định pháp luật mới được ban hành trước khi đưa vào thực hiện. Có rất nhiều công việc cần thiết phải lập kế hoạch thực hiện để đảm bảo xây dựng được một hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, phù hợp với các quy định của WTO, tránh làm phát sinh các khiếu kiện dẫn đến tranh chấp.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 94 trang tài liệu này.

3.3 Bài học kinh nghiệm về giải quyết tranh chấp theo WTO

Từ những phân tích về các thuận lợi và khó khăn nêu trên có thể tổng kết về bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong giải quyết các tranh chấp quốc tế như sau:

Một là cần xây dựng và hoàn thiện một hệ thống pháp luật phù hợp với các quy định của WTO cũng như các cam kết của Việt nam trong WTO. Hệ thống pháp luật hoàn thiện và phù hợp với luật chơi quốc tế phổ biến sẽ giúp cho Việt nam tránh được các tranh chấp mà việc giải quyết nó khó hơn gấp nhiều lần phòng tránh, lại có thể mang đến những ảnh hưởng to lớn cho sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Trong quá trình lập pháp, ban hành các quy định pháp luật thực hiện các cam kết gia nhập WTO và các Hiệp định của WTO, những nhà làm luật của Việt Nam cần phải chú trọng xem xét tới không chỉ bản thân các quy định của WTO mà cả các báo cáo, các phán quyết của cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO. Điều này rất quan trọng bởi lẽ, một trong những chức năng và mục tiêu của cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO là làm rõ các quyền và nghĩa vụ của các nước thành viên WTO thông qua việc giải thích các quy định trong các Hiệp định có liên quan và mặc dù các báo cáo, phán quyết

của cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO không được coi như những án lệ song những nhận định, những giải thích trong đó thường khó thay đổi và có rất giá trị tham khảo trong việc tìm hiểu và nắm rõ các quy định trong các Hiệp định của WTO. Nhìn từ góc độ lập pháp, để có thể xây dựng được một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, phù hợp với các cam kết quốc tế trong khi những điều khoản pháp lý trong các Hiệp định quốc tế thường thiếu sự rõ ràng do được viết ra với ngôn ngữ chung nhằm áp dụng chung và bao trùm một số lượng lớn các trường hợp, các tình huống cụ thể [7], việc tìm đến các giải thích trong các báo cáo, các phán quyết của cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO sẽ là một việc làm hết sức hữu ích, giúp tạo nên sự phù hợp của các quy định pháp luật trong nước với các quy định pháp luật quốc tế, giảm thiểu được đáng kể các tranh chấp có thể phát sinh. Để thực hiện được điều này thì cần phải nâng cao năng lực, trình độ cho những nhà lập pháp, những nhà hoạch định chính sách pháp luật. Việc ban hành văn bản pháp luật cũng cần phải đảm bảo tính công khai minh bạch, tạo điều kiện cho các đối tượng, các chủ thể áp dụng có thể nắm bắt và hiểu rõ được các quy định liên quan trong quá trình tồn tại và hoạt động của mình từ đó tránh những sai phạm có thể dẫn đến các tranh chấp thương mại quốc tế.

Hai là, xây dựng kế hoạch cụ thể chuẩn bị và đối phó với các tranh chấp. Trong kế hoạch này cần phải thực hiện chuẩn bị về kiến thức pháp lý, các thủ tục và luật pháp liên quan về các loại tranh chấp thương mại trong khuôn khổ giải quyết tranh chấp của WTO, thực hiện đào tạo một đội ngũ luật sư giỏi chuyên về giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế nhằm tăng thêm nguồn lực nhân sự, bù đắp cho sự hạn chế về tài chính, duy trì nguồn tài chính và hợp tác với chính quyền địa phương và trung ương trong các cuộc điều tra và vận động hành lang để giành được sự ủng hộ của họ trong quá trình điều tra xem xét vụ kiện. Ngoài ra, cũng cần có sự phối hợp giữa các bộ ngành để đào tạo và cung cấp kiến thức cho các doanh nghiệp về hệ thống quy định của WTO, về các quy định pháp luật liên quan của các nước đối tác như luật thuế chống bán phá giá

quốc gia, nhất là của Mỹ và EU cũng như thể thức để doanh nghiệp có thể theo kiện các vụ tranh chấp thương mại quốc tế.

Ba là, học tập kinh nghiệm về giải quyết tranh chấp thương mại quốc tế từ các vụ tranh chấp đã được giải quyết liên quan đến các nước thành viên đang phát triển hoặc thông qua các hình thức tham gia với tư cách là bên thứ ba trong các vụ kiện. Ví dụ Việt Nam có thể học tập những kinh nghiệm của Pê-ru trong giải quyết tranh chấp quốc tế. Kinh nghiệm của Pêru trong vụ tranh chấp sò với EC năm 1995, tranh chấp cá mòi năm 1999 là những bài học rất đáng giá đối với Việt Nam. Qua thắng lợi của Pê-ru trong các vụ kiện, một bài học rút ra cho Việt Nam là cần có cơ sở pháp lý vững chắc cho các lập luận của mình trong tham vấn và/hoặc trước cơ quan giải quyết tranh chấp. Chẳng hạn, Pêru đã bám sát vào các nguyên tắc chung của GATT và thoả thuận các rào cản kỹ thuật trong thương mại (TBT), thậm chí Pêru còn dẫn chứng bằng Điều 2.4 trong đó quy định các nước thành viên sử dụng các tiêu chuẩn quốc tế đã có là cơ sở cho các quy định kỹ thuật của mình. Mà theo bộ luật cam kết dinh dưỡng có ghi tiêu chuẩn về cá mòi đóng hộp và các sản phẩm làm từ cá mòi thì cá mòi Pêru được định nghĩa là cá mòi. Tuy Pêru đã có đầy đủ các lý lẽ như vậy nhưng EC vẫn không thoả hiệp ngay từ đầu, chính vì thế khi đưa lên hội thẩm, phần thắng nghiêng về phía Pêru.

Bài học thứ tư là sử dụng các bên tư vấn (hỗ trợ từ các điều kiện tiếp cận thị trường, khuyến khích bằng chứng bên ngoài từ các tổ chức phi chính phủ. Trong trường hợp của Pê-ru, một nguyên nhân thắng lợi cần phải kể đến là Pê-ru đã biết tìm kiếm sự giúp đỡ của Trung tâm tham vấn về luật WTO, một tổ chức được thành lập năm 2001 với tư cách là một tổ chức liên chính phủ độc lập chuyên tư vấn cho các nước đang phát triển cần các chuyên gia pháp luật với chi phí thấp trong các vụ tranh chấp của WTO. Khi trình vụ việc lên Ban hội thẩm, Pêru vẫn gặp một số khó khăn nhất định vì thiếu kinh nghiệm theo kiện và các chuyên gia về luật thương mại. Thông thường, các nước thường phải thuê các công ty tư vấn tư nhân với mức phí lên tới 300.000 USD/vụ kiện của WTO. Tuy

nhiên Trung tâm tham vấn về luật WTO chỉ thu phí dựa trên mức thu nhập tương đối của nước thành viên, vì thế Pêru chỉ phải trả 100 USD cho mỗi giờ dịch vụ luật pháp. Các luật sư của Pêru thừa nhận rằng nếu không có trung tâm này, họ không thể thắng lợi được.

Bài học thứ năm đó là tìm kiếm sự ủng hộ của các thành viên WTO, khởi xướng các vụ tranh chấp cùng với các thành viên WTO giàu kinh nghiệm. Trong vụ tranh chấp sò với EC, Pêru đã đạt được rất nhiều lợi ích khi khởi kiện tập thể cùng với Canada. Trong vụ tranh chấp cá mòi, mặc dù Pêru là nước duy nhất theo kiện nhưng Canada, Chilê, Côlômbia, Equađo, Vênêduêla và Mỹ đều tham gia vào quá trình theo kiện với tư cách là bên thứ ba. Đặc biệt, Mỹ đã lên tiếng ủng hộ Pêru và chỉ trích EC có những quy định quá ngặt nghèo về nhãn mác thực phẩm. Bên cạnh đó, Pêru còn tận dụng được sự ủng hộ của các tổ chức xã hội, mà cụ thể là Hiệp hội người tiêu dùng Anh đã lên tiếng ủng hộ Pêru trong vụ kiện này. EC đã buộc phải hành động theo các phán quyết mà DSB đã đưa ra để làm hài lòng tất cả các đối tượng này, nếu không một trong số các nước trên sẽ yêu cầu lập ra một Ban hội thẩm để xử lý tranh chấp tương tự giữa họ với EC.

Thứ sáu, một kinh nghiệm được các nước hay dùng đó là trì hoãn lại các vụ tranh chấp càng lâu càng tốt khi vụ kiện chưa bắt đầu, hoặc một khi vụ kiện đã bắt đầu thì phải cố gắng giải quyết càng nhanh càng tốt. Với một quy trình phức tạp và kéo dài, việc giải quyết tranh chấp có thể làm thiệt hại cho các bên tham gia, ngay cả trong trường hợp chủ động khiếu kiện thì cách thức này sẽ giúp các bên tham gia giảm thiểu được những thiệt hại có thể xảy ra. Tuy nhiên, thực hiện được điều này là điều không phải đơn giản và không chỉ do ý chỉ chủ quan của bên tham gia mà còn phụ thuộc nhiều vào các yếu tố khách quan.

Như vậy, nhìn chung, sau khi gia nhập WTO, Việt Nam cần chú ý đến tất cả những lợi ích và thách thức của cơ chế giải quyết tranh chấp đặt ra đối với các nước thành viên đang phát triển. Đặc biệt, do không phải là một tác nhân hùng mạnh trong thương mại thế giới, việc đương đầu với những khiếu kiện hay cáo buộc của nước thành viên khác đối với Việt Nam sẽ vô cùng khó khăn.

Xem toàn bộ nội dung bài viết ᛨ