Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công ở Việt Nam

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BHXH: Bảo hiểm xã hội BHYT: Bảo hiểm y tế

CBCNVC: Cán bộ, công nhân viên chức CNTB: Chủ nghĩa tư bản

CQHC: Cơ quan hành chính CS-XH: Chính sách xã hội

CTMTQG: Chương trình mục tiêu Quốc gia GD-ĐT: Giáo dục - đào tạo

GDP: Tổng sản phẩm trong nước GTGT: Giá trị gia tăng

HCSN: Hành chính sự nghiệp HHCC: Hàng hoá công cộng HHCN: Hàng hoá cá nhân KBNN: Kho bạc Nhà nước KH&CN: Khoa học và công nghệ KT-XH: Kinh tế xã hội

NS: Ngân sách

Có thể bạn quan tâm!

Xem toàn bộ 200 trang tài liệu này.

NSNN: Ngân sách Nhà nước NXB: Nhà xuất bản

SN: Sự nghiệp TBCN: Tư bản chủ nghĩa

TNDN: Thu nhập doanh nghiệp TW: Trung ương

XHCN: Xã hội chủ nghĩa WB: Ngân hàng thế giới

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài luận án:

Trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường, đặc biệt trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực của Việt Nam ngày càng sâu rộng, đã và đang đặt ra yêu cầu mới đối với chính sách tài chính nói chung và đối với các đơn vị sự nghiệp (SN) công nói riêng.

Trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung bao cấp, ngân sách Nhà nước (NSNN) chi cho các hoạt động giáo dục, đào tạo y tế, văn hoá, thông tin, thể dục, thể thao, khoa học... - hoạt động của các đơn vị không thuộc khu vực sản xuất vật chất - được coi là thực hiện phân phối lại thu nhập quốc dân.

Đồng hành cùng quá trình đổi mới của nền kinh tế, vai trò, vị trí, chức năng của các đơn vị SN công cũng có sự thay đổi, từ chỗ là một bộ phận cấu thành của hệ thống quản lý Nhà nước chuyển dần thành các đơn vị có nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công đáp ứng những nhu cầu của xã hội (XH). Thay đổi từ chỗ Nhà nước là chủ thể duy nhất cung cấp dịch vụ công, sang Nhà nước là một trong những đối tượng được các đơn vị SN đáp ứng dịch vụ.

Trong bối cảnh đó, chính sách tài chính đối với các đơn vị SN công cũng đã có nhiều đổi thay. Quốc hội đã ban hành Luật Ngân sách Nhà nước, Pháp lệnh Phí, lệ phí...; Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định, Bộ Tài chính đã có nhiều thông tư hướng dẫn và bước đầu đã tạo được một số kết quả trong quản lý tài chính đối với các đơn vị SN công. Trong đó điểm nhấn quan trọng nhất là thực hiện chế độ tự chủ tài chính đối với các đơn vị SN công theo quy định tại Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 và tiếp sau là Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 24/5/2006 của Chính phủ.

Tuy vậy những thay đổi trong chính sách tài chính đối với các đơn vị SN vẫn chỉ mới là những sửa đổi, điều chỉnh do những đòi hỏi từ thực tế quản lý; còn mang đậm nét bao cấp, bộc lộ nhiều vấn đề không phù hợp với cơ chế thị trường. Những hạn chế của chính sách chi SN theo kiểu ngân sách

(NS) tăng dần hàng năm, thiếu tầm nhìn trung và dài hạn, tách rời giữa chi đầu tư và chi thường xuyên; chưa có sự đánh giá giữa việc sử dụng NS với kết quả hoạt động SN… dẫn tới hiệu quả sử dụng NSNN không cao. Bởi vậy, đổi mới chính sách tài chính đối với các đơn vị SN đang cần một giải pháp tổng thể, đồng bộ, nhằm tạo ra được những thay đổi cơ bản cả về cơ chế và cả về hệ thống chính sách tài chính.

Từ thực tiễn hoạt động quản lý tài chính, tác giả đã chọn Đề tài “Đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực sự nghiệp công ở Việt nam” làm luận án tiến sỹ nhằm góp thêm ý kiến vào quá trình đổi mới, phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế ở nước ta.

2. Tổng quan về tình hình các nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án:

Đổi mới quản lý tài chính, NSNN nói chung và đối với các lĩnh vực hoạt động SN nói riêng là một chủ đề được sự quan tâm của rất nhiều nhà khoa học, đã có nhiều đề án, đề tài khoa học, nhiều luận án nghiên cứu vấn đề này, tiêu biểu là các luận án, đề tài nghiên cứu khoa học sau đây:

1/. Luận án Tiến sỹ, nghiên cứu về: Một số vấn đề về đổi mới hoạt động của ngân sách Nhà nước trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường (Nguyễn Thị Hoài Thu - Năm 1991).

Trong Luận án này, tác giả đã có sự nghiên cứu tương đối toàn diện về đổi mới hoạt động của NSNN, phân tích được những vấn đề cụ thể đang đặt ra và những giải pháp trong quá trình chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp truyền thống sang nền kinh tế thị trường; phạm vi đề cập trong luận án này tương đối rộng (bao gồm nhiều lĩnh vực hoạt động khác của NSNN), nên các giải pháp đề ra về đổi mới hoạt động của NSNN được trình bày có tính khái quát chung, chưa có những đề xuất cụ thể đối với quản lý tài chính của các đơn vị SN. Mặt khác do công trình này nghiên cứu từ năm 1990, thời kỳ nền kinh tế bắt đầu thực hiện chuyển đổi, nhiều vấn đề lý luận của kinh tế thị trường chưa được luận giải và thực thi ở Việt Nam bởi vậy nhiều nghiên cứu, đề xuất đến nay đã không còn phù hợp.

Tuy vậy, những nghiên cứu của Luận án này đã gợi mở một số vấn đề cần phải giải quyết nhằm đổi mới quản lý chi NSNN cho các đơn vị SN công, đây là những gợi ý quan trọng để hình thành ý tưởng nghiên cứu về đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực SN công.

2/. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, nghiên cứu về: Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp có thu (PTS Trần Thu Hà - Chủ nhiệm đề tài - Năm 1997).

Đề tài này là một công trình khoa học nghiên cứu tương đối tổng quát về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị SN, đã giải quyết được các vấn đề như:

- Làm rõ được vai trò, vị trí của các đơn vị SN đối với sự phát triển của kinh tế - xã hội (KT-XH), sự tồn tại khách quan của các hoạt động SN.

- Tổng kết, đánh giá tương đối toàn diện về thực trạng hoạt động SN và tình hình quản lý tài chính đối với các đơn vị SN trong thời kỳ chuyển đổi sang cơ chế kinh tế thị trường (giai đoạn 1991-1995). Đã đánh giá được những vướng mắc, hạn chế trong chính sách như: về quản lý phí, lệ phí, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị SN chưa thống nhất, chưa phù hợp với các loại hình hoạt động SN...

- Đã đưa ra được một số quan điểm, định hướng và kiến nghị chín giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính các đơn vị SN có thu cho giai đoạn 1999-2005. Trên cơ sở các kiến nghị, đề xuất này, Bộ Tài chính đã tiếp tục nghiên cứu, trình Chính phủ ban hành Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 thực hiện cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị SN có thu và tiếp sau là Nghị định số 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ ban hành cơ chế tự chủ tài chính đối với tất cả các đơn vị SN công.

Tuy vậy đề tài này còn có những hạn chế như:

- Chỉ mới tập trung đánh giá về cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị SN có thu, nặng về tổng kết thực tiễn. Chưa phân tích làm rõ những khác biệt về bản chất của cơ chế quản lý tài chính các đơn vị SN thời kỳ này

so với thời kỳ bao cấp, chưa khái quát được lý luận chung về chính sách tài chính đối với khu vực SN công nói chung.

- Chưa luận giải rõ được sự tác động của các quy luật kinh tế thị trường đối với khu vực SN công.

- Các đề xuất chủ yếu mới giải quyết được vấn đề cơ chế quản lý; chính sách quản lý chi NSNN vẫn còn mang nặng tư duy bao cấp, chưa làm rõ được chính sách tài chính đối với khu vực SN công; chính sách thuế, chính sách khuyến khích phát triển SN công, chính sách về quản lý vốn, tài sản công... chưa phù hợp với cơ chế thị trường.

Kế thừa những kết quả nghiên cứu của Đề tài này, Luận án đã tiếp tục nghiên cứu tổng quan về chính sách tài chính cho khu vực SN công cho giai đoạn 2011-2020.

3/. Luận án Tiến sỹ, nghiên cứu về: Đổi mới cơ chế quản lý tài chính trong các đơn vị hành chính sự nghiệp (Nguyễn Đăng Khoa - Năm 1999).

Luận án này là một công trình nghiên cứu tương đối sâu về cơ chế quản lý tài chính trong các đơn vị hành chính sự nghiệp (HCSN), đã giải quyết được các vấn đề như:

- Làm rõ một số vấn đề về cơ chế quản lý tài chính đối với đơn vị HCSN trong cơ chế thị trường, như: bản chất, nội dung, vai trò của cơ chế quản lý tài chính và tác động của nó đối với hoạt động của các đơn vị HCSN.

- Khái quát hoá về mặt lý luận, thực tiễn, những nhận xét về quá trình lập, chấp hành, quyết toán NS, quản lý tài sản công trong khu vực HCSN.

- Đưa ra những yêu cầu, nguyên tắc quản lý tài chính đối với các đơn vị HCSN trong nền kinh tế thị trường và khi triển khai áp dụng Luật NSNN.

- Đưa ra các kiến nghị và giải pháp nhằm đổi mới, hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị HCSN trong giai đoạn 2000-2005.

Đây là những cơ sở tiền đề cho việc nghiên cứu, đổi mới chính sách tài chính đối với khu vực SN công; tuy vậy luận án còn có những hạn chế như:

- Hạn chế lớn nhất của tác giả là đã không phân định rõ sự khác biệt trong quản lý tài chính của đơn vị sự nghiệp so với quản lý tài chính của các cơ quan hành chính (CQHC), bởi vậy những kiến nghị, đề xuất đều không đưa ra được những giải pháp phù hợp với yêu cầu đổi mới quản lý tài chính đối với các đơn vị SN công.

- Các quy luật của kinh tế thị trường tác động đến cơ chế quản lý, chính sách tài chính đối với khu vực SN công cũng chưa được tác giả đề cập và luận giải rõ, do vậy các đề xuất vẫn chỉ nhằm tập trung vào giải quyết việc nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN, chưa thật sự thoát khỏi tư duy bao cấp.

4/. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, nghiên cứu về: Thực trạng và giải pháp tài chính nhằm thực hiện khoán chi đối với cơ quan hành chính và cơ chế tự trang trải ở đơn vị sự nghiệp có thu (TS Bạch Thị Minh Huyền - Chủ nhiệm đề tài - Năm 2001).

Trong Đề tài này tác giả đã tập trung nghiên cứu làm rõ về cơ chế, bản chất của việc thực hiện khoán chi hành chính đối với các CQHC và cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị SN. Luận giải kỹ về lý thuyết quản lý theo kết quả đầu ra; tổng kết, đánh giá được kinh nghiệm của Thuỵ Điển, Canada, Cộng hoà Pháp, Hàn Quốc, Côlômbia, và rút ra những bài học trong việc vận dụng vào việc thực hiện quản lý kinh phí trọn gói (khoán chi).

Tuy vậy, những nhiên cứu trong Đề tài này chỉ mới dừng lại ở việc tổng kết tình hình thực tiễn trong quản lý tài chính đối với các CQHC và đơn vị SN nhằm mục tiêu giải quyết những vấn đề vướng mắc trong thực tế quản lý; tính khái quát, lý luận chưa toàn diện. Các giải pháp thực hiện cơ chế tự trang trải ở đơn vị SN có thu chỉ mới được phác thảo những nét chung nhất, chưa có biện pháp cụ thể, đặc biệt chưa đi sâu phân tích làm rõ những đặc thù khác biệt giữa các lĩnh vực SN, những khó khăn trong thực tiễn của các vùng, miền có điều kiện KT-XH khác nhau. Mặt khác, do những nghiên cứu này thực hiện từ năm 2000, nên đến thời điểm hiện nay đã có nhiều nội dung không còn phù hợp.

Những kết quả nghiên cứu của đề tài này, đã được Luận án tiếp tục phát triển thêm, tập trung đi sâu vào vấn đề chính sách tài chính đối với khu vực SN công.

5/. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, nghiên cứu về: Cơ chế, chính sách tài chính đối với hệ thống an sinh xã hội (PGS.TS Dương Đăng Chinh, TS Nguyễn Đình Ánh - Đồng chủ nhiệm đề tài - Năm 2003).

Đề tài này đã tập trung nghiên cứu, đánh giá tương đối toàn diện hệ thống chính sách về an sinh xã hội (XH) ở Việt Nam trong giai đoạn 1995- 2001, tổng kết các mô hình an sinh XH của một số nước; đã đưa ra được mô hình của hệ thống an sinh XH và đề xuất các giải pháp, kiến nghị về hệ thống cơ chế, chính sách tài chính đối với hệ thống an sinh XH ở Việt Nam.

Nội dung và phương pháp tiếp cận của Đề tài này mặc dù không hướng tới việc đổi mới chính sách tài chính đối với các đơn vị SN công; tuy vậy những kết quả nghiên cứu trong Đề tài này đã được Luận án nghiên cứu, chọn lọc một số vấn đề phù hợp để làm rõ sự cần thiết Nhà nước phải có những chính sách hỗ trợ cho người dân trong việc đảm bảo quyền được thụ hưởng các phúc lợi xã hội về giáo dục, y tế, văn hoá... do các đơn vị SN công đáp ứng; từ đó có những đề xuất về các nhóm giải pháp nhằm hỗ trợ nhân dân trong việc thụ hưởng các dịch vụ của các đơn vị SN.

6/. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, nghiên cứu về: Hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản công tại các đơn vị sự nghiệp (TS Phạm Đức Phong - Chủ nhiệm đề tài - Năm 2003).

Đây là một đề tài tập trung nghiên cứu chuyên sâu vào vấn đề quản lý tài sản công tại các đơn vị SN. Đề tài đã nghiên cứu, tổng kết và đánh giá khái quát về thực trạng quản lý tài sản công tại khu vực này; trong đó đã làm rõ phạm vi, phân cấp và cơ chế quản lý.

Đề tài đã đưa ra được quan điểm giá trị tài sản công trong đơn vị sự nghiệp có thu là tư liệu sản xuất; tuy vậy vẫn cho rằng giá trị tài sản công tại

đơn vị SN không có thu lại là yếu tố tiêu dùng, như vậy vẫn chưa đánh giá đúng bản chất kinh tế của đơn vị SN.

Khắc phục hạn chế đó, Luận án đã có cách tiếp cận toàn diện hơn để làm rõ bản chất tư liệu sản xuất của tài sản công ở các đơn vị SN công, từ đó có phân tích và đánh giá rõ hơn về chính sách quản lý tài sản công để đề xuất kiến nghị phải thực hiện hạch toán đầy đủ chi phí khấu hao tài sản vào giá thành hoạt động dịch vụ SN, sửa đổi chính sách về thuế sử dụng đất Nhà nước đã giao cho các đơn vị SN công quản lý và sử dụng lâu dài.

7/. Luận án Tiến sỹ, nghiên cứu về: Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách Nhà nước trong lĩnh vực y tế ở Việt nam trong giai đoạn chuyển sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước (NCS Nguyễn Trường Giang - Năm 2003).

Đây là một luận án nghiên cứu tương đối toàn diện về quản lý chi NSNN trong lĩnh vực SN y tế, đã đạt được các kết quả nổi bật như:

- Đã nghiên cứu và làm rõ được tính chất hàng hoá công cộng của các hoạt động y tế dự phòng; đảm bảo phúc lợi XH thông qua chính sách hỗ trợ người dân trong việc tiếp cận dịch vụ khám chữa bệnh; quyền được tiếp cận những dịch vụ y tế cơ bản đối với người nghèo, các đối tượng CS-XH.

- Đánh giá được những đặc điểm, điều kiện đặc thù của hoạt động y tế (bao gồm cả y tế dự phòng và khám chữa bệnh) trong nền kinh tế thị trường, qua đó làm rõ được vấn đề bản chất vì sao Nhà nước cần phải có chính sách để quản lý và can thiệp, không thả nổi cho thị trường.

- Đã đi sâu nghiên cứu về Quỹ bảo hiểm y tế (BHYT) - định chế tài chính trung gian - một công cụ rất quan trọng để Nhà nước can thiệp vào lĩnh vực tài chính y tế, nhằm phát huy hết các nguồn lực phát triển SN y tế, đảm bảo ngày các tốt hơn yêu cầu nâng cao chất lượng công tác phòng, khám và chữa bệnh phục vụ người dân.

Tuy vậy Luận án còn có một số hạn chế như: