Khái Lược Lịch Sử Phát Triển Của Pháp Luật Bồi Thường, Hỗ Trợ Và Tái

Xây dựng các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải bảo đảm quyền lợi của Nhà nước, của doanh nghiệp và đặc biệt phải bảo đảm được quyền lợi chính đáng của người có đất bị thu hồi trên cơ sở các quy định cụ thể, khoa học, khách quan, dân chủ đi đôi với những quy định, những chế tài đủ sức răn đe những hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.

Chương 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

2.1. KHÁI LƯỢC LỊCH SỬ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM

2.1.1. Thời kỳ trước khi có Luật Đất đai năm 1987

Năm 1980, Quốc hội đã ban hành bản Hiến pháp thứ 3 của nước CHXNCN Việt Nam. Bản Hiến pháp lần này đã khẳng định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa… là của Nhà nước - đều thuộc sở hữu toàn dân” [18]. Chính vì vậy ngay sau đó, vào ngày 01/07/1980 Hội đồng Chính phủ ra quyết định số 201/CP về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước: “Toàn bộ ruộng đất trong cả nước đều do Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch và kế hoạch chung nhằm đảm bảo ruộng đất sử dụng hợp lý, tiết kiệm và phát triển theo hướng đi lên sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa”.

2.1.2. Thời kỳ năm 1988 đến năm 1993

Trên tinh thần của Hiến pháp năm 1980 Luật Đất đai năm 1987 được ban hành, tiếp tục khẳng định lại đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Về việc thu hồi đất và bồi thường thiệt hại thì Luật Đất đai 1988 không nêu cụ thể việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, mà chỉ nêu phần nghĩa vụ của người sử dụng đất: “Đền bù thiệt hại cho người sử dụng đất để giao cho mình bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của Pháp luật” [20].

Năm 1992, bản Hiến pháp được ban hành thay thế cho các bản Hiến pháp trước đây. Hiến pháp quy định:

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 137 trang tài liệu này.

Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển thềm lục địa và vùng trời… đều thuộc sở hữu toàn

dân [19, Điều 17]; Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do AN, QP, lợi ích quốc gia mà Nhà nước trưng mua hay trưng dụng, có BT tài sản của cá nhân hay tổ chức theo giá trị thị trường [19, Điều 23].

2.1.3. Thời kỳ năm 1993 đến năm 2003

- Hiến pháp năm 1992 đã công nhận và bảo vệ quyền sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân và quyền sở hữu cá nhân về tài sản và sản xuất cụ thể:

- Tại Hiến pháp quy định về quyền sở hữu đối với đất đai: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển thềm lục địa và vùng trời đều thuộc sở hữu toàn dân” [19, Điều 17].

- Tại Điều 18 Hiến pháp quy định về quyền quản lý của Nhà nước đối với đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm việc sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả; đồng thời quy định việc giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài và có trách nhiệm, nghĩa vụ của người được Nhà nước giao cho sử dụng đất (tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi thường khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất do Nhà nước giao theo các quy định của pháp luật).

- Tại Điều 58 Hiến pháp quy định về quyền sử dụng cá nhân: “Công dân có quyền sở hữu thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất. Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”.

- Luật đất đai năm 1993 đã thể chế hoá các quy định của Hiến pháp năm 1992 về đất đai thông qua việc giao đất, cho thuê đất, chế độ quản lý, sử dụng các loại đất, quản lý việc sử dụng đất đúng mục đích, xác định thời hạn giao đất, cho thuê đất, thẩm quyền thu hồi và giao, cho thuê đất; hạn mức sử dụng các loại đất và quy định các quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân sử dụng đất.

Thông qua Luật Đất đai năm 1993 người sử dụng đất đã được làm chủ về ruộng đất, có các quyền và nghĩa vụ được xác lập cụ thể, đất đai được vận động theo cơ chế thị trường, việc sử dụng đất đai ngày càng có hiệu quả hơn trở thành động lực to lớn phát triển nông nghiệp, nông thôn, phát triển đô thị và thu hút đầu tư

trực tiếp từ nước ngoài, thực hiện công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước. Luật Đất đai năm 1993 thực sự là văn bản quan trọng đối với quyền sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng và bồi thường đất đai, tài sản gắn liền với đất.

Luật Đất đai năm 1993 cũng như quy định việc Nhà nước xác định giá các loại đất để tính tiền khi giao đất, cho thuê đất và bồi thường thiệt hại khi thu hồi, theo khung giá do Chính phủ quy định. Luật sửa đổi bổ sung một số điều Luật Đất đai ngày 02/12/1998 đã quy định quyền lợi và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, nhận quyền sử dụng đất của người khác, cụ thể: Xác định rõ các quyền của người sử dụng đất khi được giao đất có thu tiền sử dụng đất, giao đất nhưng không phải nộp tiền sử dụng đất và được cho thuê đất. Chuyển sang thuê đất nông nghiệp (không bị hạn chế về hạn điền) để tạo điều kiện phát triển các trang trại, thu hút mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư vào sản xuất nông nghiệp, khai thác đất hoang hoá, đất trống đồi núi trọc và thông qua các quy định để đầu tư trong nước, Nhà nước có chính sách miễn giảm tiền thuê đất. Xử lý các tồn tại cũ mà các tổ chức đã được giao đất, đã nộp tiền sử dụng đất không phải chuyển sang thu đất để yên tâm đầu tư, phát triển sản xuất.

Trong giai đoạn hiện nay, nhiều văn bản do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành đã đề cập đến những vấn đề có liên quan trực tiếp đến chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất, trong đó có nhiều quy định, chế định đã và đang đáp ứng yêu cầu đòi hỏi thực tế, thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nước đối với công tác quản lý, sử dụng đất đai đối với quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất cũng như lợi ích của Nhà nước sau thời kỳ đổi mới.

- Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ quy định cụ thể các chính sách và phân biệt chủ thể sử dụng đất, cơ sở pháp lý để xem xét tính hợp pháp của thửa đất để lập kế hoạch bồi thường giải phóng mặt bằng theo quy định khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực tế cho thấy, sau khi Nhà nước thu hồi đất và thực hiện giải phóng mặt bằng, người bị ảnh hưởng

gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là những người bị thu hồi hết đất sản xuất, phải chuyển sang ngành nghề khác. Theo Nghị định 22/1998/NĐ-CP giá đất do Nhà nước quy định để bồi thường thiệt hại về đất khác xa với giá thực tế. Với giá trị được bồi thường người có đất bị thu hồi không có khả năng tự lập nơi ở mới cũng như không có khả năng đầu tư để chuyển sang ngành nghề khác, để duy trì cuộc sống tối thiểu. Như vậy, dưới tác động của cơ chế thị trường cùng với số lượng dự án gia tăng công tác bồi thường thiệt hại giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất ngày càng trở lên khó khăn, phức tạp, thực tiễn đòi hỏi phải có sự thay đổi về mặt chính sách, cơ chế, năng lực thể chế trong công tác này.

2.1.4. Các quy định về bồi thường, hỗ trợ thực hiện theo Luật Đất đai năm 2003

Tại kỳ họp thứ tư Quốc Hội Khoá XI đã thông qua Luật Đất đai năm 2003, luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2004. Luật Đất đai lần này vẫn dựa trên nền tảng đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Luật Đất đai năm 2003 có rất nhiều nội dung mới trong đó có vấn đề bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như: Khắc phục cơ bản những bất cập trong chính sách pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế thông qua cơ chế giá đất bồi thường, chính sách tái định cư và hạn chế phạm vi dự án phải thu hồi đất.

Luật Đất đai năm 2003 đã mở rộng các quyền của người sử dụng đất, trong đó có quyền được nhận bồi thường khi nhà nước thu hồi đất. Luật Đất đai xác định rõ:

Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này; và định nghĩa Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất [22, Điều 4].

Luật Đất đai năm 2003 cũng đã quy định về việc bồi thường và tái định cư cho người bị thu hồi đất, theo đó những hộ có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

hoặc đủ điều kiện để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi bị thu hồi đất sẽ được bồi thường. Các dự án trước khi thu hồi đất phải lập và thực hiện các dự án tái định cư để bồi thường cho người bị thu hồi đất ở phải di chuyển chỗ ở. Khu tái định cư được quy hoạch chung cho nhiều dự án và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ.

Giá đất bồi thường được hình thành theo 3 trường hợp sau:

- Do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định phải sát với giá trị trường, được công bố vào ngày mồng 1 tháng 1 hàng năm

- Do đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất

- Do người sử dụng đất thoả thuận về giá đất với những người có liên quan khi thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê lại quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất.

Tuy nhiên thực tế giá bồi thường đất thường được áp dụng theo khung giá bồi thường của tỉnh, dựa vào khung giá đất của Chính phủ.

2.1.5. Các quy định về bồi thường, hỗ trợ theo Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản dưới Luật

- Luật Đất đai năm 2013

Luật Đất đai năm 2013 đã được Quốc Hội thông qua ngày 29/11/2013 và đã được Chủ tịch nước ký lệnh ban hành có hiệu lực từ ngày 01/7/2014; trong đó có nhiều nội dung mới về bồi thường và hỗ trợ người dân khi Nhà nước thu hồi đất được quy định tại Mục 2 và Mục 3 thuộc Chương VI, bao gồm 21 điều từ Điều 74 đến Điều 94.

Thực hiện theo quy định của Luật Đất đai 2013, công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi sẽ rõ ràng, bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai và kịp thời hơn so với trước đây (toàn bộ nội dung về bồi thường và hỗ trợ người dân khi Nhà nước thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2003 chỉ quy định tại 2 điều: Điều 42 và Điều 43). Luật Đất đai 2013 quy định cụ thể nguyên tắc bồi thường về đất như sau:

Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường thì được bồi thường (điều kiện để bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật).

Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất.

Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật [23, Điều 42 và 43].

- Đối với đất ở, Luật quy định: Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất ở, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đang sở hữu nhà ở gắn liền với QSD đất tại Việt Nam mà có có Giấy chứng nhận QSD đất, Giấy chứng nhận QSH nhà ở và QSD đất ở, Giấy chứng nhận QSD đất, QSH nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận QSD đất, QSH nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định mà chưa được cấp, khi Nhà nước thu hồi đất thì được bồi thường như sau:

- Trường hợp không còn đất ở, nhà ở nào khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất thu hồi thì được bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở; trường hợp không có nhu cầu bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở thì Nhà nước bồi thường bằng tiền;

- Trường hợp còn đất ở, nhà ở trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất thu hồi thì được bồi thường bằng tiền. Đối với địa phương có điều kiện về quỹ đất ở thì được xem xét để bồi thường bằng đất ở.

- Hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất gắn liền với nhà ở phải di chuyển chỗ ở mà không đủ điều kiện được bồi thường về đất ở, nếu không có chỗ ở nào khác thì được Nhà nước bán, cho thuê, cho thuê mua nhà ở hoặc giao đất ở có thu tiền sử dụng đất. Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang sử dụng đất để thực hiện dự án xây dựng nhà ở khi Nhà nước thu hồi đất, nếu là đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc bán kết hợp cho thuê; cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện cấp Giấy chứng nhận QSD đất, QSH nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này mà chưa được cấp thì được bồi thường về đất.

- Đối với các loại đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp khác, Luật quy định: Ngoài việc được bồi thường về đất còn được bồi thường chi phí đầu tư vào đất (quy định tại các Điều 77, Điều 78, Điều 80 và Điều 81).

Đối với các loại đất được Nhà nước giao, cho thuê không thu tiền hoặc được miễn thu tiền giao đất, tiền thuê đất; đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn; đất nhận khoán để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối thì không được bồi thường về đất nhưng được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất

- Luật Đất đai năm 2013 cũng quy định rõ về nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Theo đó, người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất ngoài việc được bồi thường theo quy định còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ. Các khoản hỗ trợ bao gồm: Tiền hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất đồng thời hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, trường hợp thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở; hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở và các hỗ trợ khác.

- Đối với tài sản gắn liền với đất, cây trồng, vật nuôi là thủy sản bị thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, Luật Đất đai năm 2013 cũng đã quy định cụ thể việc bồi thường tại các Điều 88, Điều 89 và Điều 90. Khi các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài phải ngừng sản xuất, kinh doanh Nhà nước thu hồi đất mà có thiệt hại thì được bồi thường thiệt hại.

- Nghị định 47/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ

Ngày 15/5/2014 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 47/2014/NĐ- CP quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

Theo đó, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất ở mà các trường hợp này đủ điều kiện theo quy định thì khi thu hồi hết đất ở (hoặc phần diện tích đất ở còn lại sau thu hồi không đủ điều kiện để ở theo quy định của UBND tỉnh; hộ gia đình, cá