Giai Đoạn Từ Khi Hiến Pháp 1980 Có Hiệu Lực Đến Trước Khi Luật Đất Đai

về đất đai phát triển và ngày càng hoàn thiện trở thành một hệ thống tương đối hoàn chỉnh, một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam. Từ những văn bản đơn hành hiệu lực chưa cao (Sắc lệnh, Nghị định, Quyết định, Thông tư…), đã ra đời văn bản luật hình thức cao nhất có hiệu lực cao điều chỉnh các quan hệ đất đai ở nước ta, đó là Luật Đất đai.

Thứ hai, sự hình thành và phát triển của hệ thống các văn bản pháp luật về đất đai là một quá trình lâu dài, thể hiện ở cả hai mặt: số lượng và chất lượng, gắn liền với lịch sử hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam. Hệ thống pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai nói riêng đã được xây dựng và từng bước hoàn thiện nhằm phúc đáp các yêu cầu về quản lý và sử dụng đất đai qua các thời kỳ, cụ thể đề cập đến một số văn bản pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai tiêu biểu qua các giai đoạn như sau:

1.4.1. Thời kỳ trước khi ban hành Hiến pháp 1980

Trong thời kỳ này, các quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai chưa rò ràng, cụ thể, ngoại trừ các quy định về giải quyết tranh chấp đất bãi sa bồi (đất canh tác).

Thông tư 45/NV-TC ngày 02/7/1958 của Bộ Nội vụ về việc phân phối và quản lý đất bãi sa bồi quy định thẩm quyền giải quyết "tranh chấp hoa màu do chính quyền và nông hội giải quyết, nếu đặc biệt khó khăn thì đưa ra Tòa án xét xử"; thẩm quyền giải quyết "tranh chấp địa giới hành chính đất bãi sa bồi" do ủy ban hành chính xã đang quản lý giải quyết, nếu ranh giới thuộc nhiều xã thì địa phận xã nào xã đó quản lý hoặc xã có điều kiện thuận tiện hơn quản lý, nếu xen kẽ nhiều xã thì xã nào có nhiều số dân hơn trên đất bãi sa bồi quản lý và chịu trách nhiệm đảm bảo cho các xã ít dân sản xuất trên bãi sa bồi.

Như vậy, giai đoạn này thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của ủy ban hành chính các cấp chưa được quy định rò ràng. Thực tế, việc giải quyết các tranh chấp đất đai chủ yếu do ủy ban hành chính cấp xã thực hiện với vai trò của tổ chức

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 127 trang tài liệu này.

nông hội địa phương (tham gia nhiều vào công việc chính quyền), cơ quan tư pháp chỉ xuất hiện khi giải quyết tranh chấp hoa màu trên đất bãi sa bồi.

1.4.2. Thời kỳ sau khi ban hành Hiến pháp 1980

1.4.2.1. Giai đoạn từ khi Hiến pháp 1980 có hiệu lực đến trước khi Luật Đất đai 1987 ra đời

Hiến pháp 1980 ra đời đã khép lại một chặng đường dài phấn đấu không ngừng của Nhà nước ta nhằm mục tiêu xã hội hóa toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi cả nước. Điều 19 và Điều 20 Hiến pháp 1980 quy định: "Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa... là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân", "Những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp tục sử dụng".

Tuy nhiên, việc coi đất đai thuộc sở hữu chung, đất không có giá, dẫn tới việc chia cấp đất tràn lan, sử dụng kém hiệu quả. Cấp xã, cấp phường cũng tham gia vào việc giao đất cho nhân dân; việc lấn, chiếm đất để xây dựng nhà ở diễn ra phổ biến song không được giải quyết kịp thời là nguyên nhân chủ yếu của các tranh chấp đất đai trong thời kỳ này. Cơ chế quản lý, chính sách của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn này chưa thực sự khuyến khích nông dân và sản xuất nông nghiệp, dẫn đến tình trạng nhiều tập đoàn sản xuất, HTX làm ăn kém hiệu quả, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn. Do đó, một số các HTX, tập đoàn sản xuất nông nghiệp đi đến tan rã, đất đai lại có sự chia cấp lại. Nhiều gia đình trước kia đã hiến ruộng đất của cha ông vào các HTX, nay đòi lại. Khi giải quyết các tranh chấp một số địa phương còn thiên về việc sử dụng biện pháp mệnh lệnh hành chính, khiến cho các tranh chấp đất đai không được xử lý thỏa đáng và dứt điểm, nên việc tranh chấp đất đai vẫn kéo dài.

Thời kỳ này đã xuất hiện thêm các tranh chấp về đất hương hỏa, đất thổ cư; tranh chấp đất giữa đồng bào địa phương với những người từ nơi khác đến xây dựng vùng kinh tế mới. Tính chất của tranh chấp đất đai thời kỳ này trầm trọng hơn và gay gắt hơn. Tuy vậy, việc giải quyết tranh chấp đất đai còn quan liêu, mang nặng tính

mệnh lệnh hành chính. Do đó, tranh chấp đất đai vẫn còn tồn tại kéo dài, việc sử dụng đất kém hiệu quả, mâu thuẫn vẫn còn trầm trọng kéo theo sự trì trệ của nền sản xuất hàng hóa.

* Các văn bản pháp luật quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai trong giai đoạn này là:

- Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 của Hội đồng Chính phủ về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước lần đầu tiên quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai theo ngành, theo cấp (phần VII).

- Thông tư 55-ĐKTK ngày 05/1/1981 của Tổng cục Quản lý ruộng đất hướng dẫn việc giải quyết các trường hợp sử dụng đất không hợp pháp, không hợp lý.

- Thông tư 293-TT/ RĐ ngày 22/10/1985 của Tổng cục Quản lý ruộng hướng dẫn việc giải quyết tranh chấp đất bãi sa bồi.

1.4.2.2. Giai đoạn từ khi Luật Đất đai 1987 được ban hành đến trước khi Luật Đất đai 1993 ra đời

Hiến pháp 1980 cũng như Luật Đất đai 1987 đều khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Song các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành đã không xác định rò ràng quyền lợi của người sử dụng đất đã làm hạn chế hiệu quả sử dụng đất.

Trong giai đoạn này, nổi trội nhất phải kể đến chủ trương thực hiện cơ chế quản lý kinh tế mới trong nông nghiệp theo Nghị quyết 10 ngày 5/4/1988 của Bộ Chính trị. Mục đích là gắn lợi ích của người lao động với từng mảnh đất được giao, đã thúc đẩy sản xuất phát triển, người nông dân đã nhận thức rò những quyền lợi và nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật, thấy được lợi ích thiết thực từ việc sử dụng đất mang lại. Vì vậy, tình trạng đòi lại ruộng đất trong nội bộ nhân dân tăng nhanh về số lượng. ở một số địa phương, nhất là ở miền Tây và miền Đông Nam Bộ, nhiều nông dân đòi lại ruộng đất cũ, có nơi đã xảy ra những vụ tranh chấp đất đai gay gắt. Những

ruộng đất nông dân đòi lại phổ biến là: ruộng đất đã qua mấy lần điều chỉnh, ruộng đất bị cắt bớt và bị "xáo canh" khi thực hiện khoán sản phẩm; ruộng đất do lâm, nông trường và đơn vị quân đội quản lý nhưng không sử dụng hết, trong đó có cả ruộng đất của nông dân trước đây đã khai phá; ruộng đất do một số cán bộ, đảng viên chiếm vì tư lợi. ở khu vực trung du, miền núi, có sự tranh chấp ruộng đất giữa đồng bào dân tộc tại chỗ với đồng bào các địa phương khác đến sản xuất và khai hoang xây dựng vùng kinh tế mới. Ngoài ra, còn tồn tại các tranh chấp giữa đất trồng lúa với đất nuôi tôm; giữa đất trồng cao su với đất trồng cây tiêu, cà phê, cây điều, đất hương hỏa, đất thổ cư…

Đối với nhà ở, các tranh chấp phát sinh trong giai đoạn này thường liên quan đến nhà cải tạo, nhà vắng chủ, đòi lại nhà cho thuê trước ngày 1/7/1991 (là ngày Pháp lệnh về nhà ở có hiệu lực). Ngoài ra, còn xuất hiện các tranh chấp về nhà ở khi vợ chồng ly hôn.

Để tạo cơ sở pháp lý giải quyết tình hình tranh chấp đất đai kể trên. Nhà nước ta đã ban hành một số văn bản pháp luật như:

+ Luật Đất đai 1987 (Điều 21).

+ Chỉ thị số 154-HĐBT ngày 11/10/1988 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) về triển khai thực hiện chỉ thị số 47-CT/TƯ của Bộ Chính trị về giải quyết một số vấn đề cấp bách về ruộng đất.

+ Quyết định số 13- HĐBT ngày 01/ 02/ 1989 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) về việc giải quyết một số vấn đề cấp bách về ruộng đất.

+ Nghị định 30-HĐBT ngày 23/3/1989 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) về việc thi hành Luật Đất đai (Điều 15, 16).

+ Chỉ thị số 364-CT ngày 06/11/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) về việc giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính.

Các văn bản pháp luật này đã tạo cơ sở pháp lý cho việc giải quyết tranh chấp đất đai trong giai đoạn này, góp phần vào việc giải quyết mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, ổn định sản xuất.

1.4.2.3. Giai đoạn từ khi Luật Đất đai 1993 ban hành đến nay

Sau khi Hiến pháp 1992 ra đời, với các quy định mang tính nền tảng là đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý, Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài và người sử dụng đất, được để lại thừa kế và chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Với định hướng cơ bản đó, Luật Đất đai 1993 ra đời đã mở rộng hơn các quyền của người sử dụng đất. Người sử dụng đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, thừa kế quyền sử dụng đất. Bộ luật Dân sự năm 1995 thừa nhận hộ gia đình là một đơn vị kinh tế tự chủ, cụ thể hóa các quyền và nghĩa vụ của chủ thể khi tham gia vào quan hệ giao dịch dân sự về đất đai. Hơn nữa, trong cơ chế kinh tế thị trường, đất đai trở thành tài sản đặc biệt, có giá; người sử dụng đất có thể chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhằm đáp ứng nhu cầu sản xuất và đời sống của bản thân. Khi cần, họ có thể đem quyền sử dụng đất đai đi thế chấp để vay vốn phát triển sản xuất. Những quy định mới của Luật Đất đai 1993 đã đảm bảo quyền lợi và phát huy khả năng của người sử dụng đất, khiến đất đai ngày càng trở nên có giá trị hơn.

Luật Đất đai 1993 đánh dấu một bước phát triển của quá trình hoàn thiện cơ chế quản lý đất đai của Nhà nước ta, khắc phục tình trạng bao cấp về đất đai, giao đất sử dụng không mất tiền, đảm bảo sử dụng đất đai đúng mục đích, có hiệu quả.

Trong nền kinh tế thị trường hiện nay, khi mức độ đô thị hóa diễn ra nhanh chóng, nhu cầu về nhà ở của người dân ngày càng trở nên bức xúc, việc sử dụng đất đai để xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng khiến cho giá đất nhiều khi tăng đột biến chỉ trong thời gian ngắn. Đây là nguyên nhân góp phần làm tăng các tranh chấp đất đai. Cùng với việc gia tăng dân số, chính sách xã hội về nhà ở tại các đô thị lớn đang trở thành vấn đề bức xúc cần được giải quyết.

Việc tranh chấp đòi lại nhà đất do Nhà nước quản lý, cải tạo thuộc diện cho thuê, nhà vắng chủ, nhà cải tạo công thương nghiệp tư bản tư doanh qua các thời kỳ trước đây cũng diễn ra gay gắt tại một số đô thị như Hà Nội, Hải Phòng. Đây là những vấn đề lớn, đã tồn tại từ nhiều năm nay nhưng vẫn chưa thể giải quyết dứt điểm được.

Trước tình hình đó, nhằm hoàn chỉnh thêm một bước các quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai, đáp ứng yêu cầu của tình hình mới. Luật Đất đai năm 1993 đã được sửa đổi bổ sung một số điều vào các năm 1998 và 2001. Với hơn 171 văn bản pháp luật đất đai được các cấp, các ngành ở Trung ương và hàng trăm các văn bản do các cơ quan ở địa phương ban hành đã góp phần đáng kể vào việc giải quyết tranh chấp đất đai nhằm phúc đáp các yêu cầu quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn hiện nay. Trong đó có thể đề cập đến một số các văn bản pháp luật tiêu biểu sau đây:

+ Thông tư liên tịch số 02/TTLT/TANDTC-VKSNDTC-TCĐC của Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) và Tổng cục Địa chính ngày 28/7/1997 hướng dẫn về thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất theo quy định tại khoản 3 Điều 38 Luật Đất đai.

+ Thông tư liên tịch số 01/2002/TTLT-TAND-VKSNDTC-TCĐC ngày 03/1/2002 của TANDTC, VKSNDTC và Tổng cục Địa chính "Hướng dẫn về thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất".

Mới đây, ngày 26/11/2003, Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 4 đã thông qua Luật Đất đai mới - Luật Đất đai năm 2003 (trong đó quy định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai từ Điều 135 đến Điều 137), có hiệu lực thi hành vào ngày 1/7/2004.

Chương 2

Thực trạng giải quyết tranh chấp đất đai (qua thực tiễn ở Hà Nội)

2.1. Khái quát tình hình quản lý, sử dụng đất đai và tranh chấp đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội

2.1.1. Tình hình quản lý và sử dụng đất đai trên địa bàn thành phố Hà

Nội

Đặc điểm về đất đai của Hà Nội

Thành phố Hà Nội hiện có 9 quận, 5 huyện với 125 phường và 99 xã, 5 thị trấn. Theo số liệu tổng kiểm kê đất đai năm 2000 và thống kê đất đai năm 2001, tổng diện tích đất tự nhiên của thành phố là 92.047,45 ha. Bình quân đất tự nhiên tính theo đầu người là 346,83 m2/người, bình quân diện tích đất giao thông là 21m2/người, đất ở bình quân 97,22 m2/người (trong đó đất đô thị là 10,8 m2/người, đất ở nông thôn là 33,2 m2/người). Đất nông nghiệp 43.612,43 ha chiếm 47,14%, tập trung chủ yếu ở 5 huyện ngoại thành, đất lâm nghiệp 6712,6 ha chiếm 7,3% chủ yếu ở huyện Sóc Sơn, đất ở 11.688,65 ha chiếm 12,7%, đất chuyên dùng 20.534,39 ha chiếm 22,3%, đất chưa sử dụng 9549,65 ha chiếm 10,3% [48, tr.

1].

Năm 1990, diện tích đất nông nghiệp chiếm 48,24%, diện tích đất lâm nghiệp là 7,37 %, diện tích đất ở 13,76%, đất chuyên dùng 18,37%, đất chưa sử dụng 12,26% [49, tr. 145]

Như vậy tỷ lệ các loại đất trên địa bàn thành phố hiện nay so với năm 1990 giảm không đáng kể từ 1 - 2%.

Luật Đất đai năm 1993 đã quy định các nội dung quản lý nhà nước về đất đai, quy định về khung giá các loại đất, các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; cùng

với hệ thống các văn bản pháp quy do Chính phủ ban hành và các Bộ, ngành Trung ương cụ thể hóa bằng các thông tư hướng dẫn trong nhiều lĩnh vực liên quan đến quản lý đất đai. Trên cơ sở đó UBND thành phố đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật, quy định và hướng dẫn cụ thể việc thực hiện chính sách quản lý và sử dụng đất đai cụ thể là: Văn bản số 55/ CV-UB ngày 13/1/1994 và Quyết định số 1615/ QĐ-UB ngày 12/6/1995 hướng dẫn thực hiện Nghị định 64/ CP của Chính phủ trên địa bàn thành phố, triển khai việc giao đất nông nghiệp cho các hộ gia đình, cá nhân ở các huyện ngoại thành;

Thực hiện Nghị định 60/CP của Chính phủ, UBND thành phố đã ban hành Quyết định số 3564/ QĐ-UB ngày 16/9/1997 về việc thực hiện kê khai đăng ký cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất ở tại đô thị (hiện nay Quyết định này đã được thay thế bằng quyết định số 69/ 1999/QĐ-UB ngày 18/8/ 1999), Quyết định số 65/ 2001/ QĐ-UB quy định về cấp GCNQSDĐ ở, đất ao và vườn liền kề khu vực dân cư nông thôn trên địa bàn thành phố.

Thực hiện Nghị định 87/ CP của Chính phủ quy định về khung giá các loại đất, UBND thành phố đã ban hành Quyết định số 2951/ QĐ-UB ngày 8/11/ 1994 quy định về khung giá các loại đất trên địa bàn thành phố Hà Nội (hiện nay Quyết định này đã được thay thế bằng quyết định số 3519/QĐ-UB ngày 12/9/1997).

Để tăng cường công tác quản lý nhà nước về đất đai, thực hiện phân cấp quản lý, xác định rò nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cơ sở, UBND thành phố đã ban hành Quyết định số 23/ 1998/ QĐ-UB ngày 17/7/1998 về quy định và phân cấp quản lý đất đai đối với UBND quận, huyện, phường, xã, thị trấn đặc biệt là quản lý quỹ đất công và quỹ đất chưa sử dụng trên địa bàn phường, xã, thị trấn, chống lấn chiếm đất đai, xử lý và ngăn chặn kịp thời các trường hợp xây nhà không phép... Để kịp thời ngăn chặn và xử lý các trường hợp để đất hoang hóa không sử dụng, mua bán chuyển nhượng trái phép đất nông nghiệp, vi phạm Luật Đất đai và đưa đất vào sử dụng có hiệu quả, UBND thành phố đã ban hành Chỉ thị số 15/CT-UB ngày 24/4/2001 về tăng cường quản lý nhà nước về đất đai, kiên quyết xử lý thu hồi đất đối với các trường hợp vi phạm Luật Đất đai trên địa