Chính Sách Tín Dụng Của Nhà Nước Cho Đầu Tư Phát Triển [11]

1.2.3.1. Chính sách tín dụng của Nhà nước cho đầu tư phát triển [11]

Sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, các NHPT lần lượt ra đời ở các nước với mục tiêu hỗ trợ cho sự khôi phục nền kinh tế sau chiến tranh. Thập niên 50 chứng kiến sự ra đời của hai hình thái NHPT riêng biệt, một số hoàn toàn thuộc sở hữu của Chính phủ (đặc biệt ở Mỹ La tinh và vùng Viễn đông) và một số khác là kết quả từ sự sáng tạo của WB được sở hữu phần lớn bởi các cổ đông tư nhân nhưng được hỗ trợ lớn từ Chính phủ. Thập niên 60 là giai đoạn “nở rộ” của các trung gian tài chính phát triển tư nhân, tuy nhiên Chính phủ vẫn thường xuyên được mời tham gia vào hoạt động của các tổ chức này. Đến cuối những năm 60 và đầu những năm 70 lại là thời kỳ của của sự phát triển nhanh chóng về số lượng của các NHPT thuộc sở hữu của Chính phủ, thực tế này xuất phát từ kết quả nhận thức về tầm quan trọng của Chính phủ và sự giảm sút niềm tin vào khu vực tư nhân. Như vậy, bất luận tính chất sở hữu của các NHPT là gì thì các ngân hàng này đều được thành lập với mối liên hệ chặt chẽ với Chính phủ. Rất nhiều trong số đó được sở hữu hoàn toàn bởi Chính phủ; một số thuộc sở hữu tư nhân nhưng có sự tham gia tuy nhỏ nhưng rất quan trọng của Chính phủ. Rất nhiều ngân hàng thuộc sở hữu tư nhân nhưng đã nhận được từ Chính phủ những khoản vay ban đầu với thời hạn dài và chi phí thấp. Hầu hết các NHPT nhận được cam kết từ Chính phủ cho các khoản vay từ các nguồn song phương và đa phương. Thực tế trên đã làm lu mờ sự khác biệt giữa NHPT thuộc sở hữu tư nhân và sở hữu của Chính phủ. Do vậy, chính sách tín dụng của Nhà nước được coi là nhân tố quan trọng nhất ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của NHPT.

Chính sách tín dụng của Nhà nước (sau đây gọi là tín dụng Nhà nước – TDNN) bao gồm chính sách tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu (tín dụng đầu tư phát triển), chính sách tín dụng cho các đối tượng chính sách. Đây là chính sách thể hiện sự ưu tiên của Chính phủ đối với một số ngành, lĩnh vực quan trọng. Đó là một bộ phận của chính sách đầu tư phát triển của các cơ quan quản lý Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu đầu tư phát triển kinh tế của Nhà nước;

phản ánh quan hệ vay – trả giữa một bên là các cơ quan quản lý Nhà nước với các thể nhân khác trong nền kinh tế, phù hợp với chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ nhất định. Các nội dung của chính sách TDNN bao gồm:

(1) Chính sách ngành, vùng, lĩnh vực đầu tư quy định các đối tượng được tiếp nhận vốn TDNN trong từng thời kỳ nhất định.

(2) Các hình thức của TDNN bao gồm cho vay đầu tư, hỗ trợ lãi suất sau đầu tư, cho vay xuất khẩu, bảo lãnh.

(3) Chính sách về điều kiện tín dụng bao gồm các điều kiện về đối tượng tiếp nhận tín dụng, thủ tục đầu tư, về năng lực của chủ đầu tư, về đảm bảo tiền vay, về kiểm tra và giám sát vốn vay. Nhìn chung các chính sách này tương tự như cấp tín dụng của các TCTD khác vì đó là kỷ luật tín dụng, điểm khác biệt là các dự án phải thuộc đối tượng do Chính phủ quy định.

(4) Chính sách hạn mức là quy định về mức cấp tín dụng tối đa đối với từng dự án. Đây là chính sách liên quan chặt chẽ đến sự an toàn của tổ chức cấp tín dụng.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 217 trang tài liệu này.

(5) Chính sách khuyến khích (hỗ trợ) là những ưu đãi liên quan đến khoản tín dụng mà dự án được hưởng. Chính sách này tạo nên sự khác biệt cơ bản giữa TDNN và tín dụng thương mại, đồng thời thể hiện vai trò “lấp chỗ trống” của TDNN đối với các dự án không nhận được sự mời gọi từ các tổ chức cấp tín dụng thương mại.

(6) Chính sách quản lý rủi ro là những quy định để đảm bảo an toàn cho khoản vốn được giải ngân cũng như an toàn cho tổ chức cấp tín dụng và đằng sau đó là hạn chế gánh nặng cho NSNN. Đây là chính sách đảm bảo sự thành công của khoản TDNN trong hoàn cảnh khả năng dự án không hoàn trả được đầy đủ và đúng hạn số nợ là rất cao, đặc biệt là các dự án có vốn đầu tư lớn, đa mục tiêu và mục tiêu hiệu quả tài chính dễ bị vi phạm.

NHPT là một trong số các tổ chức cấp TDNN sẽ mang các đặc điểm như là (1) được cơ quan quản lý Nhà nước cấp vốn điều lệ ban đầu để thành lập; (2) mục tiêu hoạt động cuối cùng không phải là lợi nhuận; (3) cơ chế và chính sách hoạt động do Nhà nước quy định trong từng thời kỳ nhất định. Thêm nữa, và là cấp tín dụng chứ không phải là cấp phát hay cho không nên khoản tín dụng phải đảm bảo các điều kiện như là (1) cấp tín dụng theo chương trình phát triển kinh tế xã hội của quốc gia cho mọi thành phần kinh tế; (2) tài trợ cho các dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc một số ngành, lĩnh vực quan trọng, chương trình kinh tế lớn có hiệu quả kinh tế xã hội, đảm bảo hoàn trả được vốn vay; (3) đối tượng nhận tín dụng phải có dự án hiệu quả, cam kết sử dụng vốn đúng mục đích, trả nợ đúng hạn, chịu sự giám sát và kiểm tra của tổ chức cấp tín dụng.

NHPT đặt dưới sự kiểm soát của Chính phủ, thông qua chính sách TDNN, trong một số trường hợp Chính phủ cho mình có “đặc quyền” buộc các NHPT tuân thủ theo các mục tiêu chung thông qua can thiệp trực tiếp vào các quyết định tài trợ của ngân hàng. Nếu Chính phủ ưu tiên phát triển các khu vực lạc hậu hay các doanh nghiệp vừa và nhỏ hay các ngành nghề khuyến khích xuất khẩu hoặc thay thế nhập khẩu… thì nó sẽ dùng sức mạnh quyền lực của mình để bắt các NHPT phải tài trợ theo định hướng này. Những can thiệp này một mặt buộc Chính phủ phải hỗ trợ để các NHPT có thể chịu đựng được các chi phí và mạo hiểm cũng như duy trì được sự bền vững về tài chính cho họ, nhưng mặt khác lại gây ra những hệ quả tiêu cực. Về phía đối tượng nhận tài trợ do ỷ lại vào sự can thiệp – về bản chất là hỗ trợ ưu đãi của Chính phủ - nên thường không nỗ lực trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng vốn để tận dụng được tối đa những ưu đãi có được, thậm chí coi những ưu đãi đó nghiễm nhiên là những sự “cho không” nên sử dụng một cách lãng phí. Về phía ngân hàng, do quyết định của ngân hàng chỉ còn là “hình thức” nên ngân hàng cũng không nỗ lực trong việc đánh giá và phân tích đối tượng nhận tài trợ. Như thế, sự can thiệp này của Chính phủ đã là nguyên nhân tất yếu của hiện tượng tham nhũng và lãng phí.

Kinh nghiệm cho thấy các NHPT hoạt động có hiệu quả đều dựa trên việc xây dựng mối quan hệ giữa Chính phủ và ngân hàng sao cho đảm bảo rằng Chính phủ có hỗ trợ cho ngân hàng, đồng thời các quyết định tài trợ của ngân hàng đều phải dựa trên tính hiệu quả của đối tượng nhận tài trợ. Đặc điểm quan trọng để đánh giá một NHPT thành công là khả năng độc lập và tự chủ của ngân hàng trong huy động vốn và đưa ra các quyết định tài trợ. Nếu trong quá khứ các NHPT có rất ít cơ hội để có được khả năng trên do bị phụ thuộc quá lớn vào vốn có nguồn gốc từ Chính phủ, đặc biệt là các nguồn vốn trung và dài hạn; thì hiện nay với sự phát triển của thị trường tài chính, các NHPT có nhiều cơ hội tiếp cận tới các nguồn vốn trên thị trường này, do vậy có thể giảm bớt sự phụ thuộc vào Chính phủ về vốn để tài trợ và khi đó NHPT sẽ có vị thế tốt hơn để chống lại những sự can thiệp về chính trị, kết quả là ngân hàng tăng được khả năng tự chủ trong tài trợ. Các NHPT cần phải có khả năng tự chủ. Các nguồn tài trợ ưu đãi sẽ được sử dụng để giải quyết các vấn đề đặc biệt hoặc ngắn hạn, cấp bách. Tuy nhiên, cuối cùng các nguồn này sẽ trở nên cạn kiệt, hoặc các nguồn này do đi kèm với các điều kiện chính trị sẽ trở nên không phù hợp với dự án hoặc không còn được ưa chuộng nữa.

1.2.3.2. Các nhân tố thuộc về bản thân NHPT

o Khả năng huy động vốn trung và dài hạn phù hợp với hoạt động tài trợ của ngân hàng

Với một ngân hàng được quản lý tốt thì mọi quyết định quản lý cần được phối hợp xuyên suốt để đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất trong hoạt động, tránh tình trạng mâu thuẫn trong các quyết định sẽ gây ra những ảnh hưởng tiêu cực đến lợi nhuận và sự an toàn của ngân hàng. Trong đó, quyết định cung cấp các khoản cho vay đối với khách hàng có liên hệ chặt chẽ với khả năng huy động vốn của ngân hàng; đồng thời, mức độ rủi ro mà ngân hàng có thể chấp nhận khi tài trợ liên quan chặt chẽ đến quy mô và mức độ hợp lý của các nguồn vốn trong

ngân hàng. Đó là yếu tố quan trọng bảo vệ cho chủ sở hữu ngân hàng và những người gửi tiền trước nguy cơ rủi ro thua lỗ gây ra bởi các khoản nợ khó đòi.

Đối với NHPT, vốn trung và dài hạn là cơ sở chính của các khoản tài trợ được thực hiện bởi ngân hàng và do đó, nó là nguồn gốc sâu xa của lợi nhuận và sự phát triển của ngân hàng. Khả năng huy động vốn với mức lãi suất hợp lý cũng như khả năng đáp ứng các yêu cầu xin tài trợ là những chỉ số đánh giá tính hiệu quả trong hoạt động của ngân hàng. Từ đó có hai vấn đề mang tính quyết định mà NHPT phải giải quyết là (i) ngân hàng có thể huy động vốn trung và dài hạn ở đâu với chi phí thấp (hoặc thấp nhất) và (ii) cần làm gì để đảm bảo ngân hàng luôn luôn có đủ vốn trung và dài hạn để đáp ứng các yêu cầu tài trợ mà nền kinh tế yêu cầu? Trong hoàn cảnh cạnh tranh giữa các ngân hàng ngày càng gay gắt và thị trường được tự do hóa như hiện nay thì việc giải quyết hai vấn đề trên là không dễ dàng, đặc biệt đối với NHPT khi phải duy trì cơ cấu vốn trung và dài hạn lớn hơn so với các nguồn có kỳ hạn sử dụng ngắn.

Chiến lược nguồn vốn của NHPT là khai thác triệt để các nguồn hỗ trợ từ phía Chính phủ, các tổ chức tài chính trong và ngoài nước, tiết kiệm trung và dài hạn của dân cư. Đồng thời, ngân hàng tính toán sao cho có sự phù hợp về quy mô, kỳ hạn và lãi suất của các nguồn vốn với các đối tượng tài trợ của ngân hàng. Quy mô các nguồn liên quan đến quy mô của các dự án mà ngân hàng tài trợ. Lãi suất và kỳ hạn của nguồn bị tác động bởi kỳ hạn và khả năng sinh lời của dự án được tài trợ. Với hoạt động chủ yếu là tài trợ cho các dự án có thời hạn hoàn vốn dài và/hoặc khả năng sinh lời thấp và/hoặc rủi ro cao nên NHPT phải tính toán sử dụng vốn hỗn hợp với chi phí trung bình của vốn tương đối thấp, thời hạn sử dụng dài và chấp nhận rủi ro. Cụ thể:

i.Đối với các dự án có khả năng sinh lời cao và/hoặc có rủi ro lớn thì ngân hàng sử dụng các nguồn huy động theo lãi suất thị trường. NHPT tính toán mối liên hệ về thời gian, lãi suất và khả năng chuyển hoán kỳ hạn của nguồn sao cho

vừa đảm bảo tính cạnh tranh trên thị trường nợ trung và dài hạn vừa thích hợp với khả năng sinh lời và rủi ro của dự án;

ii.Đối với các dự án có khả năng sinh lời thấp và kết hợp nhiều mục tiêu kinh tế - xã hội thì ngân hàng tìm kiếm nguồn có chi phí thích hợp, kết hợp nguồn vốn nội địa với nguồn vốn từ thị trường quốc tế, nguồn huy động theo lãi suất thị trường với các nguồn vay ưu đãi…sao cho có mức chi phí vốn trung bình phù hợp.

NHPT sử dụng một lượng vốn lớn từ các Chính phủ và tổ chức quốc tế. Nguồn này có thể có mức lãi suất thấp, tuy nhiên do chủ yếu là huy động bằng các ngoại tệ mạnh nên ngân hàng phải tính tới rủi ro hối đoái trong chi phí vốn. Mặt khác, để đảm bảo mức sinh lời hợp lý, do yêu cầu tài trợ cho các án có thời gian hoàn vốn chủ yếu từ 10 năm trở lên trong khi nguồn vốn huy động được có kỳ hạn ngắn hơn (khoảng 5 năm) nên ngân hàng thực hiện một kỹ thuật quan trọng là chuyển hoán các nguồn vốn từ các kỳ hạn nhất định sang cho vay hoặc đầu tư với kỳ hạn dài hơn – kỹ thuật chuyển hoán kỳ hạn nguồn. Đây là kỹ thuật cho phép NHPT giải quyết được nhu cầu về vốn dài hạn cho các dự án trong điều kiện nguồn này còn quá khan hiếm và chi phí vốn cao, đồng thời có thể đem lại cho ngân hàng lợi nhuận lớn vì lãi suất cho vay trung và dài hạn cao hơn lãi suất cho vay ngắn hạn và lãi suất của vốn ngắn hạn lại thấp hơn lãi suất của vốn trung và dài hạn. Tuy nhiên kỹ thuật này cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro mà ngân hàng phải tính toán kỹ khi sử dụng và khi tỷ trọng các nguồn vốn có thời hạn dài giảm sút thì việc hòa đồng về mặt thời gian sẽ trở nên khó khăn hơn.

o Chính sách tín dụng của ngân hàng

Chính sách tín dụng là văn bản cung cấp cho cán bộ tín dụng và các nhà quản lý ngân hàng những đường lối chỉ đạo cụ thể trong việc ra quyết định cho vay và xây dựng danh mục cho vay. Nó bao gồm các phương thức cấp tín dụng, quy mô hạn mức vốn cho vay, lãi suất cho vay, thời hạn tín dụng và kỳ hạn trả

nợ, các hình thức đảm bảo tiền vay…Một số yếu tố cơ bản liên quan đến chính sách tín dụng đối với các dự án phát triển gồm:

Về phương thức cấp tín dụng, tùy thuộc vào đặc điểm của từng dự án mà NHPT quyết định phương thức tài trợ phù hợp trong số các phương thức phổ biến như:

i.NHPT cho vay toàn bộ nhu cầu vốn của dự án: áp dụng đối với các dự án hầu như khôn có khả năng tiếp cận với các nguồn vốn khác, các dự án có mục tiêu kinh tế - xã hội rõ ràng nhưng rủi ro rất cao.

ii.NHPT tài trợ thông qua các NHTM: áp dụng đối với các dự án mà sau khi thẩm định NHPT thấy dự án có khả năng sinh lời cao và khá an toàn, khi đó ngân hàng sẽ tiến hành tài trợ đối với một NHTM để ngân hàng này cấp tín dụng cho dự án. Hình thức tài trợ cho NHTM có thể là cho vay một phần nhu cầu vốn, bảo lãnh phát hành trái phiếu, cấp một phần chênh lệch lãi suất hoặc chấp nhận một phần rủi ro của dự án…Đây là hình thức tài trợ nhằm tận dụng các lợi thế của NHTM trong quá trình tài trợ dự án.

iii.NHPT tổ chức đồng tài trợ với tư cách là ngân hàng đầu mối: áp dụng đối với các dự án lớn, thời gian sử dụng vốn dài, rủi ro cao. Dự án được chia thành nhiều phần, NHPT có thế chấp nhận thu hồi vốn sau cùng và gánh chịu một số rủi ro nhất định hoặc NHPT cho vay trung và dài hạn, các NHTM cho vay ngắn hạn…

iv.NHPT bảo lãnh để dự án phát hành trái phiếu dài hạn hoặc vay từ các tổ chức nước ngoài.

Về lãi suất cho vay, vì NHPT chủ yếu cho vay trung và dài hạn nên sự biến động của lãi suất cho vay trong thời gian sử dụng vốn là không tránh khỏi. Nếu không có sự điều chỉnh kịp thời về lãi suất khi có sự biến động thì sẽ ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả cho vay của NHPT. Nếu lãi suất cho vay quá thấp sẽ dẫn đến tăng nhu cầu vốn trong khi khả năng huy động vốn trung và dài hạn khó khăn thì sẽ ảnh hưởng đến tình trạng thanh khoản, đồng thời làm giảm lợi nhuận

của ngân hàng do không bù đắp được chi phí hoạt động. Nếu lãi suất quá cao sẽ hạn chế khách hàng đến với ngân hàng và do vậy NHPT không hoàn thành được nhiệm vụ tài trợ cho dự án phát triển. Mặt khác, sự thay đổi về lãi suất còn phụ thuộc vào các giai đoạn khác nhau của dự án. Trong giai đoạn đầu tư hoặc những năm đầu của giai đoạn vận hành, khi chưa sản xuất ra sản phẩm hoặc sản phẩm chưa quen với thị trường thì lãi suất có thể thấp, khi sản phẩm đã được thị trường đón nhận nhiều thì lãi suất cho vay được nâng lên, như vậy lãi suất phù hợp với khả năng sinh lời của dự án nên đảm bảo được việc trả nợ.

Một yếu tố quan trọng trong chính sách tín dụng là vấn đề đảm bảo tiền vay. Trong tài trợ trung và dài hạn, việc nhấn mạnh vào vật thế chấp là cần thiết để ngân hàng trang trải một phần tổn thất nếu xảy ra. Phần lớn dự án phát triển là các dự án đầu tư mới, tài sản thế chấp chưa có, các tài sản hình thành sau đầu tư là nhà máy, đường giao thông, bến cảng, hầm…rất khó định giá và khó bán. Khi đó, NHPT tính đến các khả năng đảm bảo như: đảm bảo của Chính phủ thông qua mua lại một số khoản nợ hoặc bù đắp một phần tổn thất cho ngân hàng, đảm bảo của chủ đầu tư là các Bộ, Tổng công ty, các cấp chính quyền…

Có thể nói, một chính sách tín dụng rõ ràng sẽ giúp cho ngân hàng hướng tới một danh mục cho vay hiệu quả, có thể đạt được nhiều mục tiêu như đảm bảo an toàn vốn vay, tăng cường khả năng sinh lời, hạn chế rủi ro và đáp ứng được đòi hỏi của các cơ quan quản lý.

o Năng lực của cán bộ ngân hàng trong việc đánh giá khách hàng

Tình trạng khó khăn về tài chính của ngân hàng thường phát sinh từ các khoản cho vay khó đòi, bắt nguồn từ một số nguyên nhân như: quản lý yếu kém các món vay, cho vay không tuân thủ đúng nguyên tắc tín dụng, chính sách cho vay không hợp lý và tình trạng suy thoái ngoài dự kiến của nền kinh tế. Các nguyên nhân liên quan đến cán bộ tín dụng, cán bộ thẩm định trong việc đánh giá khách hàng quyết định quan trọng chất lượng món vay của ngân hàng.

Chất lượng cán bộ kém, không đủ trình độ đánh giá khách hàng hoặc đánh giá không tốt, cố tình đánh giá sai thực tế…là một trong những nguyên nhân gây