Hoạt động đầu tư trực tiếp nước ngoài vào lĩnh vực công nghiệp điện ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp

địa phương, đồng thời phù hợp với điều kiện cụ thể. Thực hiện tốt việc phân cấp quản lý đầu tư nước ngoài, đặc biệt trong phê duyệt, cấp Giấy chứng nhận đầu tư, quản lý các dự án điện có vốn nước ngoài, gắn với tăng cường hợp tác, phối hợp hiệu quả công tác kiểm tra, giám sát thi hành pháp luật về đầu tư. Xử lý dứt điểm, kịp thời các vấn đề vướng mắc trong quá trình cấp và điều chỉnh Giấy chứng nhận đầu tư.

- Xây dựng khung tiêu chuẩn về đấu thầu cho các dự án IPP, thủ tục đấu thầu cạnh tranh nhằm lựa chọn được nhà thầu tốt nhất cần phải đảm bảo tuân thủ đầy đủ quy tắc các bước một cách công khai, minh bạch và rõ ràng. Trước khi ký kết hợp đồng với nhà thầu thích hợp, phải có sự chấp thuận của nhà cho vay nếu không thì việc vay vốn sẽ gặp rất nhiều khó khăn.

1.3. Ban hành các chính sách ưu đãi, khuyến khích đầu tư

- Chính phủ cần nhanh chóng xây dựng và ban hành cơ chế khuyến khích các thành phần kinh tế ngoài Nhà nước tham gia phát triển những công trình nhà máy điện độc lập thông qua các hình thức đầu tư BOT, BOO, liên doanh (JV) hoặc công ty cổ phần (JSC). Điều này nhằm hạn chế bớt vai trò của Tập đoàn Điện lực Việt Nam với tư cách là người mua duy nhất nên vẫn còn thể hiện tính chất độc quyền cao. Việc mở cửa cho nhiều nhà đầu tư tham gia mới có khả năng giải quyết tình trạng thiếu điện. Có đủ điện thì thị trường mới cạnh tranh một cách minh bạch, vừa đảm bảo lợi nhuận cho các nhà đầu tư, mang đến nhiều sự lựa chọn cho khách hàng sử dụng, vừa giảm áp lực tăng giá.

Bên cạnh việc ban hành các Văn bản, Quyết định nhằm tạo ra những chính sách ưu đãi, công bằng để khuyến khích đầu tư nước ngoài hơn nữa vào các dự án điện độc lập, thì Chính phủ cần hệ thống hóa các ưu đãi, tránh sự dàn trải và khó khăn cho các nhà đầu tư trong việc tiếp cận với các ưu đãi, đảm bảo rằng các chính sách Nhà nước đưa ra phải thống nhất cho tất cả các loại dự án điện IPP để tạo ra sự công bằng, bình đẳng.

- Đẩy mạnh nghiên cứu xây dựng chính sách khuyến khích sản xuất, sử dụng điện từ, các loại năng lượng mới (sức gió, thủy triều, năng lượng mặt trời) nhằm tận dụng có hiệu quả tiềm năng về các nguồn năng lượng khác của Việt Nam. Trước

hết, cần tổ chức điều tra đánh giá tiềm năng nguồn năng lượng mới và tái tạo; xây dựng quy hoạch sử dụng năng lượng mới. Nhà nước khuyến khích việc khai thác, sử dụng năng lượng mới và tái tạo; hỗ trợ kinh phí cho các chương trình điều tra, nghiên cứu, chế tạo thử, xây dựng các điểm điển hình sử dụng năng lượng mới, tái tạo; miễn thuế nhập khẩu, thuế sản xuất, lưu thông các thiết bị, công nghệ năng lượng mới và tái tạo. Lựa chọn công nghệ thích hợp với điều kiện của Việt Nam, đưa nhanh vào đời sống, đặc biệt là ở các vùng nông thôn và miền núi.

- Bên cạnh các dự án nhà máy điện IPP quan trọng như mang ý nghĩa quân sự hay ngoại giao, Nhà nước cũng nên ban hành các chính sách khuyến khích đầu tư hỗ trợ vốn xây dựng một phần cơ sở hạ tầng tiếp cận tới các dự án BOT như đường nối các nhà máy điện BOT với trục đường chính để có thể chia sẻ phần nào chi phí đầu tư xây dựng cơ bản quá lớn ban đầu, tạo điều kiện cho nhà đầu tư an tâm tập trung vốn vào dự án của mình.

- Chính phủ cùng các bộ ngành có liên quan cần thiết lập cơ chế giá bán điện một cách hợp lý nhằm hạn chế sự độc quyền của EVN trong việc mua điện của các nhà đầu tư nước ngoài vào các dự án nhà máy điện IPP (dưới hình thức BOT, BOO,...), đồng thời đảm bảo lợi nhuận cho họ. Ngoài ra, Chính phủ nên quy định một cơ chế điều chỉnh giá linh hoạt, tức là có sự liên hệ nhất định giữa giá mua đầu vào (giữa các nhà máy điện với EVN) và giá bán đầu ra nhằm tiết kiệm thời gian và tiền bạc do mỗi lần giá nguyên liệu đầu vào thay đổi thì lại 2 bên lại phải ngồi vào đàm phán với nhau để quy định một mức giá bán mới.

- Chính phủ nên xem xét để có thể cam kết với Chính phủ một số nước tạo điều kiện cho nhà đầu tư có thể vay Chính phủ nước họ với lãi suất thấp để đầu tư vào dự án IPP bởi huy động được vốn với lãi suất thấp là một trong những điều kiện tiên quyết để các nhà đầu tư nước ngoài có thể triển khai dự án ngành điện thành công.

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 116 trang tài liệu này.

- Do quá trình thẩm định dự án mất khá nhiều thời gian nên Chính phủ cần sớm có sự cải tiến trong khâu thẩm định dự án, chẳng hạn như làm rõ ràng các tiêu chuẩn thẩm định đánh giá, để các nhà đầu tư sớm có được Giấy phép và dự án nhanh chóng đi vào hoạt động.

1.4. Điều chỉnh Hợp đồng BOT (hoặc BOO) với chủ đầu tư

Có thể thấy rằng, mẫu hợp đồng xây dựng ở Việt Nam còn quá sơ sài, như. chưa có quy định thời gian khai thác sử dụng của các dự án điện BOT trong Văn bản ký kết với nhà đầu tư nước ngoài dựa vào quy mô của từng dự án nhằm đảm bảo tính công bằng, khả năng thu lại lợi nhuận của các chủ đầu tư nước ngoài; Bên cạnh đó, các điều khoản trong hợp đồng (thuế, giai đoạn ưu đãi và đặc quyền) cho việc gia tăng các rủi ro xác định (các Điều khoản không lường trước được) chưa được cho phép điều chỉnh để có thể chia sẻ rủi ro chi phí vượt dự toán;… Chính vì vậy, Chính phủ cần áp dụng mẫu Điều kiện Hợp đồng chung của FIDIC (Hiệp hội quốc tế các kỹ sư tư vấn)57 trong quá trình xây dựng hợp đồng, xử lý tranh chấp khi triển khai dự án.

1.5. Lựa chọn chủ đầu tư dự án IPP thông qua đấu thầu cạnh tranh

Để đảm bảo tính hiệu quả và bền vững của mỗi dự án nguồn điện độc lập, có được một phương pháp hệ thống hơn, chắc chắn hơn, cạnh tranh và rõ ràng minh bạch hơn, thì việc lựa chọn chủ đầu tư thực hiện các dự án điện độc lập cần được tiến hành thông qua đấu thầu. Trình tự thực hiện đấu thầu thực hiện theo quy định của pháp luật về đấu thầu58. Việc chọn ra được nhà thầu có kinh nghiệm và nguồn

lực đảm bảo sẽ giảm thiểu được rủi ro trong xây dựng. Do đó sẽ giảm thiểu được rủi ro nói chung, làm cho dự án hấp dẫn hơn với các ngân hàng cho vay vốn. Tuy nhiên, đối với các trường hợp đặc biệt như dự án có quy mô nhỏ; dự án có mục tiêu cung cấp điện cho vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn; dự án chỉ có một nhà đầu tư đăng ký tham gia hoặc có lý do hợp lý khác, cơ quan có thẩm quyền cho phép đầu tư quy định tại Khoản 4, Điều 3 Quy định về quản lý đầu tư xây dựng các dự án điện độc lập, ban hành ngày 31/8/2006, quyết định lựa chọn chủ đầu tư theo hình thức chỉ định thầu.

57 Hợp đồng FIDIC đã được áp dụng từ mấy chục năm nay trên thị trường quốc tế, Lại bàn về FIDIC, Nguyễn Cảnh Chất,

http://www.giaothongvantai.com.vn/Desktop.aspx/News/du-an-dau-thau-nha-thau/Lai_ban_ve_FIDIC/

58 Điều 4, Chương I, Quy định về quản lý đầu tư xây dựng các dự án điện độc lập (Ban hành kèm theo Quyết định số: 30/2006/QĐ-BCN ngày 31 tháng 8 năm 2006 của Bộ trưởng Bộ Công Thương).

1.6. Đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án nguồn điện

- Hiện nay, trong Hợp đồng BOT (hoặc BOO) được ký kết giữa Chính phủ và chủ đầu tư dự án điện chưa có các điều khoản khuyến khích đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án. Bởi vậy, Chính phủ nên quy định thêm một điều khoản trong Hợp đồng BOT (hoặc BOO) với chủ đầu tư là: Nếu nhà máy điện hoàn thành sớm hơn tiến độ đã đề ra thì sẽ nhận được sự ưu tiên của Chính phủ. Điều này sẽ khuyến khích họ đẩy nhanh tiến độ thi công và nhanh chóng cung cấp điện cho người tiêu dùng, đảm bảo nhu cầu sử dụng điện của quốc gia.

- Chính phủ cần phê duyệt các quy hoạch còn thiếu, rà soát để định kỳ bổ sung, điều chỉnh các quy hoạch không còn phù hợp nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho nhà đầu tư trong việc xác định và xây dựng dự án. Tiếp theo, Chính phủ cần thực hiện quyết liệt hơn việc công bố rộng rãi quy hoạch sử dụng đất, tạo điều kiện đẩy nhanh công tác giải phóng mặt bằng để đảm bảo đúng tiến độ các công trình điện. Cần định mức chuẩn cho việc đền bù tái định cư đối với các dự án điện, hạn chế những tiêu cực và thắc mắc trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng, nhằm tránh xảy ra trường hợp thiếu tính hiệu quả kinh tế của dự án điện Amata do kinh phí di dân, đền bù quá lớn.

- Đối với các dự án nguồn điện do các công ty nước ngoài làm tổng thầu, Chính phủ cần quy định tổng thầu phải cam kết sử dụng nguồn lực Việt Nam phải được điều chỉnh phù hợp hơn, xuất phát từ thực tế năng lực các công ty trong nước cũng như lực lượng lao động có tay nghề cao của Việt Nam còn nhiều hạn chế. Một số dự án bị chậm tiến độ và tăng chi phí do thầu phụ hoặc lao động Việt Nam không đủ năng lực và số lượng.

1.7. Đảm bảo về mặt tài chính của dự án IPP

Chính phủ cần phải đảm bảo tính khả thi của dự án IPP về mặt tài chính từ giai đoạn đầu đến giai đoạn cuối của thời gian cung cấp dịch vụ, tránh việc nhà triển khai dự án trục lợi bằng cơ cấu giá đầu cuối, và phải đảm bảo giá cả hợp lý cho những người sử dụng cuối cùng. Nhà bao tiêu cần phải đảm bảo về mặt tài chính và phải được một nhà bảo lãnh trợ giúp. Bên cạnh đó, những đánh giá về mặt tài chính phải dựa trên những dữ liệu và những dự đoán thực tế.

- Những biến động về tỷ giá hối đoái: Chính phủ cần lựa chọn loại tiền tệ, phân bổ rủi ro hối đoái một cách thận trọng. Những dự án được tài trợ bằng vay nợ bằng ngoại tệ nhưng nguồn doanh thu lại được ấn định bằng đồng nội tệ yếu dễ phải gánh chịu những rủi ro tài chính phát sinh do những biến động bất lợi về tỷ giá hối đoái.

- Những cơ chế điều chỉnh giá: những thỏa thuận về giá có thể cho phép những khoản tăng về chi phí được chấp nhận thông qua điều chỉnh giá định kỳ. Việc chậm điều chỉnh giá có thể xảy ra trước khi giá cả tăng thì khi đó người triển khai dự án có thể sẽ không được bù đắp chi phí thỏa đáng.

- Một dự án IPP muốn thành công thì Chính phủ cần phải lựa chọn các nhà tài trợ có kinh nghiệm, đáng tin cậy và có sức mạnh tài chính đầy đủ. Thu hút vốn cổ phần đầy đủ là một trong những đòi hỏi then chốt đối với mọi dự án IPP. Các Chính phủ và các nhà cho vay sẽ yêu cầu các nhà tài trợ tư nhân có lợi ích tài chính đủ lớn trong một dự án IPP để làm cho họ khó có thể phớt lờ hoặc bãi bỏ dự án. Các dự án IPP phải có được cấu trúc để các nhà tài trợ có khả năng tiếp nhận các rủi ro tài chính và các chủ động triển khai thực hiện dự án mang lại thành công cho dự án.

1.8. Quản lý và phân bổ hợp lý các rủi ro giữa các bên

Việc xác định được mọi rủi ro và từ đó phân bổ các rủi ro đó một cách hợp lý giữa các bên có khả năng chịu và giảm thiểu các rủi ro là điều rất quan trọng, đảm bảo thành công cho một dự án BOT nói chung và dự án BOT ngành điện nói riêng. Do đó, một trong những nhân tố giúp thu hút đầu tư tư nhân cho các dự án ngành điện là Chính phủ phải nhận thức được các rủi ro, đặc biệt là các rủi ro về chính trị quốc gia, và phải quản lý được hoặc là cam kết gánh chịu mọi rủi ro quốc gia về phía mình. Chính phủ nước tiếp nhận vốn và nhà đầu tư phải thể hiện mong muốn sẵn sàng cùng chia sẻ rủi ro thì dự án mới đảm bảo thành công, có như vậy các nhà đầu tư mới yên tâm bỏ tiền cho các dự án lớn và chứa đựng nhiều rủi ro như dự án BOT.

2. Giải pháp đối với EVN

Tập đoàn EVN cần đảm bảo sao cho hợp đồng mua bán điện với các nhà máy điện IPP phải rõ ràng, minh bạch và phân rõ quyền hạn, trách nhiệm của các

bên trong trường hợp xảy ra những sự cố trong quá trình hoạt động sau này, đặc biệt là điều khoản quy định về tiến độ của dự án. Hợp đồng phải chỉ rõ thời gian cụ thể hoàn thành dự án và chủ đầu tư phải thực hiện đúng tiến độ đã đề ra. Trong trường hợp không thực hiện được tiến độ này, xảy ra tình trạng thiếu điện cho người dân và doanh nghiệp trong khu vực phát điện quy định thì hợp đồng mua bán điện có thể quy định những điều khoản như là:

 Nhà máy điện đó phải có sẵn các nguồn điện dự phòng để có thể phát điện trong thời gian hoàn tất dự án đầu tư, đảm bảo không gây ảnh hưởng đến kế hoạch đầu tư kinh doanh của các doanh nghiệp khác trong khu vực phát điện quy định.

 Tập đoàn Điện lực EVN sẽ ứng trước vốn xây dựng cơ sở hạ tầng phát điện cho khu vực chưa có điện của nhà máy điện đó. Sau đó, sẽ bàn giao lại cho chủ đầu tư, nhằm đảm bảo khả năng cung cấp điện cho hộ tiêu dùng. Nếu sau khi xây dựng các cơ sở hạ tầng này xong mà EVN tiến hành cung cấp điện cho người dân ở khu vực đó trong một khoảng thời gian nhất định mà chưa bàn giao luôn cho chủ đầu tư thì hợp đồng phải chỉ rõ điều khoản về khấu hao thiết bị theo một tiêu chuẩn nhất định (Tiêu chuẩn Việt Nam, Tiêu chuẩn quốc tế hoặc một tiêu chuẩn nào đó do 2 bên cùng thỏa thuận).

Ngoài ra, Tập đoàn EVN cần đưa ra những cơ chế điều chỉnh hợp đồng cung cấp sản phẩm đầu vào (ví dụ giá nguyên liệu): những cơ chế điều chỉnh giá là cần thiết để đối phó với những biến động về giá nguyên liệu. Giá cung cấp có thể được bảo đảm trong khoảng thời gian từ ngắn hạn đến trung hạn. Những biến động dài hạn có thể đòi hỏi những điều khoản điều chỉnh giá (tạo ra cơ chế giá xuyên suốt).

3. Các giải pháp khác

3.1. Chủ đầu tư dự án cần thực hiện tốt các thủ tục đầu tư

Như đã phân tích trong Chương II, đối với hầu hết các dự án thì việc hoàn thành thủ tục đầu tư và lập hồ sơ báo cáo đầu tư mất rất nhiều thời gian. Vì vậy, việc các chủ đầu tư dự án chuẩn bị trước và kỹ lưỡng những thủ tục đó sẽ góp phần giảm thiểu các vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện. Trong quá trình đầu tư xây dựng, chủ đầu tư cần thực hiện đầy đủ và chặt chẽ các thủ tục. Để đảm bảo

tiến độ, chất lượng dự án thì mối quan hệ giữa Chủ đầu tư, Nhà tư vấn và Nhà thầu cần được xác lập chặt chẽ và theo đúng các điều khoản của hợp đồng.

Đối với thủ tục liên quan đến bảo vệ môi trường, chủ dầu tư cần phải tuân thủ nghiêm ngặt các khoản mục bảo vệ môi trường cũng như những quyền lợi của cộng đồng xung quanh. Bởi một số dự án IPP (như dự án nhà máy điện Hiệp Phước) có thể gây hại đến dân chúng, môi trường và các cơ sở tiện ích hoạt động kinh doanh hiện tại. Nhà triển khai dự án và nhà thầu cần đảm bảo rằng dự án chỉ gây hại ở một mức độ tối thiểu nào đó.

3.2. Đảm bảo chất lượng về yếu tố con người

Yếu tố con người là yếu tố quan trọng để đảm bảo sự thành công của các dự án nhà máy điện cũng như sự tồn tại và phát triển của chính các ngành công nghiệp ở mọi quốc gia. Trong quá trình sản xuất, truyền tải và phân phối điện năng trên thực tế ở Việt Nam đã xảy ra những sự cố về nguồn điện, lưới điện không lường trước được, đòi hỏi phải kịp thời xử lý chính xác. Do vậy, yêu cầu đặt ra là cần phải có những người lao động có trình độ chuyên môn giỏi để giải quyết tốt những tình huống đó.

Các dự án BOT, BOO,… là những dự án lớn liên quan đến cơ sở hạ tầng của một đất nước, điều này đòi hỏi nước chủ nhà cần thiết phải tăng cường năng lực cho đội ngũ đối tác những con người có trình độ để trực tiếp triển khai dự án, luôn tạo điều kiện, động viên cán bộ công nhân viên tích cực học tập, nghiên cứu tài liệu kỹ thuật, bám sát chuyên gia của nhà chế tạo để tự nâng cao trình độ và tích lũy kinh nghiệm. Cần kết hợp sử dụng tư vấn nước ngoài để đào tạo nhân lực cho ngành điện và định hướng xây dựng lực lượng quản lý dự án chuyên nghiệp, chuyên môn hóa. Ngoài tự đào tạo tại chỗ, cần phải cử các cán bộ công nhân viên tham gia các khóa đào tạo về ngoại ngữ, vi tính, kiến thức quản lý, pháp luật trong kinh doanh, nghiên cứu khoa học tại các trường Đại học, các trung tâm đào tạo trong và ngoài nước,… và người lao động phải tự chịu trách nhiệm trong công tác đào tạo phát triển của mình; Chúng ta nên đưa mảng quản trị dự án vào các chương trình đào tạo của các trường kinh tế và quản trị. Khuyến khích việc đào tạo theo đơn hàng của các cơ

quan và tạo sự liên kết, hợp tác giữa các trường đào tạo về kinh tế và quản trị của Việt Nam và Viện Quản trị dự án (PMI – Project Management Institute).

Hiện nay, ngành điện Việt Nam tiếp nhận 2 dự án BOT và một số dự án BOO khác có yếu tố nước ngoài và các dự án này đều đang ở giai đoạn đầu nhưng thiết nghĩ Chính phủ cần có các chính sách về đào tạo đội ngũ chuyên môn để có thể sẵn sàng tiếp nhận các dự án BOT vào giai đoạn chuyển giao để có thể tiếp nhận được các công nghệ cao ngay.

* * * * * * * * * * * *

Ấn Độ và Bahrain là hai quốc gia đã có những thành công đáng kể trong thu hút và sử dụng nguồn vốn FDI vào ngành công nghiệp điện. Qua việc nghiên cứu kinh nghiệm của Ấn Độ và Bahrain, ta thấy ngành điện của hai quốc gia này khá phát triển, điển hình như: cơ cấu quản lý ngành điện Ấn Độ hợp lý (bởi từng Bang của Ấn Độ đều có một Bộ Điện lực vì thế ngành điện được quản lý và kiểm soát chặt chẽ hơn, ở Ấn Độ không tồn tại một tập đoàn độc quyền ngành điện như EVN của Việt Nam) vì thế đảm bảo được tính minh bạch cho cơ cấu ngành điện; tiêu chí kỹ thuật của nhà máy điện IPP ở Bahrain rất cao và nghiêm ngặt, không những đảm bảo sự thành công cho công trình mà còn giúp giảm thiểu ô nhiễm môi trường xung quanh;... Từ việc nghiên cứu kinh nghiệm của hai quốc gia này, kết hợp với thực trạng thu hút và sử dụng FDI vào ngành điện Việt Nam, tác giả đã đề ra một số giải pháp như: Nhà nước cần triển khai xây dựng mô hình thị trường điện lực đảm bảo tính cạnh tranh ở khâu phát điện và những khách hàng lớn có thể mua điện trực tiếp từ các nhà máy IPP, ban hành các chính sách ưu đãi, lựa chọn IPP thông qua đấu thầu cạnh tranh nhằm đảm bảo tính công bằng và minh bạch, đảm bảo về mặt tài chính – một yếu tố quan trọng quyết định đến tính khả thi của dự án,…; EVN cần đảm bảo sao cho hợp đồng mua bán điện với các nhà máy điện IPP phải rõ ràng, minh bạch và phân rõ quyền hạn, trách nhiệm của các bên. Ngoài ra còn một số giải pháp khác liên quan đến chủ đầu tư và yếu tố con người.